programa de curso empresa y su entorno primer trlmestre / 2012 profesora carolina rovira crovira@esen.edu.sv curso este curso es un taller en el que se pretende analizar el concepto de entorno empresarial. en primer lugar, se busca comprender la complejidad que supone la tarea empresarial en un contexto globalizado. lo que suponma entender a profundidad la noci6n de globalizaci6n y sus implicancias para la empresa. en segundo lugar, se analizaran de forma critica temas centrales para la empresa en este contexto como los factores de mercado y no mercado, los nuevos retos de iiderazgo actual y la responsabilidad ambiental de las empresas. en tercer lugar, se entendera el protag6nico tol del estado y las politicas publicas en el desempefio empresarial privado. finalmente, se vincularan los temas anteriores en una discusi6n de la crisis de deuda americana del 2008 pues se considera un evento que ha puesto en entredicho los supuestos en que se basa el modelo empresarial vigente. el objetivo central del curso es que el alumno comprenda la relaci6n de la actividad empresarial con el entorno y visualice la complejidad de esta. los objetivos secundarios: que el alumno sea capaz de estudiar documentos y discutirlos criticamente. que el alumno comprenda y discuta nociones del ambito empresarial moderno como: globalizaci6n, responsabilidad ambienta factores de mercado y no mercado. textos y documentos del curso el curso no sigue un texto base, sino que se apoya en una serie de publicaciones cuya lectura es obligatoria pues sera la base de discusi6n en la clase. durante el trimestre poma ser entregado material adicional si es que en su momento se considera relevante para el curso. horario de clases se impartiran dos clases a la semana. martes y jueves, 8:50 6 10:40 segun secci6n. reglas de la clase: respeto, puntualidad, trabajo serio, etica. 1dinamica del curso este curso es un taller que se imparte en dos clases. las clases seran de cliscusi6n por 10 que se necesita que los alumnos lean las lecturas asignadas. aclicionalmente, se utilizaran documentales para fomentar la cliscusi6n en clase y otorgar informaci6n de forma din:imica. semana 1: clase 1: introducci6n. discusi6n de la noci6n de entorno empresarial y de empresa desde la 16gica de la economla. lecturas: luttwak, e. turbocapitalismo. critica (2000) pags. 9-25. clase 2: proyecci6n del documental" freakonomics" semana2: clase 1: el nuevo entomo empresarial lecturas: porter, m. siete sorpresas para los nuevos ceo en harvard business review clase 2: el nuevo liderazgo lecturas: mayo, a. liderar de acuerdo a los tiempos en harvard business review semana3: clase 1: que es la globalizaci6n?: 10 bueno, 10 malo y 10 feo. lecturas: altvater, e y mahnkopf, b. las limitaciones de fa globalizacion. siglo xxi (2002) pags. 3-50. clase 2: continuaci6n. lecturas: martin, h. y schumann, h. la trampa de laglobalizacion. taurus (1998) pags. 21-33. semana4: clase 1: entornos de mercado y no mercado lecturas: baron, d. business and its environment. prentice hall cap. 1 clase 2: continuaci6n lecturas: baron, d. integrated strategy: markets and non markets components 2semana 5: clase 1: la vulnerabilidad social de la empresa lecturas: hall, j. es su empresa socialmente vulnerable? en harvard business review clase 2: documental "the real story behind the real thing". semana6: clase 1: la no cion de desarrollo y su importancia en los negocios. lecturas: sachs, j. ei fin de la pobreza. editorial debate (2005) prologo. pags. 19-29 fukuyama, f (ed) falling behind. oxford university press (2008) pags. 268-295 clase 2: clase 2: proyeccion del documental "the end of poverty: think again" semana 7: clase 1: empresa y empleo. lecturas: martin, h. y schumann, h. la trampa de la globalizaci6n. taurus (1998) pags. 123-173. clase 2: documental "wallmart: the high cost of low price". semana 8: clase 1: documental "food. inc" clase 2: charla: dra. maria dolores rovira semana 9: clase 1: politicas publicas y empresa privada lecturas: kleim, g. political envirenments and business strategy implications for managers (2008) lodge, george. roles and relationship between business and government (1998) clase 2: continuacion. lecturas: foxley, a. mas mercado 0 mas estado para la. (2004) castaneda, j. latin america' s left turn (2006) semana 10: clase 1: charla sobre la crisis de deuda. doctor manuel sanchez clase 2: documental "inside job". 3-------- . -------- prefacio q uiza porque soy empresario por cuenta propia e hijo de un indus– trial innovador, creo profundamente tanto en las virtudes del capi– talismo como en la necesidad de imponer algunas medidas de control sobre su funcionamiento. con la posible excepci6n de las annas nucleares, el capitalismo es la mas poderosa de las invenciones humanas. resultado de la combinaci6n del espiritu inquieto de la civilizaci6n europea y del apremio por descu– brir, crear y conquistar, se ha extendido a casi todos los rincones del mundo. han desaparecido las economfas tradicionales basadas en pnic– tic as inmutables, las economfas comunistas dirigidas por burocratas y las economfas cerradas bajo el mando de autocratas 0 potentados, y solo sobreviven en lugares aislados. nada puede igualar la capacidad del capitalismo para transformar la codicia en una serie tan variada de ener– gias productivas. ninguna administracion central resuelta puede aspirar a la eficiencia y a la innovacion de la competencia capitalista por el beneficio y la riqueza. ningun plan disciplinado puede coordinar las tareas y distribuir las mercancias de forma tan annoniosa como los mer– cados capitalistas, para cuyo funcionamiento esponttineo no se necesitan planes ni disciplina. el capitalismo transforma los objetivos de toda economfa tradicio– nal, burocnitica 0 patrimonial conquistada por el mediante dos procesos: por un lado, por medio de la siempre cambiante produccion competitiva de bienes y servicios elimina las rutinas laborales establecidas y la pro– duccion planificada; por otro, sustituye los intercambios entre los que tie– nen derecho a elios por operaciones de compraventa entre personas que pueden -y suelen desconocerse entre sl. con eso, se transforman10 turbocapitalismo inevitablemente muchas otras casas: las practicas politicas y guberna– mentales, los babitos y gustos person ales, los patrones de ]a vida fami– liar a el paisaje de [as pueblos y de las eiudades. en rusia, cuyo capitalismo es muy reciente y ha encontrado serias re– sisteneias, e[ nuevo sistema economico ha sido [0 bastante fuerte como para cambiar e[ aspecto del moscu monumental de [os tiempos sovieticos: resp[andeeientes edifieios de ofieinas e innumerab[es tiendas, restau– rantes, cafeterias y bares nuevas jluminan la noche de unas calles antes oscuras y sombrias. asimismo, y de forma menos visible, ha habidb emp[eados de almacenes que se han convertido en propietarios de tiendas 0, incluso, en comerciantes intemacionales. multitud de bur6cratas, cua– dros del partido,. policfas secretos, eientificos y todo tipo de funeionarios del estado se han convertido en banqueros, comereiantes, gerentes 0, in– eluso, en mi!lonarios, a menudo despues de una actividad transitoria en e[ mundo de [os traficantes, [os contrabandistas 0 los mafiosos. todo e!lo ha cambiado de forma radical [as mentaiidades, los gustos y [as preferen– cias politicas, a veces mas de una vez en e[ curso de pocos afios. asimismo, e[ capitaiismo agrario pobre y experimental de guatema– [a ha sido capaz de transformar [os pob[ados mayas de las zonas monta– fiosas. ahora, tienen tiendas y, por tanto, tenderos, cuya actitud debe difereneiarse de [a que tienen [as mayas que todavia trabajan en e[ cu[ti– vo del campo. las diminutas parcelas familiares, antes distribuidas segun [as costumbres ancestrales, se venden y se compran cada vez mas para obtener dinero en efectivo: mientras algunos aldeanos pueden incremen– tar e[ tamafio de sus propiedades, otros se quedan sin tierras. antes, e[ mejor labrador 0 e[ mas afortnnado tenia e[ honor de dar 0 prestar co– mida a [os hambrientos; ahora, vende sus excedentes a cambio de dine– ro, con [0 cual tiene un mayor incentivo para trabajar mas (aunque e[ numero de amigos agradecidos baje). en otros tiempos toda esta gente vivia en [a miseria peri6dica 0 en una abundaneia minima en funci6n de [os caprichos de [as cosechas, y sus viviendas de cafias y barro no se diferenciaban entre si; ahora, [a existencia de casas con paredes de hor– mig6n y techos de metal ondu[ado indica que algunos tienen mucho mas que otros. . un sistema economico tan potente como e[ capitaiismo solo se puede contro[ar, si es que se puede, mediante e[ contrapeso del poder politico. sin embargo, no creo que e[ ruso, e[ maya 0 cua[quier· otro capitaiismo emergente deba ser controlado. si acaso, se debe fomentar en todos [os pre/acio 11 sentidos. los re[ativamente pobres rusos, [os tristemente pobres mayas y todos [?s que s encentr:m en medio de ese capitalismo se pudieron construir una exlstenca mas decente, y no tienen otra salida posib[e. no obstante, esto no es clerto en e[ caso del capitalismo financiero y cor– poratlvo, en su mayor parte de caracter anonimo, de los paises mas opu– [:ntos, doe no es necesario el sacrificio del resto de objetivos -so– cla[es, politicos y cu[turales- para obtener alga mas de eticiencia a de nquea; en especial, de riqueza distribuida de forma tan desigual. clerta:nente, nada hay de siniestro 0 de perverso en [as metas de las f?as mas avanadas del capitaiismo actual. ei beneficia y la expan– sln son las amblclones propias de cua[quier capitalismo. en cambio, exlsten muchru: incorreccones en algunos de los metodos que hoy en dia se han c?nvertl?o en habltua[es. asi, se prefieren los despidos en masa a los retlfos mas pausados, que pueden costar solo un poco mas 0 in– eluo a[go menos; .y eso porque provocan una subida del valor de las acclones, anque lfva solamente para que [os propios gerentes obten– gan ananclas rapldas en un solo dia. asimismo, y por la misma raz6n se cler:an sin previa aviso factorias que pueden !legar a mantener coud!dades eters, quiza sin que se haya hecho un esfuerzo para mejorar su eficlencla. la busqueda de ganancias rapidas sustituye la de beneficlos a largo plaza a causa de la impaciencia de [os ejecutivos par asladarse a otro grupo empresarial mas grande, mientras existe una propledad de larga duracion cada vez menor. co ste pr?ceso se desbarata y a veces se hunde la vida de personas, ?e anulias 0, meluso, de regiones enteras. las estadfsticas mas tiables ndican. que el despido implica alga mas que [a simple perdida del traba– jo: la vida de [as despedidos a menudo .se reduce a causa del estres y [a humillacion, y a veces [es acarrea la ruptura de sus matrimonios asi com? i perdida de sus casas hipotecadas. inc[uso las economias can mas c.recmuento estan. ![enas de cidades deshabitadas 0 barrios fantasmago– ncos que an. perdido su pnnclpal 0 su unica fuente de trabajo e ingresos. los trabajos mestab[es, aunque suelen estar bien pagados, no se pueden compar desde el punta de ista cuaiitativo can los trabajos estables y voc':lone; se trata de un tipo de trabajo que solo sirve para la manu– tenclon diana, pero no para p[anificar [a vida a largo plazo. hayen dia hay pocas empresas que se atrevan a dafiar el medio na– tural, or ed? a las dur sanciones que [es puedan imponer; pero la mayqna peljudica el medlo humano sin temor a recibir ningun castigo10 turbocapitalismo inevitablemente muchas otras cosas: las pnicticas politicas y gubema– mentales, los babitos y gustos personales, los patrones de la vida fami– liar 0 el paisaje de los puebl,os y de las ciudades. en rusia, cuyo capitalismo es muy reciente y ha ertcontrado serias re– sistencias, el nuevo sistema econ6mico ha sido 10 bastante fuerte como para cambiar el aspecto del moscu monumental de los tiempos sovieticos: resplandecientes edificios de oficinas e innumerables tiendas, restau– rantes, cafeterias y bares nuevos jluminan la noche de unas calles antes oscuras y sombrias. asimismo, y de forma menos visible, ha habido empleados de almacenes que se han convertido en propietarios de tiendas 0, incluso, en comerciantes intemacionales. multitud de bur6cratas, cua– dros del partido, policias secretos, cientificos y todo tipo de funcionarios del estado se han convertido en banqueros, comerciantes, gerentes 0, in– cluso, en millonarios, a menudo despues de una actividad transitoria en el mundo de los traficantes, los contrabandistas 0 los mafiosos. todo ello ha cambiado de forma radical las mentalidades, los gustos y las preferen– cias politicas, a veces mas de una vez en el curso de pocos anos. asimismo, el capitalismo agrario pobre y experimental de guatema– la ha sido capaz de transformar los poblados mayas de las zonas monta– nos as. ahora, tienen tiendas y, por tanto, tenderos, cuya actitud debe diferenciarse de la que tienen los mayas que todavla trabajan en el culti– vo del campo. las diminutas parcelas familiares, antes distribuidas segun las costumbres ancestrales, se venden y se compran cada vez mas para obtener dinero en efectivo: mientras algunos aldeanos pueden incremen– tar el tamano de sus propiedades, otros se quedan sin tierras. antes, el mejor labrador 0 el mas,afortunado tenfa el honor de dar 0 prestar co– mida a los hambrientos; ahora, vende sus excedentes a cambio de dine– ro, con 10 cual tiene un mayor incentivo para trabajar mas (aunque el numero de amigos agradecidos baje). en otros tiempos toda esta gente vivla en la miseria peri6dica 0 en una abundancia minima en funci6n de los caprichos de las cosechas, y sus viviendas de canas y barro no se diferenciaban entre sl; ahora, la existencia de casas con paredes de hor– migon y techos de metal ondulado indica que algunos tienen mucho mas que otros. . un sistema econ6mico tan potente como el capitalismo s610 se puede controlar, si es que se puede, mediante el contrapeso del poder politico. sin embargo, no creo que el ruso, el maya 0 cualquier' otro capitalismo emergente deba ser controlado. si acaso, se debe fomentar en todos los prefacio 11 sentidos. los relativamente pobres msos, los tristemente pobres mayas y todos i?s que s': encentr:m en medio de ese capitalismo se pudieron construrr una exlstenca mas decente, y no tienen otra salida posible. no obstte, esto no es clerto en el caso del capitalismo financiero y cor– porat[vo, en su mayor parte de caracter an6nimo, de los pafses mas opu– intos, donde no es necesario el sacrificio del resto de objetivos -so– c.lales, politicos y culturales- para obtener algomas de eficiencia 0 de nquea; en especial, de riqueza distribuida de forma tan desigual. clertamente, nada hay de siniestro 0 de perverso en las metas de las f?as mas avanaas del caitalismo actual. ei beneficio y la expan– s[on son las amblclones proplas de cualquier capitalismo. en cambio, exlsten mucha incorreccones en alunos de los metodos que hoy en dia se han c?nvertido en hab[tuales. asi, se prefieren los despidos en masa a los retiros mas pausados, que pueden costar solo un po,co mas 0 in– cluo algo menos; .y eso porque provocan una subida del valor de las acclones, aunque slfva solamente para que los propios gerentes obten– gan ananclas nipldas en un solo dia. asimismo, y por la misma raz6n se cle,:an sin previo aviso factorias que pueden llegar a mantener comumdades enters, quiza sin que se haya hecho un esfuerzo para mejorar s eficlcnc[a. la busqueda de ganancias rapidas sustituye la de beneficlos ajargo plazo a causa de la impaciencia de los ejecutivos por asladarse a otro grupo empresarial mas grande, mientras existe una prop[edad de larga duracion cada vez menor. co ste pr?ceso se desbarata y a veces se hunde la vida de personas, ?e anulias 0, mcluso, de regiones enteras. las estadisticas mas fiables ndican. que el despido implica algo mas que la simple perdida del traba– jo: i v[ de los despedidos a menudo ,se reduce a causa del estres y la hunullaclon, y a veces les acarrea la ruptura de sus matrimonios asi com.o la perdid de sus casas hipotecadas. incluso las economias con mas c.recmuento estan !ienas de ciudades, deshabitadas, 0 barrios fantasmag6-ncos que ?an.perdido su principal 0 su linica fuente de trabajo e ingresos. los trabajos mestables, aunque suelen estar bien pagados, no se pueden comparar desde el punto de vista cualitativo con los trabajos estables y voc:lone?; se trata de un tipo de trabajo que solo sirve para la manu– tenclon diana, pero no para planificar la vida a largo plazo. hoy en dia hay pocas empresas que se atrevan a danar el medio na– tural, or miedo a las dus sanciones que les puedan imponer; pero la mayqna pel]udlca el medlo humano sin temor a recibir ningun castigo12 turbocapitalismo por ello. sin embargo, es cierto que las empresas s610 son responsables ante sus accionistas; una manera elegante, pero vacua, de decir «grupos de presion» «stakeholders»).l las empresas no son entidades morales. existen para obtener beneficios, y asf debe ser. por su parte, la tarea de los gobiernos se basa, 0 deberia basarse, en el control del capitalismo en nombre de los ciudadanos a los que supuestarnente representan, y su prioridad principal es, 0 deberia .ser, la busqueda de carninos para man– tener los desbarajustes del capitalismo dentro de unos linutes tolerables, pero sin socavar sus maravillosas energias creativas. durante los anos en que estnve estndiando en la london school of economics, a principios de los anos sesenta, y a 10 largo de las dos decadas siguientes, se daba el problema opuesto: un .excesivo control sobre el capilalismo de libre empresa. en casi todo el rnundo supuesta– mente capitalista se obstrufa su impulso competitivo hacia un progreso y un crecimiento constantes y su incomparable capacidad para generar riqueza, en potencia, para todos. en muchos paises el capitalismo e em– presa privada se excluy6 por completo de algunos de los sectores mdus– triales mas importantes. y, asimismo, el propio sistema capitalista se . prohibi6 en todo el territorio bajo dominio comunista, desde berlin este hasta las costas de china. se produjo una obstrucci6n generalizada y una exclusion completa so– bre todo en francia, ltalia y espana, pero tambien en gran bretaiia y otros paises de europa occidental, asf como en australia, nueva zelanda, su– dilfrica y en muchos de los paises del asia o comunista. gran mjme de industrias, descritas como basicas, estrateglcas 0, de forma mils poetica, como las cumbres dominantes», fueron monopolizadas por firmas de propiedad estatal dirigidas por bur6cratas 0, peor aun, por cargos poifticos. las principales fueron las industrias siderorgicas, la mine del. c.arb6n, la construccion aeromlutica y iii mayor parte de la produccion mllitar, pero en casi todos esos paises tambien estuvieron bajo el control estatal, regio– nal 0 municipal las compaiiias electricas, los servicios teleforucos y tele– grilficos, los ferrocarriles, las !ineas aereas y los transportes publicos urbanos e interurbanos. en algunos casos, el sector privado no tnvo acceso 1. el autor realiza un juego de palabras entre shareholders (accionistas) y stakehol– ders, que tambien se puede traducir por «grupo de. personas que guard las apues.tas»; en cualquier caso, el segund termino hace reerencla a ponas que amesgan sil dmero y tienen, por tanto, cierto grade de pader en el juego al decldir que haeen con sus apuestas. (n. dell.) pre/acid 13 a indusas tan dispares como la construccion naval, la quirnica, lit banca comerclal 0, inciuso, la produccion de helados. n estados unid?s la propiedad publica estaba poco extendida, pero habja mucha regulaclon estatal (ademas, muy detallada con los precios y las tarifas fijadas hasta el ultimo centavo por las conrlsiones, las jun– tas y las agenclas de comercio federales, estatales 0 locales destinadas al ontrol de cada servicio 0 producto). la libre competencia estaba ex– cimda de los monopolios regulados, empezando por ma bell, la unica an .compaiiia telefonica del pais. asimismo, estaba rigurosarnente res– tnngtda en una larga serie de otros sectores, desde las lineas aereas y el rsto de sistemas de transporte interestatal hasta las sociedades de cre– dlto potecario (savings & loan associations) 0 las compaiiias de pro– duccl6n, conduccion y distribucion final del gas natnral a las fabricas y los hogares,. con precios establecidos desde arriba para cada yacimiento e explotac.lon, cada gasoducto, cada localidad y cada tipo de usuario. i a eso se ade la supervision del penlligono de las entonces grandes mdustnas idllitares y el control intruso del departamento de agricultn– ra sobre la mayor de todas las industrias, la agricola, resulta evidente que los .norteamericanos estaban mas dispuestos a ensalzar el capitalis– mo de hbre empresa que a permitir su pnictica sin trabas. toda esta regulacion detallada estaba destinada a estabilizar las in- . dustria.s el empleo, uno de los propositos msicos de la propiedad es– tatal, smular al que se persegufa en europa y en otros lugares. en japon, corea -en su dfa- y en otros paises de extremo oriente se establecio tro sisema d co?trol del capitalismo, pero en ningun caso para estabi– lizar la mdustna, smo, mils bien, para a1imentar y guiar un crecimiento 10 mas rapido posible. aunque en manos privadas, este capitalismo «desarro– llista» rdbfa. subvenciones, asistencia y control muy cerrado por parte de unos mmlstenos de economia muy poderosos. as! pues, todos los estados no comunistas 'que permitfan la libre epresa en algunas esferas de la economia establecieron su propia ver– son del capitalismo intervenido. de forma espontanea se tendi6 a la pro– pledad estatal, a la regulacion del mercado y a la direccion burocratica, algo que fue acentuilndose con el tiempo. ei gobierno nacionaliz6 las may?res empresas, a veces industrias enteras que tenian problemas eco– nomlcos, para proteger el empleo, con el consiguiente aumento de la prop!edad estatal. ano tras ano, la subvenci6n a empresas estatales con perdldas se convirtio en algo corriente. los reguladores y bur6cratas14 turbocapitalismo tendieron de una fonna natural a «sobrerreguiar» e «infragestionar» mien– tras se les permitio hacerlo asi, algo que con frecuen.cia ieieron. la uniea tendencia contraria a todo ella fue la lenta liberallzaclon del comerclo internacional y de los aranceles. . ., a fmales de la dec ada de los setenta el capltalismo padecm un con– trol claramente excesivo. demasiadas empresas en manos privad pero dirigidas por administradores se adaptaron sin probem al medio po– litico y cayeron en la burocratizacion y en la polinzaclo, un proceo perjudicial para ia innovacion creadora e, incluso, para el s1tilple traajo duro. en la mayona de los paises el capitalismo intervemdo de' esa epo– ca estaba solo al borde de la recesion, 0 tal vez solo estaba empezando a aproximarse al punto culminante de la utilidad del intervencionismo, mas aua delcual podia empezar la recesion. . sin embargo, este tipo de capitalismo no ha sido un completo fracaso. por el contrario, ha supuesto un exito inmenso. desde el final de la e-nda guerra mundial hasta mediados de los anos setenta las econonuas europa y estados unidos crecieron rapiamente y uegaron a la ab­ dancia a partir de una relativa escasez. japon creclo i.nclus? mas depns, aunque 10 consiguio limitando el nivel de vida. ara iverlir en un reci­ miento todavia mayor. en cualquier caso, tamblen alii, como e regl?es enteras de europa, la pobreza ancestral dio paso a una prospendad mm-terrumpidamente creciente. . . a fmales de los alios setenta la tendencia a controi el caplta!lso se invirtio de fonna abrupta. la ideologia y el pensanuent.o econonuco al. uso tuvieron importancia en el desmantelanueno del sistema norte– americano de regulaciones. asimismo, tuvo gran mportancla -puede que incluso mas que eso- la presion bien financmda por parte de os . t es de los partidos afanosos por aprovecharse de las desreguiaclo-m 'd . al se d ebatieron las consecuencias para las diferentes m ustnas, gu- di i nas veces sin la debida profundidad. en cada caso po a mostrru;se e aumento de la eficiencia, y eso pesaba mucho, pero no se prodjo un debate nacional serio sobre la desregulacion desde el punta. de vista de su conveniencia social ni se intento valorar el impacto combmado de las diferentes desregulaciones sobre la sociedad estad,oudense .. , en europa la ideologia y el pensamiento econoimco amblen desem– pefiaro n un pape!.importante en ia disminuci6n de la propwdad .estatal. se tenia ia plausible esperanza de que el sistema de propledad pnvada pro– duciria una mayor eficiencia economica. no obstante, en muchos casos prefacio 15 fue el rechazo de decadas de endeudamiento publico y de paliticas infla– cionistas 10 que condujo al cambio. los gobiemos que acumulaban deuda publica y emitian moneda sin preocuparse por ello 10 mas minimo siem– pre odian ;ecurrir a nuevos endeudamientos 0 a nuevas emisiones para c.bnr las pe:dlas de las emprsas estatales. sin embargo, cuando las po– lincas eflaclomstas se convirlieron en la nonna se necesito dinero real, y cualquier desembolso en fonna de subsidio siguifico cada vez mas que de– bena recortarse algun olro gasto gubernamental, incluso el tipo de gastos que dan votos. todos los paises ernpezaron a desrnantelar el capitalisrno intervenido, sector tras sector, a su propia manera, a su propio ritrno y par sus propias razones. a medida que en estados unidos 0 en cualquier olro lugar se des– regulaba una industria competitiva desde el punto de vista internacional, el aumento de su eficiencia provocaba el descenso de los precios 0 el incre– mento de la calidad -{) ambas cosas-, y forzaba el ritrno de la desregu– lacion de ese mismo tipo de industria en otros paises. por tanto, ningun es– tado podia paralizar el proceso y dejar intacta su propia industria estatal sin verse obligado a pagar un precio que resultaba cada vez mas elevado. francia 10 hizo y pago por ello. japan tambi6n 10 hizo y en estos momen– tos 10 esta pagando con creees, a pesar de la formidable eficiencia de unas pocas industrias de exportacion que nunca se controlaron, 0 muy poco. ciertamente, no hubo un foro comnn donde pudiera llevarse a cabo un amplio debate internacional sobre las repercusiones sociales, politicas y culturales del desmantelamiento del capitalismo intervenido. ann me– nos pudo realizarse una valoracion internacional conjunta acerca de las consecuencias de este proceso para cada pais y para el mundo entero. en efecto, la eficiencia economica se incrementaria, pero i,que pasa con las ineficiencias sociaies? parece que hay muchas, desde un empobreci– miento regional en unos pocos casos hasta una recesion casi universal de la sociedad, inestabilidad familiar y el consiguiente incremento de los delitos. asi pues, mientras se decidian las sucesivas privatizaciones, des– regulaciones y globalizaciones que desencadenaron los poderes desen– frenados del turbocapitalismo actual, las preguntas mas dificiles nunca tuvieron respuesta. ellibro que ellector tiene entre sus manos vuelve sabre algunas de esas preguntas. edward lvttwak chevy chase, maryland, jonio de 19981 triunfadores y perdedores b ajo la amenaza de un desempleo elevado y una recesi6n de larga . duraci6n, se esta emplazndo con insistencia ai mundo entero a que imite los nuevos modelos de tiabajo y riqueza de la economia norteame– ricana. ciertamente, estos modelos son nuevos. no fue hasta finales de la decada de los setenta cuando se desencaden6 el turbocapitalismo ac– tual por medio de la abolici6n de .las leyes y de las regulaciones contra la competencia que subsist!an desde los ailos treinta, por las innovacio– nes tecnol6gicas que surgieron entonces, por la privatizaci6n de todo 10 privatizable y par medio de la supresi6n de las barreras arancelarias mas importantes. para los norteamepcanos los resultados han sido espectaculares, en un sentido u otro. decenas de miles de empresarios arriesgados y simples gerentes de empresa, as! como centenares de miles de inver– sores osados 0 simplemente can suerte se han convertido en poseedo– res de fortunas de decenas, centenares 0, incluso, niillares de millones de d6lares. mucha gente prefiere pensar que un gran enriquecimiento se justifica a partir de los exitos personales, y par eso siempre se cita a los pion eros de la informatica, desde bill gates, de microsoft, hasta los millonarios del software menos conocidos, como prototipo de los nuevos ultrarricos. no obstante, muchos' de ellos prosperaron enorme– mente en las nuevas empresas desreguladas, como las de gas natural o los bancos comerciales, sencillarnente a partir del aprovechamiento de las oportunidades que of red a la supresi6n de las restricciones. dtros, en cambio, 10 consiguieron de una forma ann mas facil desde sus anteriores oficios con la simple participaci6n en un negocio bursa– til creciente.18 turbocapitalismo los grandes logros se premian, pero resultan una mediocridad si los recompensa uua junta directiva indulgente. por ejemplo, lawrence cross, jefe ejecutivo de green tree financial, en 1997 aparecio en dos tablas clasificatorias diferentes del business week sobre los jefes de em– presa norteamericanos: en una de los que mas ganaron en 1996 -era el primer clasificado, con 102.449.000 d61ares anuales, 0 280.682 d61ares diarios, vacaciones y fines de semana incluidos-, y en otra de los eje– cutivos menos efectivos a la hora de incrementar la cotizacion de las acciones. 1 unos sesenta millones de norteamericanos menos emprendedores, a los que tiempo atras se pag6 bastante bien por un trabajo rutinario en las fabricas 0 en las oficinas de una empresa dominada por los sindicatos, actualmente deben competir dia a dia con las tecnologias que ahorran trabajo y se 10 pueden quitar a ellos y con la mano de obra mas barata de otros pafses. para mantener sus puestos de trabajo, hoy en dia perma– nentemente inseguros, trabajadores y sindicatos se han visto obligados a aceptar una congelacion 0, incluso, ua reduccion de sus salarios y de sus ingresos complementarios. en enero de 1997, con la tasa de desem– pleo por debajo del 5 por 100 y en el marco de un auge s6bito de las ho– ras de trabajo y de la escasez general de mano de obra, el presidente de la reserva federal, alan greenspan, expres6 su preocupaci6n ante la posible finalizacion de este pacto implicito (seguridad labo;al a camio de una infl.cion baja) y la consiguiente subida de los salanos (un obje– tivo no solo poco deseable, sino incluso una perspectiva horrible para el san jorge norteamericano del dragon inflacionario). no obstante, sus te– mores eran infundados. despues de incrementarse s610 un 2,7 por 100 -por debajo de la tasa de inflacion- y reducirse luego en terminos rea– les durante 1995, un ano de recuperacion economica, el conjunto de las retribuciones y beneficios se incremento solo un 2,9 por 100 en 1996, ano de fuerte crecimiento; s610 en 1997, cuando el crecimiento lleg6 a su punto iilgido, 10 hizo un 3 por 100, es decir, un porcentaje algo supe– rior al de la tasa de inflacion. 2 1. medido a partir de los valores bursatiles de finales de 1996, mas los dvidenos reinvertidos entre 1994-19%, menos los vaiores bursatiles de final de 1993. jenmfer rem– gold, «executive pay» (infonne anual), business week, 21 de abril de 1997. 2. bureau of labor statistic, employment cost index, quarterly releases, 1995, 1996, 1997. respecto a greenspan: robert d. hershey, jr., «pay report is noninflationary, relie– ving markets (for a while), new york times, 29 de enero de 1997, p. dl. triunfadores y perdedores 19 otros de esos sesenta millones de norteamericanos menos afortuna dos han perdido sus trabajos en una industria 0 en una oficina y ha acabado n. empleos pobremente pagados, como vendedores, emple.– dos domesticos: guardas jurados, obreros 0 limpi.dores. asi, los ex em– pleado que baj",:o por la escala social han reclamado para si todas las ocupclones tradiclonles de las clases inferiores, cuyos parados, a su vez, nteg: la mayo?a. de los 1,8 millones de personas entre rejas que reja i. ultima estadlstlca.' otros 3,7 millones estaban en libertad con– dlclonal a i. espera de juicio, de forma que el total de los 55 '11 d "1' ,nuones e cnnuna zados representa el 2,8 por 100 de la poblacion adulta de estados umdos, una proporcion que dobla la de 1980, cuando el tur– bocapltalismo estaba en sus inicios. ei nexo causal entre el turbocapitalismo y los indices de criminalidad db buscarse en los acelrados cambios tecnicos y estructurales que han elinunado muchos. trabajos urbanos de tipo industrial. en el pasado, cuando a los traajadores n? cualificados todavia se les podia emplear, bastab.a con reumr las energias y la motivacion suficientes para salir a la calle, ir hsta la puerta. de la fabrica mas cercana e ingresar de por vida n la.activldad economlca. una vez dado ese paso, bastab. con la simple mercia para mantener el trabajo y la respetabilidad. no o?stante, con la transformacion de la economia y el traslado de i?s trabojos cercanos a los suburbios, a las zonas rurales 0 a otros paises sn derechos laborales, 0 con su simple desapadcion, muchos de los ha– bltante.s del centro de las ciudades han .cabado por convertirse en cos– mopohtas altament: especializados. no todo el mundo puede encontrar una ben colocaclon entre las oportunidades deslumbrantes que el tur– b?capltallsmo ofrece, como ser agente de cambio en wall street 0 ia city de lo.ndres, programador informatico en silicon valley 0 en ia fran– cesa sophia antipohs, 0 cualquiera de las profesiones mejor pagadas. incapaces de entrar en el mereado laboral, esa gente vive en los marge– nes 0 en el corazon de la vida delictiva, ya sea en norteamerica en el centro de las ciudades 0 en las zonas rurales degradadas llena; de'viejas caravanas, 0 en .ias areas deprimidas de glasgow 0 liverpool. . otros aproxlf.adamente cincuenta millimes de trabajadores estado– umdenses y sus hljos han ido viviendo vidas cada vez mas opulentas. su . s3. .mdiados de 1997. us department of justice, bureau of justice statistics correc-tlon tatlstlcs. '20 turbocapitalismo prosperidad se pone de manifiesto en las amplias casas de centenares de suburbios a 10 largo del pais, en la proliferaci6n de vehfculos de lujo y de embarcaciones de recreo, 0 en los suntuosos centros comerciales y en las atestadas zonas de vacaciones. la mayoria puede vivir tan bien gra– cias a los elevados ingresos de sus profesiones u oficios cualificados, en los rangos medios y altos de la direcci6n de empresas, 0 como aut6no– mos en consultas particulares 0 en la direcci6n de sus propias empresas de negocios. no obstante, muchos norteamericanos viven con un nivel de vida mas alto de 10 que permiten sus ingresos, a causa de la facilidad para obtener creditos para el «consumo» personal. en el momenta de es– cribir esto, la deuda personal combinada de todos los norteamericanos ascendfa a la elevadisima cifra de cinco billones ·de d6lares, casi nueve decimas partes de 10 que ingresan anualmente. qniza sea la atm6sfera creada por el turbocapitalismo,.con sus jets privados y sus mansiones de diseno, 10 que empuja a la gente situada en los puestos mas bajos de la escala salarial a gastar mucho mas de 10 que gana. en cualquier caso, desde el punto de vista estadistico el consumo siempre se !leva una pro– porci6n elevada de los ingresos, mientras que el ahorro personal repre– senta una parte menor: s610 un 4 por 100 del total. en realidad, el turbocapitalismo ha sido mucho menos efectivo en el incremento de los ingresos de la gente comun. en parte porque los que ganan los mayores sueldos han ido recibiendo una proporci6n crecite del total de ingresos, y en parte porque ahora hay muchas mas familias con un unico miembro adulto, los ingresos medios farniliares crecieron s610 en una vigesirna parte entre 1977-1995, durante los diecinueve anos que siguieron a la desregulaci6n. evidentemente, este aumeto triste– mente lento, de poco mas de un 0,25 por 100 anual, no basto para sa– tisfacer el impulso creciente hacia el consumo, y el resultado es la mon– tana de deudas personales que tenemos en la actualidad, causa segura de una recesi6n todavia incierta. los norteamericanos mas ricos cobran los intereses de billones de .d6lares invertidos en dep6sitos, bonos y prestamos hipotecarios. con todo, debido a la baja tasa de ahorro personal, la deuda exterior neta de estadosunidos se esta acercando rapidamente al bill6n·de d61ares, una slima equivalente al crecimiento econ6mico del pais durante varios anos. los extranjeros poseen centenares de miles de mi!lones de d61ares en bonos del estado norteamericano -los d61ares en forma de billete que circulan por todo el mundo no se contabilizan como deuda-, y, triunfadores y perdedores 21 adei?as, la ecoomfa norteamericana resulta especialmente atractiva para los mversores mdustriales del exterior: i,en que otro lugar coexisten un mercado tan rico y una mano de obra tan barata? actualmente, merce– des bmw fabrican coches en estados unidos con trabajadores cuyo salano por hora representa menos de la mitad del que cobran los de ale– mania, con el anadido de que ambas empresas pueden vender toda su producci6n local en california y unos pocos estados mas. la elite norteamericana, mas que satisfecha con la inversi6n extran– jera en estados unidos, ansiosa, a su vez, por invertir en el exterior para beneficiarse de intereses con tasas, dividendos 0 ganancias mas altos, y completamente convencida, como si se tratara de una materia de fe mas alia de cualquier consideraci6n sobre sus propios intereses, d.e la necesa– ria eliminaci6n de todos los obsticulos para un libre comercio, no se limita a aprobar la globalizaci6n. la tiene como su propia ideologia co– mun, casi como una religi6n. los ultimos presidentes norteamericanos y us. administraciones, con sus muestras de fidelidad a estos intereses y su mdiferencla ante las protestas de los ciudadanos que no pertenecen a la elite afectados por las irnportaciones, han presionado a los gobiernos de todo el mundo para que supriman 10 mas rapidamente posible todas las barreras a la inversi6n y el comercio. asirnismo, se han mostrado parti– darios implacables de todas las formas de privatizaci6n y de desregula– ci6n, sin las cuales ellibre comercio se queda en simple teona. asi pues, a sabiendas 0 no, han fomentado la difusi6n del turbocapitalismo. el turbocapitalismo conquista el mundo ei turbocapitalismo se esta extendiendo fuera de las fronteras de estados unidos, a 10 largo y a 10 ancho del mundo. en esta difusi6n a escala planetaria, el turbocapitalismo se ha beneficiado de.la noci6n tfpicamente nortearnericana de que cualquier cosa eficiente es automa– ticamente deseable -y, por tanto, de que los estados existen para sos– tener las economfas antes que para cualquier otra cosa-, del miedo justificado a que una resistencia ante su avance signifique una recesi6n econ6mica de larga duraci6n y, finairnente, de la promoci6n obtenida de los intereses locales ansiosos por aprovecharse de su implantaci6n. ei turbocapitalismo ya esta ampliamente establecido en el reino unido donde margaret thatcher podria reclarnar su invenci6n, y esta penetran22 turbocapitalismo do rapidamente en la europa continental, desde alema a grecia, y en europa del este, hasta moscu y mas alia. en amenca laona esta sustituyendo a los restos del desacreditado estata1ismo y se esta exten– diendo a todas las zonas en desarrollo de asia. s610 en francia y jap6n se siguen intentando defender los viejos odelo.s basados en epleos seguros y salarios elevados, aunque la reslstencla en ambos pidses se debilita dia a dia. alii donde se aplica, el turbocapitalismo genera nuevas riquezas a partir de los recursos liberados mediante la competitividad y la elinuna– ci6n de las practicas ineficientes y de las mdustnas estatales 0 de las m– dustrias subvencionadas y protegidas por regulaciones 0 arancels. por supuesto, tambien ha destruido los empleos seguros de ls trabajadores a los que antes protegia, mientras que, a su vez, los qu1tectos y bene– ficiarios de este cambio se enriquecen a una escala sm precedo:ntes. s610 existe un bill gates que pueda comprarse un· portaavlones por su cumpleanos. sin embargo, todos los paise dond.e se h implantado el turbocapitalismo, en el reino unido, argenna, fmldla 0 nuva ze– landa, ahora tienen sus propios nuevos multumllonanos , tamblen: sus nuevos pobres. se trata de los desemplead?, de los trabjadres a tiem– po parcial 0 de los recontratados en condiciones precanas sl? na cu­ lificaci6n particular, quienes tiempo atras cobraban una nonuna .as generosa y completamente segura de empresas estatales o. de .servlcjos publicos de condici6n despilfarradora que ahora se an pnvaozado, e cuerpos burocniticos sobredimenslonados ahora reducldo de forma dras– tica 0 de empresas privadas ineficientes que no han podldo sobrevlv a la supresi6n de las regulaciones intemas ! de las barreras :rranceanas que en el pasado protegieron su ineficjenca frente a coptidores. mter– nos y extemos. ciudades como buenos aires, do.nde exlstia una nqueza modesta actualmente contienen centenares de nules de esos nuevos po– bres, peo no solamente en este caso: tambien pueden encontrarse bas– tantes en helsinki, en auckland 0 en las zonas menos afortunadas de gran bretafia. argentina es uno de los casos mas significatvos de los nuevos paises turbocapitalistas. su economia ya no expenmenta el cons:ante declive que, despues de su etapa de riquez g:acias a la xortacjon de cereales y came, la sumi6 en un empobreceto econonuco de l:rra duraci6n, enmascarado por el constante creclnuento del empleo publi– co y financiado en gran medida mediante la emisi6n de papel moneda. triunfadores y perdedores 23 ahora, la gente joven tiene muchas mas oportunidades con la aparici6n de un elevado numero de empresas, oficios modemos y profesiones tecnol6gicas nuevas, y en el futuro, si todo va bien y no se produce una explosi6n politica que interrumpa una transici6n muy dolorosa, tendra muchas mas oportunidades. ei precio de la travesia por aquel desierto hasta la tierra prometida del turbocapitalismo no s610 10 esta pagando una generaci6n perdida de gente de mediana edad que no puede en– contrar trabajo. como en estados unidos y gran bretana, los que man– tuvieron su trabajo 0 encontraron uno nuevo ahora yen sus ingresos ciaramente diferenciados: en un caso, estancados 0 en disminuci6n si se trata de empleos sin cualificaci6n; en otto, estables, en aumento 0 en pleno auge si se trata de empleados con una cualificaci6n 0 un talento que ninguna maquina u ordenador puede reemplazar, y estos son, pre– cisamente, los que tienen mayor demanda en argentina 0 en cualquier otra parte del mundo. los trahajadores manuales y los oficinistas -cuyos salarios, razo– nablemente buenos, solian tener la protecci6n de los poderosos sindica– tos argentinos, indiferentes a la productividad- ahora ganan menos, mucho menos en algunos casos. sin embargo, el turbocapitalismo acaba con todos los privilegios, no s610 con el de los sindicatos. los super– mercados y cadenas de tiendas mas baraios han desplazado en masa a los propietarios de tiendas que acostumbraban a tener su propio peque– no monopolio local. la mayoria de los comercios protegidos por un sistema de licencias 0 permisos diffciles de conseguir 0 por una red de contactos sociales se ha abierto a la competencia, en muchos casos con la consiguiente reducci6n de las ganancias. incluso los empleados del creciente sector de los bancos de inversi6n de buenos aires ganan mu– cho menos de 10 que ganaban afios atras, pues 10 que antes era una ocu– paci6n casi hereditaria en el mundo cerrado de las finanzas argentinas ahora debe ser competitiva desde el punto de vista intemacional; y, bas-' tante a menudo, ahora quien ie da trabajo es un banco 0 una casa de inversiones extranjera que no reconoce privilegios de casta, raza u ori– gen familiar. argentina tambien es un caso tipico de los nuevos paises turbocapi– talistas en el sentido de que su progreso econ6mico global ha creado entre sus habitantes muchos mas perdedores que triunfadores. en los pai– ses democraticos los perdedores pueden votar, como pasa en la argenti– na actual. si no fuera porque muchos de estos perdedores tambien son24 turbocapitalismo padres y esperan que sus hijos se conviertan algun dia en triunfadores, la posibilidad de voto pronto podria bastar para detener el avance del turbocapitalismo 0, incluso, para provocar su marcha atds. esto es 10 que ocurri6 en francia en 1997, despues de una campana electoral ex– cepcionalmente informativa, desprovista de posicionamientos morales sobre el aborto 0 las drogas, sin acusaciones sobre «pecadillos» sexua– les y que, de hecho, represent6 un curso acelerado acerca de las brutales realidades econ6micas de nuestros dias. una vez qued6 claro que des– mantelar algun dia la economia estatalizada francesa podria resultar be– neficioso, pero que, mientras tanto, eso podia provocar mas peidedores que triunfadores, la mayoria de los electores decidi6 votar a los socia– listas ante la perspectiva de quedar entre los perdedores. la primera medida del gobiemo consisti6 en la paralizaci6n de la privatizaci6n in– minente de varias industrias estatales. en cambio, las cosas no estaban tan claras en las elecciones japonesas de 1996. tambien alli hubo una mayoria de votantes que rechaz6 a los defensores de las desregulaciones masivas en favor del mas prudente partido liberal democnitico. sus di– rigentes tambien prometian desregulaciones de forma insistente, pero su bien conocida obediencia a la burocracia japonesa parecia indicar que harlan 10 minimo para lievar a cabo sus promesas, y que 10 harlan, asi– mismo, muy lentamente. no se trata de que la mayoria de los votantes de francia 0 de jap6n ignorara los meritos del turbocapitalismo, pues tambien querian la aper– tura, algun dia·, de las fronteras de sus paises a la competencia. como hizo el joven y vigoroso san agustin cuando reza para conseguir ser casto, esos votantes desean la despiadada disciplina econ6mica del turbocapi– talismo, pero para mas adelante. todas las fuerzas en alza, como el turbocapitalismo, provocan resis– tencias. ei hecho de que el turbocapitalismo provenga de estados uni– dos -cuya influencia ya es abrumadora en otros campos, como el de la moda juvenil 0 la alta politica- inspira confianza, pero tambien levanta viejas suspicacias. los tradicionalistas europeos y ashiticos perciben con amargura la americanizaci6n de sus paises 0 de sus hijos, como sucede en el caso de muchos izquierdistas latinoamericanos supervivientes. no obstante, y de forma ir6nica, las reacciones mas poderosas ante el tur– bocapitalismo probablemente no las provoca la aceptaci6n acritica de los modelos norteamericanos, sino mas bien sil imitaci6n peligrosamen– te incompleta. los diferentes paises del mundo esllin iniportando el tur-triunfadores y perdedores 25 bocapitalismo sin incluir las dos fuerzas que en estados unidos sirven de contrapeso a su .abrumadora fuerza e inducen a los uorteamericanos a aceptar su dura disciplina y sus fuertes desigualdades. dos vivas para los abogados malevolos l primera gran fuerza es el sistema legal norteamericano, con todas sus vrrtudes y todas sus conocidas peculiaridades. una de esas virtudes se basa en la facilidad que tiene la genie corriente, incluso en el caso de los mas pobres, para acudir a los tribunales en busca de indemnizacio– nes por «danos y perjuicios»: la fortuna de mas de un norteamericano i!en su ongen en un pleito ganado. otra virtud consiste en el afan del goblemo en favor del cumplimiento de las leyes que, en nombre del in– teres publico, limitan el funcionamiento de los negocios privados en realidad, existen muy pocas leyes de esa naturaleza en una naci6n don– de se tiene a i empresa privada en tan gran estima, pero las pocas que hay suelen aphcarse de forma energica. . os mercados libres tienen una tendencia natural a perder su libertad orgm'll, puespenmten el crecimiento ilimitado de los negocios de mas exlto y provocan la formaci6n de monopolios 0 situaciones cercanas a esa. por suuesto, el turbocapitalismo acelera este proceso, y contra ello estados umdos posee las leyes antimonopolio mas estrictas del mundo a menudo aplicadas con la maxima detenninaci6n. . ' si microsoft se hubiera creado en el reino unido, con el consi– guiente enriquecimiento del pais gracias a los beneficios de un inmen– so voluen d exportacion:s sin la necesidad de importar ningun tipo d." matena pnma, se ie darla. el rango de joya de la corona industrial, sm tomar en cuenta las medidas antimonopolio. bill gates seria lord gates de windows y ocuparla un lugar entre los pares de la camara de los lores. una microsoft francesa se habria convertido en una verdadera insti– tuci6n nacional, con ss productos promocionados en todo el mundo por los agregados comerclales franceses y con cada una de sus necesidades cu?irta por bur6crtas solicitos y ministros atentos. seguramente, el steno de educacl6n habria abierto un liceo especial para formar es– peclallstas en software destinados a cubrir las necesidades de personal de la compania.hasta los directores ejecutivos mejor preparados pueden desconcertarse ante las realidades y limitaciones del puesto. siete sorpresas para los nuevos ceo por michael e. porter,jay w. lorsch y nitin nohria s er plenamente responsable del exito 0 el fracaso de una empresa, pero no poder controlar la mayor parte de los factores determinantes. tener mas autoridad que cualquier otro en la organizaci6n, perc ser incapaz de ejercerla sin consecuencias desafortunadas. le parece un trabajo diffcil? lo es. pregllntele a un ceo. lle sorprende la descripcion? tambien sorprende a los ceo que recien asumen su pape!. precisamente cuando un ejecutivo siente que ha alcanzado la cima de su carrera, capturando la co– diciada meta por la que ha luchado tanto tiempo, empieza a darse cuenta de que el trabajo de ceo es diferente y mis complicado de 10 que imagino; algunas de las sorpresas para los nuevos ceo surgen de limitaciones de tiempo y conocimiento: hay tanto que hacer en complejas areas nuevas, con infonnaci6n incompleta y nunca con tiempo suficiente. otras surgen por inesperadas y desconocidas funciones nuevas y de relaciones profesio– nales alteradas. aun otras aparecen debido a la paradoja de que cuanto mas poder se tiene, mas dificil es usarlo. aun– que varios de los desaffos pueden parecer conocidos, hemos descubierto que nada en los antecedentes de un iider, ni siquiera el haber manejado una gran linea de negocios en su empresa, 10 prepara plenamente para ser ceo. a traves de nuestro trabajo con nuevos directores ejecu-tivos de grandes empresas, hemos descubierto que existen siete sorpresas comunes (vea el recuadro "aprendiendo el olicio"). la medida y la rapidez con que los nuevos ceo las entiendan, acepten y enfrenten tendcin mucho que ver con el exito 0 fracaso final de los ejecutivos. las siete sorpresas destacan realidades respecto a la naturaleza del liderazgo que no solo son importantes para los ceo, sino tambien para los ejecutivos de cualquier nivel y en organizaciones de cualquier tamaiio. sorpresa 1 usted no puede manejar la empresa antes de convertirse en ceo, la mayoria de los ejecutivos estuvo a cargo de grandes lfneas de negocios 0 fue director de operaciones. son diestros en manejar negocios y se de– leitan con la oportunidad de dirigir toda una organizacion. pero los nuevos ceo descubren muy pronto que manejar la empresa es solo una pequeiia parte del trabajo. en el se– gundo dfa de nuestro taller para nuevos ceo en harvard business school, recorremos el salon y les pedimos a los participantes que describan que les parece el trabajo. en una sesion reciente, el ceo de una grin empresa de ma-copyright@2004 harvard business school publishing corporation. all rights reserved. todos los dercchos rcservados. 3siete sorpresas para los nuevos ceo nufactura del medio oeste estadounidense -un ejecutivo cuya apariencia confiada y de experto revelaba decadas de experiencia- confes6 10 inseguro que se sentia al dar sus primeros pasos en este nuevo terreno: imagine servir a ia misma empresa por 37 afios. es el unico empleador que uno ha conocido y esto inten– smca ia enorme iealtad que uno siente por ia empresa y ia camaraderia que uno comparte con sus colegas. el nombramiento como ceo fue uno de los momentos de mayor orgullo en su vida. uno cree haberse entrenado para manejar ia empresa durante toda su carrera y ver– daderamente anheia hacerio. ahora adeiantese unos cuantos meses. su caienda– rio esta repleto de reuniones can analistas, entrevistas con ia prensa de negocios (cuya preparaci6n toma un enorme tiempo, puesto que uno nunca sabe que ie van a preguntar) y sesiones en washington (donde tratara de explicar a los politicos los cruciales e intrincados de– talles del sector en el que uno opera). ademas, reciente– mente uno ha side electo a uno ados consejos extemos y las instituciones de beneficencia que uno ha apoyado desde hace mucho estan mas deseosas que nunca para que uno forme parte de sus juntas directivas y recoiecte fondos para elias. nadie aceptara un sustituto, tiene que seruno. uno no s6io tiene presiones exteltias. que 10 apartan de las operacionesdiarias di negocip,sino queei voiu' men de demandas internas es enorme; ailtes que uno se convirtiera en eo,se enorguilecfa devisitar cada unidad de su regi6n, conoda a los empieados y habiaba directamente con los clientes: uno sentia directamente ei puiso de ia empresa. pero desde que uno se convirti6 en ceo, no ha podido hacer nada de esto, ni siquiera para su antigua regi6n, y que decir del resto. uno no puede deshacerse de ia sensaci6n de haber perdido con– tacto con ei funcionarniento cotidiano de ia empresa. para empeorar las cosas, las inevitabies brechas en ia propia experticia cobran mas importancia que nunca. este tipo de respuesta es tipico. la comodidad y ia fa-miiiaridad de un nuevo ceo con las operaciones intemas disminuyen nipidamente ai aumentar las demandas sobre el ejecutivo. la intensidad y el volumen mismo de las de– mandas extemas toman a muchos por sorpresa. casi todos los nuevos ceoluchan porcontrolar el consumo de tiempo que significa atender a los accionistas, analistas, rniembros del consejo, grupos de la industria, polfticos y otras comu– nidades. los ceo contratados extemamente iuchan por aprender c6mo funciona su nueva empresa, pero los pro– movidos desde dentro trabajan en forma igualmente ardua por separarse de las operaciones y conocer el terreno de sus grupos extemos. algunos nos han dicho muy francamente que sienten una sensaci6n de perdida porque ya no estan tan cerca de ia empresa como antes. un participante en el taller para nuevos ceo que habia ascendido en su em– presa nos dijo que sentia como si estuviera empezando de nuevo: tenia que aprender nuevas herramientas de gesti6n y establecer nuevas relaciones mientras volvia a moidear las antiguas. los participantes en el taller completan una encuesta que los objiga a clasificar sus preferencias y que pregunta cuan preparados se sienten para sus nuevas res– ponsabilidades en una serie de dimensiones, tales como lidiar con el mercado de valores, trabajar con su consejo de administraci6n, operar en el centro del escrutinio publico, crear un equipo de alta gerencia 0 ser el principal vocero de ia empresa. sus respuestas evidencian que los ceo -tal como dijo uno de eilos- se sienten aprensivos a ia hora de gestionar el doble papel de sr. intemo y sr. extemo. conforme el ceo se percata de 10 diffcil que es atender a los grupos extemos de la empresa, tambien descubre, a menudo para su sobresalto, que debe desprenderse de un gran nllmero de responsabilidades, y no s610 del manejo de ia empresa, sino incluso de saber 10 que esta ocurriendo en ella. ei ceo no puede monitorear a todos. simplemente no esposiljie que alguien supervise todaslas facetas de una gran enipresai aunq\le este dispuesto a trabajarloo horas a ia semana. ei nuevo ceo tal vez espere que ello ocurra al prin– cipia de su gesti6n, pero sigue ·siendo una sensaci6n extrafia no saber en que estan los subaltemos. muchos ejecutivos experimentan ese cambio como una perdida de control. un participante en el taller record6 que se qued6 pasmado ai darse cuenta de que tendna que depender de otros en areas tales como operaciones, donde habia prosperado antes, y que tendrla que dominar aspectos de la empresa tales como relaciones con los inversionistas y asuntos de regulaci6n, donde tenia poca experiencia. sin duda, ei nuevo ceo tiene ia ultima palabra en contrataciones y despidos, promocio– nes y compensaci6n, pero muchas de estas decisiones, ne– cesariamente, estan en manos de personas mas cercanas a las operaciones. de hecho, los ceo a menudo terminan sabiendo menos respecto de los detalles operativos de sus empresas que 10 que sablan en sus puestos anteriores. aunque el ceo es responsable de la operaci6n exitosa de la empresa, ya no puede participar personalmente en todas las decisiones requeridas para manejar una organizaci6n michael e. porter (mporter@hbs.edu) es bishop william lawrence university professor de harvard university, con sede en harvard business school, en boston. es una autoridad en temas de estrategia y competitividad y cinco veces ganador del mc– kinsey award. tamb;en con sede en harvard business school, jay w. lorsch ulorsch@hbs.edu) es louis e. kirstein professor de relaciones humanas. es coautor de back to the drawing board: designing corporate boards for a complex world (harvard business school press, 2003). nitin nohria (nnohria@hbs.edu) es richard p. chapman professor de administraci6n de empresas en harvard business school. es coautor del reciente articulo de hbr "el alto riesgo de contratar estrellas"(mayo 2004). 4 harvard business reviewgrande y compleja. la mayor influencia del ceo pasa de los medios directos a los indirectos: crear y comunicar una estrategia clara y facilmente comprensible, institucionali– zar estrlicturas y procesos rigurosos para guiar, infonnar y recompensar, y establecer el tono y los valores.lgualmente importante es seleccionar y gestionar el equipo carreeto de altos ejecutivos para compartir la carga de manejar la empresa. sorpresa 2 dar 6rdenes es muy costoso sin duda, el ceo es la persona mas poderosa en una organizaci6n. sin embargo, cualquier ceo que trate de usar este poder para dar 6rdenes unilate– ralmente 0 rechazar en fonna sumaria propuestas que han ascendido a trav"s de la organizaci6n pa– gari un alto precio. dar 6rdenes puede despertar resentirniento y un sentido de defensa en los cole– gas y subaltemos. tratar de ser mas listo que un alto ejecutivo puede desmoralizar y desmotivar no solo a esa persona, sino a otras que la rodean, mientras erosiana su autoridad y confianza. mas aun, la nece– sidad de desechar una propuesta indica que el pla– neamiento estrategico y otros procesos existentes pueden ser inapropiados 0 insuficientes. ninguna propuestadebe llegar.al ceo para suaprobaci6n: final a menos que 01 pueda. ratificarl" con entu- .. siasmo. antes de eso, todos los. participantes en el asunto deben haber planteado y resueltocualquier posible causa de fracaso, permitiendo que el ceo entre en la discusi6n s610 en momentos estrategica– mente importantes para obtener apoyo y feedback. ironicamente, al ejercer su pader de dar 6tdenes, el ceo solo reduce su poder real, debilita su energfa y la de su organizacion, y retarda el progreso. cuando los ceo ejercen el poder directo, deben hacerlo en forma muy selectiva y deliberada, y nunca sin contar con un plan de acci6n mas amplio. el poder suele usarse mejor de manera indirecta, mediante los procesos ordenados mencionados an– teriormente (creando estrategias y asf por el estilo). junto can el tono y el estilo, esos procesos permiten al ceo tomar decisiones eficaces y consistentes con la direcci6n que ,,1 quiere para la empresa. uno de nuestros nuevos ceo aprendi6 esto de la forma mis cruda. poco despues de convertirse en ceo, se ie pidio aprobar una campana de marke– ting para ellanzamiento de un nuevo producto. la campana era el resultado de mas de un ano de tra– bajo de un ejecutivo de divisi6n: y su equipo. ellos habfan desarrollado la publicidad, preparado los materiales promocionales, elaborado un plan de ventas y distribuci6n y asignado responsabilidades para las distintas partes del plan. 5610 hacia falta la octubre 2004 siete sorpresas para 105 nuevas ceo aprobacion del nuevo ceo, que los ejecutivos suponian era en gran medida una fonnaiidad. ei ceo 10 vio de otra manera. consideraba que la pu– blicidad de la empresa se habia vuelto anticuada y que se debia iniciar de inmediato una renovacion, y esto muy probablemente significaria contratar una nueva agencia. pospuso la campana de marketing hasta que se pudiera desarrollar un nuevo plan de publicidad, una decision quesiete sorpresas para los nuevas ceo el esperaba enviaria lrna fuerte sefial respecto a los cambios que pensaba introducir. pero no se percat6 de que tambien habra enviado varias otras fuertes sefiales. la noticia de su orden se esparci6 como un reguero de polvora. ei calendario del ceo pronto estuvo repleto de reuniones con ejecutivos que buscaban aprobaci6n para sus planes; algunos buscaban su consentimiento para nuevos gastos de capital, otros para decisiones sobre el personal y otros para aslultos tan corrientes como si debian reaiizar una conferencia para los clientes. ya no estaban seguros de entender las expectativas del ceo, de modo que querian confirmar con ei antes de proceder a hacer cualquier cosa. su calendario se volvi6 un cuello de botella y la toma de de– cisiones organizacionales virtualmente lieg6 a paralizarse. durante algun tiempo, el ceo no prest6 atenci6n al alto costo de su metodo de injerencia. como forastero re– citen liegado a la empresa, se sentia bien al ser parte de todas estas conversaciones. ahora 01 estaba en el centro de teda la acci6n. veia cada reunion como una oportunidad de comunicar la nueva direccion en la que esperaba lie– var a la empresa, pero empez6 a reconocer el impaeto de sus acciones cuando el ejecutivo de divisi6n que el habra desautorizado vino un mes despues con la noticia de que habra decidido aceptar un puesto en otra empresa. esto cayo como un balde de agua fria al ceo, quien, pese a vetar la campana, publicitaria, habra qlledad? inyimpresionado con los otroselementos d"'tprognuna emarketing yla minuciosidadc(jil que habfansicloplaneados; toque no" habra entendido era quehabia socavado la autocontianza. del ejecutivo, asf como su autoridad ante sus. colegl)s y sub, altemos; par mucho que el ceo trat6 depersuadirlo para que se quedara, el ejecutivo se sentia tan desmoralizado que estaba resuelto a irse. escarmentado, el ceo convoco a una reuni6n de todos sus altos ejecutivos la semana siguiente. les asegur6 que contiaba plenamente en ellos y que no tenia intencion de socavar su autoridad, como 10 habra hecho con el ejecutivo de divisi6n que se fue. admiti6 sinceramente que quizas habia actuado en forma demasiado precipitada al frenar la campana de marketing, en especial porque aun no habia comunicado en forma total su nueva estrategia para la em– presa. identifico las areas en las que deseaba hacer cambios estrategicos, enfatizando que todo esto era un trabajo en proceso, que se realizaria con la ayuda de todos. aclar6 los asuntos en los que deseaba ser consultado y aquellos en los que contiaria plenamente en sus ejecutivos. cre6 una fuerza de tarea para analizar algunos de los procesos clave de gesti6n de la empresa -planeamiento, presupuesto, eva– luaci6n del desempefio, introducci6n de nuevos productos, desarrollo de campaiias de marketing y reclutamiento de empleados clave- a fin de garantizar que hubiera oportu– nidad para que el ceo diera su consejo desde el principio. pas6 el siguiente ano esforzindose por asegurar que su visi6n y sus planes quedaran claros a todos los empleados, especialmente a su equipo de altos ejecutivos (sabemos esto porque, como muchos participantes, se mantuvo en contacto con nosotros tras el taller). este ceo concluy6, y nosotros concordariamos, que rara vez es buena idea desautorizar unilateraimente una deci– i6nbie()nsideradaqueha superadivarios obst,icuids organizacionales. de hecho; un indicadorclave que ej ceo' . usa de ahi en adelantepara evaluar lasolidez de los procesos de gesti6n de su empresa era concuanto entusil)smo podia aprobar las decisiones que se ie presentaban. la necesidad de rechazar algo es sefial segura de una falla organizacional mas amplia. bien, par diffcil que sea admitirlo, puedereflejar la falla del propio ceo en comunicar claramente su estrategia y sus principios operativos. ciertamente existen circunstancias en las que el dano hecho al proceder con una importante decisi6n estrategica que el ceo considera un serio error -digamos, una gran adquisici6n- es mayor que el dano hecho por dar 6rdenes. pero, como finalmente 10 reconoci6 este mismo ceo, la renovaci6n publicitaria no era tan urgente. quizas un nuevo ceo tenga que delinear el territorio para demostrar que heva el tim6n y hacerle saber a la orga· nizacion cuales son sus valores. pero dar una orden directa (y especialmente anular el trabajo de otros) rara vez es la mejor forma de lograrlo. mas bien, un ceo debe bus– car formas de incluir a los altos ejecutivos y promover un acuerdo respecto a los criterios de la toma de decisiones. par ejemploj en una reunion fuera de las instalaciones j el ceo puede establecer la agenda al revelar sus prioridades e inquietudes, mientras ie da a su equipo la oportunidad de participar y de convencerse de esta. un nuevo ceo debe estar dispuesto a compartir el poder y a confiar en otros para las decisiones importantes. ei ceo mas poderoso es el que expande el poder de los que ie rodean. sorpresa 3 es diffcil saber 10 que realmente ocurre .. . .. aun cuando los ceo entieridenque no plledensupervisar todos los aspectos desus.empnisas, suponen err6neamente sin embargo que podran aprendertodo 10 que deben saber. ciertamente, los ceo estan inundados de informaci6n, pero la informaci6n confiable es sorprendentemente es– casa. toda la informaci6n que ilega a las altas esferas es fil-siete sorpresas para los nuevos ceo trada, a veces can buenas intenciones y otras can intencio– nes no tan buenas. recibir informacion solida se vuelve aun mas diffcil porque inrnediatamente despues de su nombra– miento, las relaciones del ceo cambian. los antiguos cole– gas y subaltemos, que solfan constituir un canal informal -los que podfan leer entre ifneas y realmente sabian 10 que estaba ocurriendo a ras del suelo- se ponen en guardia. incluso los que estaban mas cercanos al ceo se muestran cautelosos a la hora de dar malas noticias. ademas, debido a que el ceo puede tener tanto impacto en las carreras de todos, la agenda personal de cada persona influye en la informaci6n que recibe el ceo. considere la experiencia de un participante en el taller, cuya organizaci6n era socia igualitaria de un joint venture con mal desempefio. ai no materializarse los ingresos y seguir aumentando los costos, el ceo trat6 de entender mejor el pobre desempefio mediante varios anilisis con ejecutivos clave involucrados en la sociedad. sus expli– caciones para los deficientes resultados no eran sorpren– dentes: los ejecutivos culpaban directamente al socio del joint venture. cuando el ceo comenzo a entender que no descubrirfa 10 que realmente estaba sucediendo si s610 ie pedia informaci6n a su propio equipo, abord6 a los altos ejecutivos de la otra empresa (que resultaron no estar di– rectamente fnvolucrados en las operaciones del jofnt ven' ture). la comprension que ellos tenian de la situacion era distfnta de 10 que la gente delceo ie habia dicho y los ejecutivos del socio ie brindaron. muchas observaciolies constructivas sobie las operaciones de la empresa conjunta. ai final, el ceo reconoci6 que la causa fundamental de los problemas era una falta de claridad -en ambos lados de la sociedad- respecto de los objetivos del jofnt venture. su empresa finalmente pago para salir de la sociedad, su-5iete sorpresas para los nuevos ceo friendo una perdida. en retrospectiva, el ceo no sinti6 que su equipo hu· biera ocultado informaci6n con mala intenci6n. iii se daba cuenta de que sus empleados tenian un instinto natural de protegerse, especialmente frente allider. otros que cono– dan la seriedad de los problemas quizas se abstuvieron de hablar porque les preocupaba que el ceo se ensmara con el portador de las malas noticias. asimismo, era inherente– mente diffcil para los ejecutivos de operaciones reconocer el problema, ya que no consislia en detalles operativos, sino en las metas vagas y contrapuestas con las que se estableci6 el joint venture. para el ceo, la mayor sorpresa fue tener que buscar feedback eklemo para evaluar mejor 10 que estaba sucediendo en su propia organizacion, debido a que era tan dillcil obtener una idea clara de su propia gente. para un ceo es un delicado desaffo encontrar fuentes confiables de informacion sin socavar a subaltemos clave, que pudieran sentir que el ceo los esta pasando por alto. muchos participantes en el taller narraron sus esfuerzos par conversar peri6dicamente eara a cara con personas de diferentes niveles y de diversas partes de la empresa. un ceo, par ejemplo, invitaba a un grupo de diez a 12 em– pleados a un ainmerzo semana!. los empleados se ofrecian voluntariamente a participar y el grupo incluia gente de todos los niveles y divisiones. a los ejeculivos no se les per– milia asistir can sus subaltemos directos. aunque el ceo reconocia que no todos en esasreuniones hablarlan con franqueza, descubri6 que un enlomo inforirial redueia las .. barreras comunicaciimales y brindaba unaoportuniqad para escuchar las ideas y opiniones de una milestra repre– sentativa de empleados. otros ceo descnbieron el usa de visitas en terreno y foros tipo concejo municipal para reunir informaci6n relativamente transparente. varias nuevas ceo enfatizaron la importancia de seguir buscando informaci6n en 10 profunda de la organizacion -de los empleados mas cercanos a la linea de frente- aun– que ese enfoque quizas no les cayera bien a los ejecutivos de mandos medias. par ejemplo, un ceo de una empresa de alta tecnologia bajaba varios niveles para detenninar el estado de los proyeetos tecnicos, preguntando a los involu– crados directos c6mo iba el trabajo. no ie cont6 a la gente de mayor rango que supervisaba estos proyeetos que estaba haciend" estas sorpresivas icmediciones de temperatura". para otro ceo constitufa una senal de alerta si los altos ejecutivos trataban de desalentarlo de hablar direclamente con los subaltemos de ellos. sin embargo, enfatiz6 que este tipo de contacto s610 funcionaba si era reguiar, de modo que no se considerara un gran evento, y si la gente que ie hablaba al ceo confiaba en que su sinceridad no les gene– raria problemas. muchos ceo del taller encuentran informaci6n no ses– gada en canales extemos, par ejemplo, en el contaeto con clientes, conversaciones con otros ceo 0 en afiliaciones con asociaciones industriales. casi todos los participantes en el taller asignaban tiempo a esas discusiones extemas me-8 diante un proceso sistematico. varios ceo tambien seftala– ron sus relaciones productivas con asesores independientes que pueden decir la verdad con desenfado y tienen licencia para criticar el pensarniento del ceo. sorpresa 4 usted siempre envla un mensaje ei dpico ceo nuevo sabe que sus acciones seran notadas portodos en su empresa. de 10 que generainlente no se da cuenta es hasta que punto cada uno de sus movimientos -tanto dentro como fuera de la organizacion- se escmtara y se interpretara. sus palabras y actos, por pequenos 0 in– formales que sean, se diseminan y amplian de inmediato y a veces se malinterpretan de manera drastica. incluso las decisiones personales estan sujetas a escmtinio. un ceo de nuestro taller bromeo que debia escoger con mucho cuidado el tipo de automovil que manejaba, porque el estacionarniento de la empresa pronto estaria ileno del mismo modelo. ei primer gran mensaje esm en el mismo nombramiento del ceo. la gente desarrolla suposiciones y expectativas can base en los antecedentes y las experiencias anteriores del ceo, y este perfil inicial toma de inmediato una gran importancia. un ceo, el primer estadounidense en tomar las riendas en una importante empresa britanica, reflexion6 en nuestro taller que muchos. grup!ls.de laernpesaespera­ ban que el ''barbaro americano"hataiade cambiar lastra c diciones y la cullura ancestrales de la emprsa.un ceo con formad6n legal narr6 la reacci61} negativa de los mercados a su nombramiento, pues se suponfa que la unica raz6n para nombrar ceo a un abogado era que la empresa estaba en– frentando problemas de iitigio por asbestos mas serios de 10 que se habia reconocido anteriormente. estos tipos de men– sajes se envian incluso antes que el nuevo ceo haga alga. una vez en el puesto, el nuevo ceo ya no puede darse ellujo de tener discusiones especulativas con los emplea– dos, porque cualquier idea precipitada que plantee corre el riesgo de ser tomada como buena. ei microfono del ceo siempre esta abierto y su mensaje se puede distorsionar. hasta una pregunta inocente se puede interpretar como una perdida de confianza. ei aura que se da a las palabras de un ejecutivo se i1ustraen una historia que of mas de un ceo que descubrio, para su sorpresa, que mucha gente estaba empleando su nombre con la esperanza de que em– pezar con un "frank dice ... " garantizarfa que se tomaran medidas, aunque, en la mayorfa de los casos, frank no hab!a dicho nada al respecto. de este modo, los nuevos ceo deben aprender con rapi– dez cuales son las seftales que estan enviando. una vez que entiendan el efecto multiplicador de sus palabras y accio– nes, pueden minirnizar los mensajes involuntarios y maxi– mizar el impacto de los mensajes que desean enviar. con– sidere, par ejemplo, la experiencia de un nuevo ceo cuya organizacion tiene su sede en el sudeste de estados unidos. harvard bustness reviewla empresa habia evitado demandas colectivas relaciona– das con asuntos raciales, aunque ese no era el caso de otras empresas en la region. la companla tenia estindares claros respecto de la conducta de los empleados, incluyendo una regia que prohibla exhibir la bandera confederada. cuando la prensa local revelo que un miembro del equipo ejecutivo habla abogado publicamente para que la empresa exbi– biera la bandera, el ceo despidio de inmediato a esa per– sona. como dijo el propio ceo, 10 hizo para indicar que la conducta inconsistente con la polftica de la empresa no se tolerana en ninglin nivel de la organizacion. nadie tuvo que conjeturar emil era el punto de vista del ceo sobre este temaj su mensaje fue claro. para dar otro ejemplo, un nuevo ceo de una empresa de transporte quena transmitir la importancia de la seguridad de los clientes y empleados. mientras visitaba una planta, nota que un interruptor de incendio estaba desconectado del autorriel, de modo que suspendio todos los trenes del sistema hasta que se pudiera inspeccionar cada interruptor. tambien lanzo una investigacion para saber por que el inte– rruptor estaba desconectado y asi impedir que se repitiera. aunque se contaba con sistemas de respaldo, el ceo quena que sus acciones enviasen el mensaje -tanto interne como externo- de que solo aceptana un cumplimiento total en temas de seguridad. tambien esperaba que los empleados se sintieran facultados para hacer 10 que fuese necesano a fin de ganmtizar la seguridad,. . las sefialesde·un ceo,siempresujetas asermalinterpre– tadas, se complican.alln mas poreihecho de que diferentes grupos responder.\h a ia misma noticia de formas distintas. es particularmente desafiante cuando se env[an sefiales a grupos internos y externos. por ejemplo, mientras que wall street podria deleitarse ai orr sobre un plan para desha– cerse de una unidad que esta en problemas, los empleados podnan sentirse destrozados. la tarea de gestionar grupos internos y externos, al tiempo de mantener la verdad y la consistencia del mensaje para ambos sectores, nunca es [,ieii. la leccion importante para los nuevos ceo es consi– derar con cuidado la manera en que diferentes audiencias interpretan sus acdones, y el modo en que estas se comu– nican. quizas un ejecutivo no logre evitar cierto irnpacto negativo sobre un grupo u otro, pero al formuiar ruidado– samente su mensaje puede minimizar el dano. finaimente, hasta donde sea posible, los ceo deben es– forzarse pdr ser consistentes en sus mensajes. un mensaje simple y claro, repetido con fiecuencia e ilustrado con his– torias memorables, es ia mejor forma de que un nuevo ceo domine los desafios de comunicacion del puesto. sorpresa 5 usted no s el jefe ai principio, muchos nuevos ceo suponen que por fin han aicanzado un puesto donde tienen una autoridad final. pero pronto se percatan de que la situacion es mucho mas octubre 2004 siete sorpresas para los nuevas ceo complicada.aunque el ceo pueda hallarse en la cuspide de la jerarquia administrativa; aun esta bajo la autoridad del consejo de administracion. ei consejo 10 contrato y tambien puede despedirio, tiene el poder de evaluar su desempefio, establecer su compensacion, voicar su estrategia y tomar otras decisiones importantes. hoy mas que nunca, los ceo deben prestar atencion a esta relacion amedida que nuevas leyes y regulaciones, decisiones judiciales y activismo de los accionistas han dado poder y envalentonado a los consejos. como dijo un nuevo ceo: uya no tenemos una idea clara de como trabajar con el consejd'. aun ruando la relacion no sea contenciosa, se ha convertido en un factor que consume mucho tiempo y energia del ceo. justo cuando los nuevos ceo creen que por fin pueden dejar de gestionar hacia arriba, se vuelve mas compleja la ne– cesidad de hacerio. en vez de estar bajo un solo jefe, el nuevo ceo tiene diez 0 12 jefes, uno de los cuales es a menudo un "director principal" que, en virtud de ese puesto, tiene el fin de contrapesar la autoridad del ceo. aunque es probable que el consejo este compuesto por personas experimenta– das y capaces, mnchos miembros tendnin un conocimiento limitado del sector de la empresa. esto significa que el ceo gunto a su alta direccion) debe instroir ai consejo respecto a 10 que esm ocurriendo en la empresa y en el sector. aunque el ceo puede tener problemas para obtener la informacion, 10 peor para su relacion con el consejo es que los directores se sientan. desinformadososorprerididos.debido a que. los miemjjros del corisejo "stan muyocupados,lainformaciori se debe transmitir de manera que sea flcil de entender, ademas, la mayona de los miembros del consejo puede haber tenido poco contacto previo con el nuevo ceo. aun– que este haya sido promovido desde dentro y haya estado anteriormente en el consejo, su interaccion fue probable– mente breve y poco frecuente. tiene que darse el tiempo para que los miembros 10 conozcan y desarrollen confianza en su capacidad y criterio. si el predecesor del nuevo ceo sigue participando, ya sea como presidente 0 miembro del consejo, el desafio es aun mayor. ei antiguo ceo trae con– sigo relaciones con el consejo y un legado de decisiones que quizas el nuevo ceo quisiera reconsiderar. todo esto crea una incomodidad en el consejo y dificulta al sucesor tra– bajar con este. en nuestra experiencia, es casi siempre una mala idea que un predecesor permanezca en el cansejo. para uno de los nuevos ceo, las primeras semanas en el puesto fueron una prueba de fuego. ei consejo habia expul– sado a su predecesor y a toda la alta gerencia y la empresa estaba bajo una investigacion de la sec. ei nuevo ceo uego en medio de una calda en la moral de los empleados, clien– tes que se marchaban y escrutinio de los medios. decidio reinventar rapidamente la empresa con nuevas polfticas contables, llll nuevo equipo de gestion y, finalmente, una nueva direccion estrategica. pero pronto se dio cuenta de que los miembros del consejo de la empresa, habiendo sido embaucados par la administraci6n anterior, 10 mantenfan a "i y a la empresa bajo un control mucho mas estricto. se 9siete sorpresas para los nuevos ceo hizo obvio que el consejo querfa moderar y monitorear de cerca sus acciones. de inmediato concluy6 que deb!a traba– jar cuidadosamente con el cansejo, expaniendole sus ideas desde el prfncipio para abtener su apoya_ aunque esto ie tam6 mas tiempo de la que jam,s previ6, graduahnente se gan6 su canfianza y despues pudo maverse con mayar rapi– dez. aunque este ejemplo puede ser extremo, su lecci6n es aplicable a tados los ceo: a fin de cuentas, es el consejo de administraci6n y na el ceo el que tiene el pader. a medida que el ceo desarrolla sus relacianes con el conseja, no debe ver a las directores como amigos 0 con– fidentes (aunque algunas de elias puedan finahnente des– empefiar esas roles), sino camo jefes que )0 responsabili– zan persanalmente par el exito de la empresa. ai invertir activamente en conocer y relacionarse con los directores -mediante contactos individuales, informes de progreso corparativo por e-mail y distribuci6n de material de fondo, por ejemplo-ias mejares ceo convierten las reuniones del consejo en discusiones participativas en vez de sesiones en que los altos ejecutivos ilmuestran y hablan". un nuevo ceo que es abierto con sus directores y crea la apartunidad de colaborar con ellos, tendra mas probabilidades de recibir el apoyo de estas jefes. sorpresa 6 la meta. no escqmpla!er a los accionistas .. al asumir. el puesto,ios nuevos ceo a menudocreen e.rr6 neamente· que su principal resj:lonsabilidad· es· mantener contentos a los accionistas. despues de todo, la creaci6n de valor para el accionista es el mantra que ha definida las metas carporativas durante muchos afios. parece normal tratar de ganarse el favor de los analistas y de las accionistas, y a tada ceo (en especial uno nuevo) ie gusta que su lide– razgo sea respaldado por un mayor precio de las acciones. ei problema es que tener como meta la aprobaci6n de los accionistas quizas no sea 10 que mas convenga a la em presa. las medidas y estrategias favorecidas par accionistas (y analistas) ila siempre benefician la posici6n carilpetitiva final de la empresa. los accionistas van y vienen ,..ia acci6n promedio en estados unidos se mantiene por menos de un ailo-, y s610 se interesan por 10 que oc:urre con las acciones durante el perfodo que esperan poseerlas. los analistas se interesan por entrar y salir de las acciones, no por mante– nerlas. tienden a reforzar tendencias -y les encantan las tratos- en vez de recompensar un enf0'lue de largo plazo. de hecha, tanto accionistas coma analistas tienden a adap– tar una visi6n cortoplacista. pero las ceo deben ocuparse de crear valor ecan6mico sastenible. a veces la presion de analistas y accionistas puede vol– verse tan fuerte que llega a ser destructiva. un ceo de nuestro taller dija que se sinti6 obligado a deshacerse de una importante divisi6n, una drastica medida que apacigu6 a los analistas en el corto plazo. por desgracia, ello perju-10 die6 el desempefio de la empresa a larga plazo, porque la venta de esta division alejo a algunos clientes que eran vitales para el crecimienta de otras divisiones. ei hecha de tener un consejo involucrado y bien infor– mada puede ser el mejor aliado del ceo para mantenerse enfocado en ellargo plazo. ei ceo de una gran empresa minarista describi6 la perfecta tarmenta a la que entro cuando asumi6 su cargo: un sector maduro, el aparente– mente ilnbatible wal-mart y una econam!a estancada. thl camo 10 describio el ceo, el negocia estaba casi en ruinas y el necesitaba tiempa para restaurar el exita anteriar. tra– baj6 can el conseja para desarrallar una nueva estrategia centrada en recuperar partieipaci6n de mercada. tras das trimestres de grandes esfuerzos par levantar la empresa, las resultadas empezaran a mejarar. ei conseja estaba satisfe– cha y las empleadas energizadas, pero las analistas seguian mastcindase natablemente esceptieos. para elias, la nueva estrategia era demasiada lenta y pralangada. tras largas y esteriles reunianes con ellos, el ceo lieg6 a compren– der que las analistas s61a estaban interesadas en el cambia drastica e inmediata, independientemente de las efectas a larga plazo. "llega un mamenta en que a una ie imparta un bleda la que piensen las analistas", nas dija. este ceo puda mantener el faca dande debra estar parque habra trabajada arduamente para asegurarse de que su canseja aceptara las meritas de largo plazo de suestrategia de transfarmaci6n. ... envez de tratar decampla.cer tadas lasaccianistas a la. lurgade lasinevitables.altibajas, los ceo deben recanocer quej' en' ultfrna incia, 10 fulled importante es la ren– tabilidad de larga plaza y no las expectativas actuales de crecimiento, y ni siquiera el precia de las accianes. un alto precia de las acciones finahnente colapsani si na tiene el soporte de una ventaja competitiva fundamental. en vez de buscar direcci6n estrategica en los accianistas, el ceo debe elabarar y enunciar una estrategia clara para diferenciar a la empresa de atras y abardar las fundamentas del sectar. un papel clave del ceo es lagrar la aceptacion de la estrate– gia y maldear la farma en que las analistas y accianistas ven la empresa. las ceo no deben esperar que sus estrategias se entiendan oacepten de inmediata; es probable que se neeesite up-a edi1state corriente de reiteraciones, explica– ciones y recordatorias para afectar las percepcianes de los analistas. ei exita en este procesa puede ser lento. pero un ceo can. el valor para elabarar y enunciar una estrategia s6lida, aunque sea actuahnente impopular en wall street, finalment:e atraera a los accianistas carrectas: aquellas que compran y retienen las accianes porque creen en una estra– tegia de alcance general. sorpresa 7 usted sigue siendo s610 un ser humano demasiadas veces vemas a las ceo en el papel del incan– sable superheroe. sin embargo, siguen atadas por esperan-harvard business reviewzas, temares y limites totaimente humanos. la atencion y la adulacion que vienen can el puesto dificultan la in– trospecci6n y hacen inadmisibles las vulnerabilidades. los participantes en el taller nos repetian una y otra vez que tenian que hacer un esfuerzo consdente para resistirse a la ilusion de autoimportancia, omnipotencia y sabelotodo. los ejecutivos de nuestro taller han sido notablemente co– municativos respecto al impacto personal de ser ceo. in– variablemente, han tenido que aceptar el hecho de que no pueden hacerlo todo bien. han reconocido que es diffcil y que hiere su ego aceptar brechas en su experticia y admitir que el trabajo es mas abrumador fisica yemocionalmente que cualquier otro que hayan tenido. mantener cierto equilibria entre 10 personal y 10 profe– sional es otro tema que se presenta mucho en nuestro taller. para un nuevo ceo es facil subestimar el nlimero y la mag– nitud de las demandas que se ie haran. muchos nuevas ceo confian en que pueden equilibrar sin mucha dificultad sus nuevas desaffos can sus vidas personalesj despues de todo, se las han arreglado para hacerlo en otros altos cargos. pero el papel de ceo, con todas sus demandas y su naturaleza publica, puede intensificar significativamente esta tension. till como concluy6 un ceo: ((a fin de cuentas, no existe el equilibrio. solo hay concesiones". las dificultades no provienen solo de las limitaciones de tiempo. muchos aspectos de la vida de un ceo que la mayo– ria de itosotros prefe.rirfa.ll1.tener.·enp.v. vile1vel1 publicos. un ceo nos dijo que subija adolescente loabordo despues de leer un articulo destacado en un periodico que revelaba el manto de su remuneracion; nunca habia discu– tido sus ingresos can sus hijos. aunque su compensacion era fiuy modesta en comparad6n con sus colegas, tuvo que explicarle a su familia par que ganaba ese manto. otro ceo dijo que temia la primera reunion familiar despues de haber sido nombrado ceo y las reacciones de sus her– manos ahara que su exito era tan publico. virtualmente todo nuevo ceo asegura que las relaciones can ia familia y amigos han cambiado. nos sorprendio que muchos nuevas ceo, incluso en los primeros dras, ya estaban pensando en sus legados. aunque esto puede lievar a un deseable enfoque de largo plaza, tambien puede conducir a audaces (e incluso temerarios) intentos par clejar huella en la empresa, cambiando 10 que no se deberia cambiar. can tales metas, es flicil dejarse sedu– cir par grandes tratos y tratar de crear una arganizacion tres veces mas grande, aunque sea menos rentable. es esencial que los nuevas ceo hagari un esfuerzo serio par mantener la humildad, reconsiderar sus decisiones y ac– dones, seguir escuchando a otros y buscar personas homa– das y francas. de otro modo, las recompensas y elogios que se ie confieren a un ceo pueden tentarlo a realizar aetas de arrogancia. un consejo capaz y activo tambien constituye un freno a esas tentaciones. los participantes en el taller reconocieron que necesita– ban conexiones con el mundo extemo a sus organizaciones, octubre 2004 siete sorpresas para los nuevas ceo en el hagar y en la comunidad, para no ser consumidos par sus vidas corporativas. muchos encontraron salidas per– sonalmente satisfactorias para sus necesidades humanas mediante compromisos de servicio publico. los ceo necesi– taban y querfan tambien cierto reposo. ei ejercicio regular, las vacaciones familiares y el golf parecieron ser los medias preferidos, aunque un ceo incluso tom6 como pasatiempo las carreras de autos. dijo que sabia que nunca serfa un mario andretti, pero que podia mantenerse ocupado can ese desafio. implicaciones para elliderazgo de los ceo tomadas en conjunto, las siete sorpresas tienen algunas implicaciones sutiles e importantes para la forma en que un nuevo ceo debe definir su trabajo. primero, el ceo debe aprender a gestionar el contexto organizacional en vez de centrarse en las operaciones dia– rias. brindar liderazgo de este modo -y no sumergirse en los detalles- puede ser una transicion enervante. un ceo dijo que al principia se sintio como el "ejecutivo mas inutil de la empresa", pese al poder iriberente al cargo. el ceo debe aprender a actuar de forma indirecta -fijando y co– municando la estrategia, estableciendo buenos procesos j seleccionando y entrenando gente clave- para crear las co,:,ditionesque ayuderi a otros a tamar las altemativas correetas.a lavez, debe fijar el tono y defuiir la cultura y los valores de la organizacion, rnediante sus' palabras y sus hechos; es decii, debe demostrar como se deben comportar los empleados. segundo, debe reconocer que su puesto no ie confiere el derecho a dirigir, ni garantiza la lealtad de la organi– zacion. se debe ganar y mantener de manera constante el mandato moral de dirigir. los ceo pueden perder fa– cilmente su legitirnidad si su vision no es convincente, si sus actos son inconsistentes con los valores que profesan, a si su inten!s personal parece sobreponerse al bienestar de la organizacion. deben darse cuenta de que, en ultima instancia, el exito depende de su capacidad para obtener el compromiso voluntario, en vez de la obediencia forzada. aunque el ceo pueda deber su puesto al dominio de las herramientas convencionales del management, estas par si salas no 10 mantendriin alii. finalmente, el ceo debe tener cuidado de no dejarse absorber par completo par su rol. aunque otros podrfan pensar que el es omnipotente, sigue siendo solo un ser humano. no reconocer este hecho producira arrogancia j agotamiento y un breve ejercicio en el cargo. solo man– teniendo los pies en la tierra y conservando un equilibria personal puede el ceo lograr la perspectiva requerida para tamar decisiones que beneficien a la empresa y su prospe– ridad a largo plaza. \j reimpresion r0410c-e 11· ( . , . ; i , , l . n 11 f' ; f i: · , , . , , , ; · l i-iarvard business review america lati na liderar de acuerdo a los tiempos por anthony). mayo y nitin nohria octubre 2005 reimpresi6n r0510b-elos mejores ifderes tienen una capacidad casi extraordinaria para entender el contexto en el que viven, y para aprovechar las oportunidades que les presenta su epoca. un repaso a la historia de los negocios en ee.uu. muestra c6mo 10 hacen. liderar de acuerdo a los tiempos por anthony j. mayo y nitin nohria e i exito a largo plazo de un ifder no se debe a la pura fuerza de su personalidad ni a la arnplitud y profundidad de sus destrezas. sin la capacidad de percibir y adaptarse a las carnbiantes condiciones del mundo de los negocios, la personalidad y las des· trezas son fortalezas temporales. una comprensi6n del zeitgeist, 0 espfritu de la epoca, y de sus implicaciones ha desempeiiado un papel crucial pero inadvertido en algunas de las mayo· res victorias de negocios de todos los tiempos. por ejemplo, jack welch es ampliamente considerado como el responsable del notable desempeiio de general electric durante los aiios 80 y 90, pero su predecesor, reginald jones, tom6 la sabia decisi6n de nom· brar a welch como su sucesor, a pesar del hecho de que el joven ejecutivo era considerado demasiado inexperto, impaciente y temerario para el cargo. aunque eran polos opuestos, cada uno estaba sintonizado con su epoca. formado como contadar, el reser– vado y desapasionado jones lider6 la empresa durante los 70, una epoca de recesi6n e inflaci6n simultaneas, pero a pesar de ello logr6 mantener un fuerte crecimiento tanto en los ingresos como en las utilidades. era la persona id6nea para un entorno en el que la plan iii· caci6n radonal y las inversiones pru– dentes eran la orden del dfa. tambien fue una epoca de fuerte regulaci6n, y el aura de estadista de jones 10 hada particularmente elicaz en las negocia· ciones con los organismos reguladores del gobierno. pero jones reconoci6 que la competencia global se estaba intensilicando y que el exito futuro de la empresa dependerfa de la agilldad y de una mayor capacidad de cambio y, por 10 tanto, de un nuevo tipo de ceo. welch, un rompedor de esque· mas, quien tambien supo interpretar el zeitgeist y ver grandes cambios en el horizonte, era la persona ideal para haeer ereeer la empresa durante tiem– pos mas diffciles. la falta de sensibilidad frente al contexte puede haeer tropezar inc1uso a los ejecutivos mas brillantes. nada menos que el mftico alfred p. sloan de gm -cuyas decisiones en los atlos 20 conformaron de manera fundamental la manera en que las grandes empresas se gestionan hasta el dia de hoy- fue relevado, en los anos 30, de la gesti6n del dfa a dfa de la empresa par su ne· gativa a reunirse can el nuevo sindicato united automobile workers. con ante· rioridad, los empleados tenian poco 0 ningiln poder de negociaci6n, pero 10' graron grandes conquistas durante esa copyright @200s harvard business school publishing corporation. all rights reserved. todos los derechos reservados. 3 , , ,-, , ' , , , , ,- ii l: n i · i - - u o n u f i .. " f' iir: f! [1 tj n iii u liderar de acuerdo a los tiempos decada y, por primera vez en la histo– ria de los negocios de estados unidos, la capacidad de negociar de manera eficaz con los trabajadores lleg6 a ser crucial para el exito de un ejecutivo. ei poder de los trabajadores sufri6 altibajos a 10 largo del tiempo. efec– tivamente, durante ei siglo 20, el contexto de negocios general cambi6 continuamente. en mayor 0 men or grado, factores como las regulaciones gubernamentales, las costumbres so– dales y sucesos globales influyeron en las oportunidades disponibles para los distintos sectores y ifderes. ciertas con– diciones eran mas favorables para de– term in ados tipos de empresas que para otras. par ejemplo, los aiios 20 fueron muy buenos para las companlas de productos de consumo y las agencias de publicidad, porque el pals que habla salido recientemente de una guerra estaba avido por comprarj en cambio, los aiios 40 tuvieron un foco en la ma– quinaria pesada que se necesitaba para satisfacer los masivos requerimientos militares impuestos por la segunda guerra mundia!. diferentes tipos de altos ejecutivos pudieron tener exito dependiendo del contexto, tanto del mundo de negocios en general y el de la empresa en particular. la clase de persona que podria ser una superes– trella en tiempos conservadores -como en los aiios 50, cuando prosperaron los sectores maduros-, podria ser dema– siado rlgida para una epoca que privi– legi6 a sectores nuevos 0 emergentes, como ocurri6 en los aiios 90 (0 india en la actualidad). un ceo que sobresale durante un periodo de relativa libertad podrla ser demasiado rlgido en tiempos de fuette intervenci6n gubernamental, cuando la capacidad de navegar por anthony,. mayo (tmayo@hbs.edu) es profesor y director de leadership initiative, y nitin nohria (nnohr;a@ hbs.edu) es richard p. chapman profes– sor de administracion de empresas en harvard business school, en boston. son los autores de in their time: the grea– test business leaders of the twentieth century (harvard business school press, 2005). 4 complejas reglas y gestionar relaciones puede prevalecer sobre una mente in– novadora. sin embargo, esto no quiere decir que cada epoca haya sido ideal– mente apta para un solo tipo de eje– cutivo. durante cada decada, muchas fuerzas estuvieron en juego, afectando de diversas formas el contexto de las empresas y proporcionando diferentes oportunidades. ei ceo ideal para una empresa en una determinada epoca no era necesariamente la persona adecuada para liderar a otra empresa en ese mismo momento. mas aun, los ceo y los fundadores jugaron un rol importante, al definir el contexto en el cual vivian y trabajaban, puesto que no s610 aprovecharon las oportunidades de una epoca especffica, sino porque tam bien crearon oportunidades que influyeron en los acontecimientos. ei concepto de zeitgeist puede ser intangible, pero los riesgos de no ser sensible al contexto son concretos. si usted no puede interpretar el paisaje de los negocios, corre el riesgo de con– ducir a su empresa en la direcci6n equi– vocada 0 de elegir a los sucesores erra– dos. para entender mejor esta conexi6n entre el desempeno de la empresa y el contexto, estudiamos a 1.000 grandes ifderes de negocios del siglo 20: per– sonas que confonnaron la manera en que los estadounidenses -y las perso– nas de todas partes del mundo- viven, trabajan e interactuan (para nuestra dcfinici6n de "grande", vea el recuadro que describe nuestra metodolog[a). identificamos representantes de tres arquetipos de iiderazgo distintos -el emprendedor, el ejecutivo y el lider- y examinamos las condiciones bajo las cuales prosperan cada uno elias. aunque la capacidad de captar el zeitgeist -una destreza que denomina– mas "inteligencia contextual"- result6 ser crucial para el exito de todos, la forma con que cada uno de estos diver– sos individuos explot6 las oportunida– des fue muy diferente. los emprende– dores tenlan una habilidad unica para detectar oportunidades emergentes 0 el potencial de tecnologias nacientes, y mediante la perseverancia y la de– terminaci6n crearon empresas nuevas y exitosas. los ejecutivos podian vis– lumbrar oportunidades para expandir agresivamente la escala y el alcance de una empresa establecida, a traves de una asignaci6n de recursos y ejecuci6n disciplinados. los lfderes detectaban el potencial en empresas moribundas y descubrlan la manera de resucitarlas (para una descripci6n mas detallada de cada enfoque, yea el recuadro "tres arquetipos de iiderazgo"). organizamos nuestro estudio crono· 16gicamente, clasificando a los 1.000 ejecutivos segun la decada en que fun– daron su empresa 0 se convirtieron en ceo. las decadas resultaron represen– tar bien a las distintas epocas 0 a las combinaciones especfficas de factores contextuales. por ejemplo, existe una comprensi6n comlin de c6mo los 50 di– firieron de los 70. una vez que ordena– mos de esta manera a nuestros uderes, 10 que encontramos fue 10 siguiente: que a pesar de que muchos factores contextuales operan en cada epoca, son seis los factores -intervenci6n gu. bemamental, sucesos globales, demo· grafia, costumbres sociales, tecnologia y el trabajao- que son especialmente influyentes a la hora de determinar el paisaje de los negocios (la intluencia relativa de estos factores a 10 largo del tiempo se muestra en el documento "el zeitgeist del siglo 20", que puede ser descargado desde www.hbral.com! zeitgeist.pdf). la intervencion gubernamental la extensi6n con que el gobierno cen– tral interviene en los asuntos de nego– cios determina el grado de autonomla que tendran los ejecutivos y el nivel de recursos que la empresa necesitara para enfrentar regulaciones potencial– mente complicadas. la mcada de 1910 fue una epoca de participaci6n gubernamental relativa– mente alta, con una oleada de activi– dades antimonopolio, que incluy6 la divisi6n de standard oil y american tobacco. en este periodo, el gobierno estableci6 el sistema de la reserva federal, transform6 la legislaci6n de aranceles aduaneros, aument6 la re· harvard business reviewcaudaci6n tributaria y solicit6 el apoyo y la cooperaci6n de las empresas para el ingreso de estados unidos en la pri– mera guerra mundial. los ceo y los fundadores de empresas de aquella de– cada debfan saber c6mo manejarse en los pasillos del poder politico. pero esa exigencia no dur6 mucho. los afios 20 vieron el retorno al go– bierno del laissez1aire, a medida que una naci6n recien salida de la guerra querfa iibertad y aventura. fue un pe– rfodo en el que fracasaron las querellas antimonopolio de alto perfil en contra de u.s. steel y alcoa, y en el que se redu– jeron las lasas de impuestos a los ingre– sos personales y de las corporaciones. algunos fabricantes y sus publicistas, carentes de todo escrupulo, inventaron y comercializaron remedios para enfer– medades como la bromodosis (mal olor de pies) y la homotosis (un malestar provocado por la falta de mobiliario adecuado), practicas que con seguridad liamarfan hoy en dfa la atenci6n de los defensores de los consumidares y que bien podrfan aterrizar en las cortes. in– cluso la misma prohibici6n, que entr6 en vigor en 1919 con el fin de reducir la delincuencia y aumentar la estabilidad urbana, sent6 las bases para muchos negocios ilegales y clandestinos. esta atm6sfera despreocupada se evapor6 en 1929, cuando el derrumbe del mercado accionario trajo consigo una ola de regulaci6n que transforma muchos negocios, de manera mas no– table a la banea. entre las nuevas leyes estaba el acta glass-steagall, de 1933, que prohibi6 que una misma empresa participara en la banca de inversi6n y en la banea comercial. a raiz de esto, harold stanley abandon6 j.p. morgan y cofund6 morgan stanley, una corredora de bonos independiente que sigui6 con el negocio de corretaje de valores que su ex empleador se vio obligado a dejar. a pesar de la depresi6n econ6mica, el exito de esta empresa incit6 a una mayor intervenci6n gubernamental en el sector. stanley, un ejemplo del arque– tipo del iider, fue un franco defensor de su empresa y de su sector, y su testimo– nio ayud6 a evitar nuevas actividades antimonopolio en los mas 40. octubre 2005 loscontroles gubernamentales sobre las empresas siguieron siendo fuertes durante la segunda guerra mundial, cuanda en muchos casas los ejecutivos fueron obligados a apoyar el esfuerzo belico. muchos ceo del tipo ejecutivo aprovecharon esta oportunidad para expandir drasticamente sus negacios generales mediante la conversi6n 0 extensi6n de sus iineas de productos. al terminar la guerra, los avances tec– nol6gicos que habfa generado fueron convertidas en aplicaciones comer– ciales, y las empresas reestablecieron un nivel de autonomfa mucho mayor. los 60 fueron otra era de mayor par– ticipaci6n gubernamentai, en tanto los gobiernos de kennedy y johnson promulgaron leyes que se centraron en el empleo sin discriminaci6n, la se– guridad en el lugar de trabajo y los derechos de los consumidores. sin em– bargo, los perfodos de mayor actividad reguladora no siempre se desarrollan del mismo modo. esta vez, los intentos del gobierno por controlar las fusiones y adquisiciones dentro de un mismo sector engendr6 el modelo de nego– cios de los conglomerados, debido a que las empresas buscaban eludir la actividad antimonopolio. durante las ultimas dos decadas del siglo 20, el go– bierno orden6 la desregulaci6n de los sectores de las hneas aereas, la banca y las telecomunicaciones, abrienda las puertas para muchos competidores nuevos, y carnbiando una vez mas el paisaje para los ejecutivos de las em– presas. los sucesos globales durante la primera mitad del siglo 20, los ejecutivos de empresas estadouni– denses fueron relativamente inmunes a los sucesos globales (y asf 10 prefe– rfan), con la notable excepci6n de las dos guerras mundiales y el impacto de la inmigraci6n, la cual les brind6 un suministro constante de mana de obra barata. aunque la mayorfa de las empre– sas estaba cantenta can volver a la comodidad del aislacionismo despues de ambas guerras mundiales, algunos ceo vieron en la posici6n de liderazgo liderar de acuerdo a los tiempos que el pafs habfa alcanzado al finalizar la segunda guerra mundial una opor– tunidad para expandirse en europa, e incluso mas alia. considere el caso de caterpillar. quien fuera a la saz6n su ceo, louis neumiller, cabe dentro de nuestra definici6n del arquetipo del ejecutivo, por haber comprendido c6mo el cambiante paisaje de los nego– cios presentaba nuevas oportunidades para su empresa, al tiempo que diri– gia una operaci6n sin problemas. du– rante la guerra, resisti6 las presiones de las fuerzas armadas para que cam– biara completamente sus operaciones manufactureras de la producci6n de bulldozers a la de artillerfa, conven– ciendo al gobierno estadounidense de que en los campos de batalla tambien se necesitarfan equipos pesados para el movimiento de tierra. construy6 una nueva planta para fabrfcar moto– res para los tanques del ejercito, pero mantuvo a sus operaciones principales enfocadas en los tractores y bulldozers. estos resultaron ser tan cruciales en las batallas como los aviones 0 los tanques, debido a que eran indispensables para construir pistas de aterrizaje, cavar trincheras, despejar basques, y otras cosas por el estilo. al finalizar la guerra, caterpillar obtuvo una inesperada ventaja en su esfuerzo de expansi6n internacional, a medida que su marca de equipos, de un amarillo brillante facilmente reco– nocible, se quedaba atras mientras las tropas estadounidenses volvian a casa. la mayor parte de la maquinaria fue adoptada por los gobiemos yempresas europeos y asiaticos, los cuales crea– ron un mercado nuevo para el fabri– cante. caterpillar estableci6 centros de servicio y concesi6n en estas regiones para la capacitaci6n, mantenimiento y, mas importantemente aun, para las compras posteriores. al mismo tiempo, la insistencia de neumiller para que caterpillar se mantuviera apegada a su ompetencia central signific6 que, despues de la guerra, la empresa es– taba bien pre parada para satisfacer la creciente necesidad de equipos para el movimiento de tierra en su pais de ori– gen, proporcionando maquinas para 5 [ ; [l ',j r) fl. 1., /oj l [ .. ·.1 , ) [j 'i l, n[' [: r: i ' . , , , rj b [i .. f; ' .. liderar de acuerdo a los tiempos la eonstrueci6n de eaminos, la expan– si6n suburbana, y otros proyectos de desarrollo de gran eseala, durante los aiios 50. aunque con posterioridad a la gue– rra, las actitudes sociales estadouni– denses seguian siendo aislacionistas, la relativa estabilidad de los 50 cre6 opor– tunidades para que muchas grandes empresas, como caterpillar, ganaran en terminos de escala al aproveehar la reeuperaci6n europe a yexpandirse globalmente. instituciones como el banco mundial y el fondo moneta– rio internacional crearon una cierta estabilidad finaneiera, y la guerra fria mantuvo estable al entorno polftico global, aunque con derta rigidez. los expatriados disfrutaron de un cierto es– tatus en sus pafses anfitriones, porque se consideraba que tra(an la prosperi– dad y los productos estadounidenses al viejo mundo. debido a que estados unidos controlaba una proporci6n tan grande del pib mundial, fue una epoca e6moda para las empresas estadouni– denses. pero los fabricantes sufrieron un duro golpe en los 70, con la crisis del petr61eo y el auge de las industrias automotriz y electr6nica de }ap6n. las empresas fueron obligadas a enfocarse con detenci6n en los procesos y en la calidad, al tiempo que buscaban com– bustibles alternativos. al finalizar el siglo, las tecnologias de la comunica– ci6n hicieron que la competencia au– tenticamente global se convirtiera en una reaudad, y muchas empresas tuvie– ron que abandonar su complacencia y adoptar una mentalidad internacional. sin embargo, para algunas empresas ej proceso fue dolorosamente len to: tuvo que ocurrir la recesi6n que sigui6 a la caida en los mercados accionarios de 1987 y una perdida en la participaci6n de mercado tanto nacional como glo– bal, para que reaccionaran. la demografia durante la mayor parte del siglo 20, la poblaci6n de estados unidos aument6 de manera estable, can ocasionales re– puntes tanto en el crecimiento de las familias domesticas como en la inmi– graci6n_ 6 durante la explosi6n demognlfica que se inici6 a fines de los 40 y que continu6 hasta comienzos de los 60, las familias empezaron a dispersarse, naciendo asi los primeros suburbios, 10 cual cre6 una gran cantidad de oportunidades para nuevas empresas que fueron capaces de reconocerlas. a pesar de la permanente migraci6n de la poblaci6n, por ejemplo, el sen– tido comun de la epoca dictaba que los centros comerciales no podfan sobre– vivir fuera de los hmites de la ciudad. edward }. debartolo sr., un fundador que se ajusta al molde del emprende– dor, desafi6 esta teorfa cuando, a fines de los afios 40, construy6 un centro eomercial compuesto de 23 tiendas -10 que hoy se llama un strip mall, 0 centro comercial abierto cuyas tiendas dan a la ealle-, en un suburbio de su ciudad natal, youngstown, ohio. los observadores eran escepticos j pero fue un exito casi instantaneo. ademas, al cabo de poco tiempo se sumaron a su centro comercial "eampestre" una serie de consultas medicas y otras em– presas de servicios. debartolo, quien habla hecho su servicio enla guerra evaluando terrenos para las maniobras de tropas y otras acciones militares, us6 sus destrezas en materias de topogra– ffa para hacer crecer su empresa can rapidez, sobrevolando las autopistas y caminos secundarios del medio oeste para elegir sus pr6ximos locales co– merciales. (sears sigui6 a los estado– unidenses agilmente desde las granjas a las ciudades y luego a los suburbios, tal como habla hecho debartolo, pero l"" -:i:.,:,· "i/.!-;"'::: ". " ;', r-· \/,-(",_ -,'::';"-': ::',',.; _:' -, .. ' .;:-" ':, -: -,::-,.:- ';' - ",-, , .... ,,' ':';':-:" ":' ' '. ,:nsa[qlletipqs dligragb . .' .' ,-' i _::,i::;::},:i:"::\,,;,:!.:-;? : -: ::.::;'-/ ;,,:' ':-( :u:::);·:,,', :::i;::rj;,-:,",/:')l'-,-. :,::,: ': :::-:::: ': . ' ,':',' .. ', :'-: ;,,: ''':',' ':_:: la: palabra·tl(drl,ha' ugado;a. deflnir. de:'t:': form:generi31 a los:ejecuti– ;- '.:·;,vos'de,en:;presas per.cu'ndo"nos-:pro'pusirriosc-mpre,nder.ios diferentes" '. ;.:ti(jsdiiilerazgo, qud6darque.i";misll!apalbrapadra aplicarsea lino . ::;(;.tb·:df:s hjii·;l·ca"ynoseenceiiin .,'" : :necesr,ia'merit"atados:p'or :el,'oontexio n:,q'u:-ive'i:'n _frcue'nda n: «: :::': : :.:5b_::y;:_sfro5"p,a.rm-i,s,p:p.,'_,ii:_(,e'rsey,ra'_rl' ''j"ri:;i;': ' ;c,, trard la'iizar"algo nuevo. " '·-:-·f:';:·';' ,11};:)f: l - ]., "i' ", _ ,.- !l,:, __ t:, ,', ·.lo ,tticuiivostienen la destreza d ,itp,etar ;"explotar el ,contexto de ;s i\;{,:;/tiemp_6s;::)te.-'un':pofu'rida''prr\in:e.i,_p_a,isaje:eri el qe:ope'fan;,:'"' :-;, :""" 'da,furrri·a'y,',hacerl.crce'r.errlpre,sas:,· ',!,/;_:.-:: :,' 'i!' "-.,, " '',:" ; '-, fa' ;:{,.''islrder:es'efrrita i ;carrib{6_!j'dritifian:,el,potencial·latet.',en,em-, ,-,;, ( .. , c," ':,'" ".',. '" ':"" ,c'::_.-, c -_, ''-;'', '.", -; '-,"';",;:,,,' ':' c";' 'r",. ''', ";, :""._ ':" ; ,,,.,:,' , _' -', : "", '_ ,,,,, ,,- ,-, ,,"', -.. 1_' ;:;-pr_e.ss'qe'.otfos i:pnsideran,estanqctas/roadurasien,ecl,iye_,o r:nojibundas:,:";·,:o·. "dond -algnos-e irasos y derroias esta' ejrpe de ejecutios ve'sei-lia's" , "'.' . depoibilidadesyesperanza. "-" ','.,... '.... .,' "' .. ; ,,! ''; .- . i}- pii,nie'r_,\;isl:a,j_:iertb 'per(oq:bs :dei)igi?l?a:sa&:ede ,qu'e':rrf ':_;" '.-' :"!asi.,e.a'lmente'id6eos·para-il:5ufgi.tli_p6::y';i prednl'hlio:de cieo'-_iipd. "deejecutiv6:p'arejemplo, ia j;rinleia pa'1iidel.siglo parecerfa haber sida, -'- ,;:')lecha 'p-ara: !ps,emprndedore·.\os,afio5·5o parecet(ah' r perfec,tos ,para:el ":ejecutivo oganb:a:ci6nal.-los".tumituosos·70 _parece'r(an 'ser ideales para,-el . -';j(def.,p.ero'e.nc.ilntramos que 15-trstipo,coi,st(a'ny e daban-ed ,grandes v . :' ,:ri'm'ro:n'eada _deeda-: de :t1chg; desc'brimqs'q'li:los,tres arque'tipos ,;_' f; :-::;:,",j,!: 'para ,s?ene-j,)i,id,iel,:i,ta:cpj.li.;os e,rn- " j.' ,', 'prendedores cran'nuevas empresas,-iosejer:utiycis las optimizan y_expan-. f:': /:d"e',-yto"'i(deres la's transfor,ri1h' ii nioentqs' de :inflexi6n: un" y otra' ' v : v: ej _sist'nia capitausta estadounidense.ha.' pn!sed.ado este cido de vida _. " ;emiirsarial_y'es la' peraente: regerierci6n de;e,ste patr6n que sostiene, .. ,.- ':en :t1ltilo trr:nin,?, el dearrollo y, el.pro:,eso; . harvard business reviewposteriormente fracas6 en sus intentos de seguir la migraci6n de la actividad econ6mica hacia las areas extraurba– nas del sur y suroeste del pals en los anos 80 y 90, dejandoles a wal-mart un territorio iibre para crecer). alonzo g. decker jr., hijo de uno de los fundadores de black & decker, fue un iider que aprovech6 los cam· bios demograficos ocurridos durante y despu!s de la guerra para darle nuevas aires a un producto aparentemente maduro. la herramienta preferida por las mujeres que trabajaban como reo machadoras, el taladro black & decker, result6 ser tan popular en las fabricas que muchas se los lievaban a casa junto a sus cestas de almuerzos, de modo que los contratistas de defensa tenlan que reponerlos una y otra vez. ai final de la guerra, la empresa agreg6 una linea de artlculos de consumo,la cual result6 set una movida enormemente rentable a medida que la revoluci6n suburbana estuvo acompanada de un esplritu de "hagalo usted mismo". los cambios demograficos afectan no s610 al mercado, sino que tambil!n al lugar de trabajo. a 10 largo del siglo,los empleadores tuvieron que aprender a enfrentar a una poblaci6n de emplea– dos cada vez mas diversa, asi como a exigencias totalmente nuevas, como la del equilibria entre trabajo y familia. durante los anos 70, la cara de los ne– gocios estadounidenses empez6 a carn– biar drasticamente a medida que gran– des cantidades de mujeres ingresaban ala fuerza de trabajo y las empresas se tomaban mas integradas en terminos raciales. la creciente diversidad de la fuerza de trabajo de los 80 y 90 reflej6 los cambios en la composici6n de la inmigraci6n. como consecuenda de gigantescas alas de inmigraci6n desde america latina durante este periodo, en la actualidad los hispanos consti· tuyen el segmento minoritario mas grande y de mas rapido crecimiento de estados unidos. ei envejecimiento de la generaci6n del baby boom tambien esta agregando un nuevo nivel de complejidad y de oportunidades para las empresas, en especial porque much as individuos octubre 2005 optan por prescindir de una jubi!aci6n anticipada con el fin de ejercer una se– gunda (0 tercera, 0 cuarta) carrera pro– fesional. en esta nueva decada, aprove– char este manantial de conocimientos y experiencia bien podrla resultar en una ventaja competitiva para los eje– cutivos inteligentes. las costumbres sociales de todos los factores contextuales, las costumbres sociales son las mas clcli– cas, y las oscilaciones pueden ser dras– ticas. en consecuencia, para manejar este factor los ejecutivos de empresas deben ser altamente f1exibles y adap· tables. cuanda las costumbres sadales se hberalizan, emerge una gran canti– dad de oportunidades de negocios que apuntan a satisfacer las nuevas necesidades y deseos. esto se produjo a gran escala en los "locos afios 20", cuando, iiberados de la carga de una guerra, la poblaci6n se despoj6 de sus inhibiciones y persigui6 la satisfacci6n de sus deseos a cualquier costa. fue una era de irracionalidad, excesqs y iibertad sin precedentes. la balsa de comercio subia imparablemente, las oportunidades de negocios pareclan no tener iimites y el crectito era barato y de faci! acceso. las modas de la epoca reflejaban este animo despreocupado: eolonias nudistas, maratones de baile y competencias como pennanecer pa– rada sabre un paste. despues de ha– berse contraldo durante la guerra, el gasto de los consumidores floreci6 en los afios 20, y los ejecutivos de empre– sas estaban mas que preparados para satisfacer los deseos del publico. los productos y servicios que introdujeron -que iban desde autom6vi!es persona– iizados (y no s610 el modelo t negro de ford), pasando por textiles de marca (toallas cannon), peliculas sonoras (ei cantante dejazz, de warner brothers) y alimentos congelados (gracias a cla– rence birdseye)- estaban disenados para dar mas comodidad al estilo de vida de los estadounidenses. la depresi6n que ie sigui6 inaugur6 una inversi6n casi total de las costum– bres sociales: se volvieron a aceptar las liderar de acuerdo a los tiempos tradiciones y valores conservadores. la gente pas6 su tiempo de maneras menos caprichosas, coleccionando es– tampillas j escuchando los program as de radioteatro y divirtiendose con jue– gos de tablero como monopoly. peque– nos lujos asequibles reemplazaron a los autom6viles y otras grandes compras. la iibertad social de los anos 20 volvi6 a surgir en una escala mucho mayor en los 60 y 70, creando un sin– numero de nuevas oportunidades -en particular en los sectores de la moda,la musica y los medias de comunicaci6n– para quienes estuvieran dispuestos a abordar las cambiantes condiciones sociales. l1egada la deeada de los 90,ias opor– tunidades para las empresas eran prac– ticamente i1imitadas: el iibre f1ujo de capital y la exuberancia irracional de una sociedad que buscaba la riqueza instantanea estimularon una sensibili– dad que hacla que una parrilla casera de us 10.000 pareciera tan buena idea como la cura para la homotosis de los afios 20. la tecnologia la tecnologla ha ejercido una fuerte influencia en los ejecutivos de empre– sas y las companlas que estos lanzaron y iideraron en cada una de las decadas del siglo 20. por ejemp\o, durante el primer dece– nio del siglo pasado, la interconexi6n de las vias ferreas estadounidenses dio origen a las primeras grandes corpora– ciones, las cuales pudieron erecer hasta alcanzar una escala nacional. las pri– meras marcas nacionales comenzaron a surgir, gracias a que los productos podlan ser entregados de manera mas eficiente atravesando grandes distan– cias. al mismo tiempo, naci6 una in– dustria publicitaria nacional a rafz del aumento de la cobertura geografica de diarios y revistas como ladies' home journal de cyrus curtis y el saturday evening post; la posterior comercia– iizaci6n de tecnologias desarrolladas durante la segunda guerra mundial tambien cre6 un enorme conjunto de oportunidades para los negocios. la dc!– cada del 40 fue testigo de los mayores 7 [: fl [i f"' [ j , [] d 11.' f ... li[ ; [1 [l fl u -, liderar de acuerdo a los tiempos saltos en la productividad de cualquier mcada. casi de ia noche a ia manana, bajo ellema de servir al pais, de ser en– tidades ineficientes de bajo volumen, las empresas se transformaron en ins– talaciones productivas alta mente eft– dentes yestandarizadas. un emprendedor que fue pionero en la aviaci6n comercial intemacional y que en los 20 convirti6 a pan ameri– can world airways en una megaem– presa, socav6 el exito de largo plazo de su linea aerea can su arrogancia y su torpe enfoque en materia de gesti6n. el se imagin6 transacciones instanta– neas y sin papei, las 24 horas del dfa y todos los dfas de ia semana. fue el res– ponsable del primer sistema computa– cional para la transferenda electr6nica de datos entre bancos, y fue pionero en el uso de ia banda magnetica interna– donal, creando de este modo puentes entre ia banca nacional y ia interna– donal. tambien convend6 a un reado bank of america para que cediera el control del programa bankamericard a una organizad6n nueva e indepen– diente, national bankamericard incor– porated (cuyo equivalente internacio– nal fue mas tarde renombrado como visa), y convend6 a cada uno de los 2.700 bancos que tenfan licencias para emitir tarjetas a seguir su ejemplo. al aunque el impacto de ia tecnologia no siempre fue inmediato ni obvio, a menudo hacia falta un ejecutivo visio– naria que comprendiera y que luego explotara el potencial de un desarro– llo espedfico. en muchas casos, esos individuos eran emprendedores mas que lfderes 0 ejecutivos. perc no eran necesariamente las mismas personas las que iuego podrfan lievar adelante a la empresa y gestionarla de manera sustentable. por ejemplo, juan trippe, otro emprendedor, dee ward hock de visa internacional, fue una excep– ci6n, aunque sentia cierto desden hacia el mundo corporativo estadounidense y en varios momentos de su carrera se encontr6 cesante por culpa de su nega– tiva a jugar segun las reglas. mientras trabajaba en el national bank of com– merce, hock tuvo la visi6n de que la naciente tecnologia digital transforma– ria al negocio de ia banca. mucho antes de que ella se convirtiera en realidad, 8 ,-,'., :",,',: '':':.'.i' ':':".'\'):'-':.:.';,.':,::.""'..' . .":-' ""/,,-,, ,,:::," ."". ',:_-' ,".',' ',.,,' -'--'!,;. " , ," ';" ':, ".: :, '-"" ,'.' " i:' ',::,.,\'" .:.;, ./\', ":::,;" ,':;'::: "'.e_, , " . ,,-":';'.: .. ,-:' .. '," j'. :' ,.', -j ': "', _". ":;!,;,,- ::. ,, ' "_ r:" :n ess7)t.;tt'fi;;:l;.j:;1il,i,:;;!ii:;;;:;fx:;flti,t'j,,-:c:;'l:;;::}i,j:!·::}·lti,;:.!,/j ·cada uno'de los candidatos"incluidasefl'niiestrii"ijrii' ':'" :, .:,pactide·fa"ctoresdisfintosaitarnafio·delaemi,esa,.en,'':::''· , verso de '900 eje.tivo; d :ernpres':dra':-tla'qe\si,g .", :: ,',c'ns'ecu'ci'aa,n"uye .a, 'perin's,:,q,u,o:pehceb:.',"·'- :;' _ :'. : fundad9r,.sw d '..n?,ofrlpar.?sca;djsds ..•..••..•..... ··.,ottj,ipn.a) d . .,:i?j. q.e9.pjos,:erq;i.os:rr'1!5\t .;: . '_ , um 9,9 s , .-r,!,ntr; p9f.:! p:1i)rp,?;- n;,f! ! p(9_. ;,'/ : __ ; jihi,s . .d,!:i __ njijtij,:q4. __ han:._dq:g,ljps':r'17.c;.:-fj:.;t::': . ':. "''- coljlpreridid,o e'ntre ·19.0o·.y:200o:en:i:hris'ecllenda,"ro's':,,-,- ,-, " ."presas publica's y_ipeguenas:empres3s'!privadas:oijrn'rite ,;:':;:' ':;,,: • .' _c ,".-:., .. ' '" ",_ " "_ ',.-, -,_,,; ;'"," -, -'. ' , - • ':l'," " ",_",",:;. ,:',-0- ,_ ," '_' " ,', 'i_ ,,- .. :: ' d, '-",-'.-'" " c' :_.:' ',' .. ', "'l , ," " '"':' ,:'-"r; " '" ,, '_,'.a "_.' '. __ , .. ,t:,,;:,! ' . . _:' eo q u.e::a·li m ieron ,su:car gq despijs::d '9 9 ,6_u ron,::::' , ':::" ;; los !llli_ rno,s'li()().aii.ds; :herri_:,j ,ht:e'nta'i:tbj,detlr,9io_:-;?11'.:::'; , . ':·:';,ru:jg,.9,/d,;;,;,st.:ip::i ?#;;i,),';\;,ii:,;;," ;: ):;-,)t;4:,?m;::'-'5,j.::.\.g';!ll::r;}ij:;'", .: - ':-ic rd./2p,9' rip. ,er u. _:#r.i}j,' p cqmurvptfl ,rrqs',por;':": ;:-::'. -;)itp::q f!os ie: fe:s.-oyos, igads' r_a irnlite:a nc:p-f.;\::}:· ':,_: u,a r::e,f,';ryt 'ge ,t it.,::[ :',,,},s '.:':,:;: _. -::f,?: i, :,i_e!;: f!·.,9,;t ,2:f1/,-: ijfi':t;:·5!:t:f.:;'(;:';;.1;'': ", ,,,, ,:,.ed low(pa ra ,i,d e ntlfica r- a j ej,ecu_lvo'ci ave/eslg nantlo'; (:.-' : :' .. -, ; e 1_ 'p.rceso·,de;das lfi,ca'l:_a,'- da -.u __ n9, :dej6s '1;oooeje--:\t; :,:::" '."'r_" -.. ';, como i,:acpritajpac:,p"qfbme'nt:'h:'o;;tg'divi'o;_?, ,':' ':' :;-cuii:ds ·de:_mpie5i;:a:'q.,ae,lbtr;·queti'6':(,r.;: ';', :: .que er,responsa.bl e de· siablcerlaorjnu.tj;,;asign(·..pfeqded9r:jji!v6'o!!d[i.inilic6jvi,srjas;tos\:(, . :-!6s,:!e,? .. x:::cp_lar,i:#rb!p,a,e,.sy:m,p,f5),,:y;:,:-: :,:,:,:,:.·ti,e?.?t}!r_?.i,:\,f(ig(f};i.';;?5jeii:, '., aderns:del requisito,de_.tinco aiies de,exp"erienda'en:,: ."- '_' ._docum·eritos',de·'as'empresas,-cobectllra::de.la'.prerisa'y,_' -;-,' _,,: '" -.- " ,:.-';: ",: __ '-', _.", _ ,.; , "'".' " ,.' :'-', ,/',;', ',' ",_", '._:'" " , ,',,, _.- ,-,' ,,;/ ., -', ":::",:.- ., .. ;" _ ',' -'_-" -" _:'-.:" -" "'i, '":' •. -. ", 'r;-::_: :_ -el ca'rgo, is_ 'ejecutlvofdeb,ran:mpstlgj:,a':i?_-rnenos _cutr?: ,-' ;:_ otros·afuiales-de':archivo:ft..i,revisa:r:estos ,m_atetiales;,r.';:·:·· . -iios-cose,ivos 'd' dimpe,o,'.ii;9. 9r::';;', ,,'- ·-;n.q;·'fo,am,o:pt,(fljj,t!;',(i?:je'uio,s;}}rf_:" !ier}te, :ep(an hage:r ej)ado _u_:_rrjpre,a; c,y9/' . ,:-.:: e, ep'ea,:,bra ro'su·9rgad'iclp,n.es;aj.'ni4·l: ,,' . pradusto.qseryiio, cami6laforma d,yii.r,trabjaro '.. ":esu: perrd1l9. ca[i16 fuqadr o(ie();tfrjarari.;ilgo.t: . . de ,interattuar: ,de., los esta'd6,nidenss,:n:_1 :sig'lo_2o;',n: ._ nu.ev.l,aaro .e'!_-:ho' poteniii_, q. 'l!haot?',: _)/.,;: _, . 'vi de.,i :fu!ta d fnfornia'c,i6n 1inan,c.!ra:tpmpleta·.y .:_.:. ".: 'f!idc! de ne-gdcios 'deterrnfna'da?jj :ltransiorrn!o'n su,_ '! :",.-: '., ·defjcilacceso que cubriera la totalida delsigla(sclbn, .,.. 'empresa? sibiii hemostratado demini";izi'fairievi:· ..••.... . :todo:antes:de 1925), usams' u',e.nfo.que--de_il'lisis ',-,; ,,:,: . / :table ,subjetividd oe este-poceso'-recoflo'&;fnos;qe·:js: " , fin'aniero de n1dli:ipie_,niles:par.{tr:rni·n'r..erltq':· '._-' ',:-:tlait1a{cionei'-s:,ba__n _eri:nuos:jufiiq5:pe-to)'i;e\ -:. ,– de;empefio:ima uatro d"idsqdtobi(esdecir,ia;;: .•• · .•.. interpret3ti6ndelainfarinad6ndisponile;cie inte's:i ':,:: " .: ,propord6'tr.i vlgr'1:'erd' 1itn:::'p[':", ',:, .-,:.:s:,a_ti,:::\:·;: ... " :-,' .... (;i; .':;{._:,_:/?:,:,:;:' _;,,':;,:/i,y::\;;' '!;[,,: .'y suvalor conlilble),la propprd6ri'deretbrnoscibrlos '. . - .• ' .. unhstado.cam·pletd'de'las i.oooceo.yfundadores·"; .,. ,actjvos j y-el aumnto en ·i:valordernrqjdq,.:,-,: - ',_' , d emp'rs:de ,nuestro estl!io :sf enuent' e"e', :'., ,' '," aunque esta dorri_ina·di.por ejecutivos'd;en.ipresa':." '" sitio. web de leade.rs·hlp initiative;e·tfarvard bus'iess . ;.' del tipo fortune 100, la lista pretende capturar el iri1:·. scliaal: httpilwww.hbs,duaeadership, . harvard business reviewliderar de acuerdo a los tiempos ,.' ' ",'.' , ., ,. ". ",' . . ':" . .. :,·;·:cilrniemt()s y experiencia . •.•. . ".f. ,octubre 2005 .. )- l .. [ 1 .. ; f ·' '. : , , : j .. . '1\ . , . j.l [, r : l, [] n t 1 .. liderar de acuerdo a los tiempos final, sil estilo de gesti6n desp6tico fue compensado par sil gran carisma personal y la fuerza de sil visi6n tee– noi6gica. ei trabajo a 10 largo del siglo 20, el papel y ia influencia del trabajo crecieron conti– nuamente,si bien sufrieron sus altiba– jos. de manera similar a la interven– ci6n gubernamental, el movimiento sindical pas6 por ciclos de avances y retrocesos que estaban ligados a los ni– veles generales de prosperidad y opor– tunidades econ6micas del pafs. en las primeras tres decadas, el poder estaba cargado para el iado de las em– presas, annque los empleados ganaran cierto poder de negociaci6n durante ia primera guerra mundia!. los eje– cutivos de empresas de la primera decada eran obsesivds, oportunistas e innovadores. construyeron empresas que con frecuencia tenfan un profunda impacto en ia forma de vida de las pel" sonas, pero en su mayor parte sentian poca preocupaci6n por las condiciones de trabajo de ia gente. por otra parte, durante ia epoca del ·peligro rajo" de las decadas de 1910 y 1920 -que fue alimentada por las ansiedades propias de ia guerra y ia revoluci6n rusa-, los sindicatos eran vistas como refugios para radicales nacidos en el extranjero y comunistas. como tales, fueron ataca– dos brutalmente por ser considerados anti-estadounidenses. la primera verdadera prueba y opol" tunidad para el movimiento sindical se produjo en los anos 30, durante ia de– presi6n. fortalecidos por un gobierno que los favoreda, los sindicatos obtu– vieron victorias como el primer sala– rio mfnimo federal, ello a pesar de un fndice de desempleo de dos dfgitos. la fuerza del movimiento sindical alcan– zaria su segundo apogeo en los 60, en conjunto con el interes del publico por ia igualdad de oportunidades y las me– joras en las condiciones laborales. en esa decada, la capacidad de negociar con los sind'icatos fue tan crucial que harvard business school hizo obliga– torio para todos los alum nos un curso sabre relaciones laborales. 10 pero ia tasa de afiliaci6n sindical ha estado en un declive permanente desde su apogeo en los 50 y principios de los 60, a medida que los sectores manu– factureros se han automatizado cada vez mas y la industria estadounidense ha dado nipidamente paso a una eco– nomia basad a en los servicios. durante las ultimas dos decadas del siglo, casi todo el crecimiento en nuevos puestos de trabajo se ha concentrado en el sec– tor de servicios, y harvard ya no ofrece el curso de marras. aunque relativamente pocos ejecu– tivos de negocios del siglo 20 se desta– caron par su trato con los trabajadores, aquellos que sf 10 hicieran eran una especie aparte, no s610 por su preacu– paci6n por los empleados, sino por el hecho de que en muchos casas no es– taban obligados a actuar de ese modo. en lugar de eso, optaron por manejar este factor contextual antes de que este los manejara a ellos. henry ford provoc6 un escandalo en 1914, cuando redujo ia duraci6n de ia semana iabo– ral y duplic6 los salarios, convirtien– dose en el primer empleador que ies otorgaba una participaci6n razonable de los ingresos a sus trabajadores. no se trat6 de un gesto altruista: mucho antes de tiempo, ford pens6 que una fuerza de trabajo altamente motivada serfa mas praductiva y que ia rotaci6n de personal se reducirfa drasticamente. las personas en el movimiento sindical sospecharon de esta movida, en gran parte porque temfan que otras organi– zaciones tambien reducirfan la semana laboral, con el fin de disminuir las re– muneraciones por hora de los traba– jadores. ,que significa todo esto para los ejecu– tivos de hoy? la principal iecci6n que podemos aprender de ia historia de los negocios es que e] contexto importa. la habilidad de comprender el zeitgeist y perseguir las oportunidades unicas que presenta a cada empresa es 10 que distingue a los ejecutivos realmente grandes de los que son meramente competentes. al comenzar este nuevo milenio, los ejecutivos enfrentan ia posibilidad de una .. mayor regulaci6n, de consumido– res reticentes, de una permanente in– certidumbre global y de vastos cambios demograficos. la euforia y delirio de los 90 han sido reemplazados por ia cautela, el pragmatismo y el conserva– durismo. dados estos desafios, es ten– t.dor buscar al pr6ximo ceo ic6nico: el pr6ximo walt disney 0 henry ford, por ejemplo. pero es imposible saber c6mo se habrfa manejado disney con el actual entorno ultramediatico 0 si el enfoque fijo e intransigente de ford en ia productividad serfa bien recibido por ia fuerza de trabajo con mas poder de ia actualidad. incluso jack weli:h encontrarfa que el mundo de los nego– cios ha cambiado desde que dej6 ge: el crecimiento desenfrenado ha dado paso a la recesi6n, a una recuperaci6n vacilante y (a pesar de que el gobierno favorece a las empresas) un clima re– gulador mas restrictiv.o, debido a los escandalos corporativos. por 10 tanto, si su organizaci6n ne– cesita lienar un cargo ejecutivo clave, usted debe mirar mas alia del registro de exitos de cada candidato y entender el entorno contextual que esta detras de ese historiai, y c6mo eso podrfa influir en el contexto que su empresa enfrenta en la actualidad. considere los sucesos globales, las regulaciones inminentes y el papel que ia tecnologia podrfa tener en su futuro exito. tenga presentes los objetivos de su empresa. si su empresa esta tratando de maximi– zar el crecimiento, un ejecutivo podrfa ser ia mejor opci6n para el cargo de ceo. en cambio, en tiempos de crisis o declive, un ifder podrfa ser 10 que necesita. los consejos de administra– ci6n deberfan evitar reclutar a un ceo de alto perfil si sus fortalezas no estan correctamente alineadas con la orien– taci6n que ia empresa ha adoptado 0 necesita adoptar. en cam bio, podemos aprender de nuestros predecesores el valor de apreciar y comprender las con– diciones que infiuyen en el paisaje de los negocios, 10 que a su vez puede ayu– darnos a elegir a las personas id6neas para ia epoca. reimpresi6n r0510b-e harvaiw business reviewllf\-j \lml-tnc{j(]1 h l jlplj a l 1v a jc1\ l; m 1'\ t-11v1z 0 fr-- introduccion globallzacion: un proceso de transformacion global la globalizaci6n de los siglos xx y xxi es la continuaci6n de una larga historia, que se inicio con los "grandes descubrimientos" del siglo xvi y que experiment6, una gran aceleraci6n :......cuyos efectos se siguen sintiendo·hasta hoy- con la revoluci6ll industrial de fines del siglo xviii. karl polanyi, el gran historiador de la economfa; considera el desarrollo hacia la economfa de mercado en la inglaterra de los siglos xvm y xix como una "gran transformaci6n'\ sastiene la tesis de que la idea de un mercado autorreguiado representa una mera, utopia. tal"insti:, tudon' no podna subsistir por largos espacias de tiempo sin aniquilar la sustancia humana y natunu de la sociedad; hubiera destruido fisicamente al set humane y convertido al media ambiente en un desierto. la sociedad se vio forzada a tomar medidas para asegurar su pro– pia proteccion. pero' todas 'estas medidas perjudicaron la funcl6n de autorregulaci6n del mercado, produjeron una desorganizaci6n del 'desarrollo industrial y, ·con ello, pusieron en' peligro ala sodedad de:'otra manera. estedilema ohlig6 a que el desarrollo del 'sistema qe– mercado tomara una direcci6n especffica y, finalmente. sacudi6la estructuta de la sociedad; basada en ese sistema (polanyi; 1944/1978:19 ss).· . segiin la explicacion"de polanyi. antes de la "modernidad" industrial,"la econo– mia'de los seres' humapos "[..] esba inmersa en las,relaciones sociales. la transi-. cion de ,esta forma a una sociedad q-p,e, por el contralio, esta inmersa en el sistema econ6mko fue un proceso\otalmentenuevo" (polanyi, 1979:135). en'el siglo xviii, de manera incipiente, y ya ;ie forma declarada en el xix, el mercado de trabajo. el patron, oro y el jibre comercio ,conrtieron "ei- antes inofensivo patron, del merca– do· [ .... ) en una monstruosidad ·social" (polanyi; 1979:138)·. la ambivalencia de 10 monstruoso es resaltada por man y engels en el manifiesto comunista, de 1848: ia burguesfa habna "hecho de ladiguidad personal un simple valor de cambio", re– ducido "las relaciones familiares::[ ... ] a simples relaciones de dinero", "una revolu-: cion continua en la produccion; tina'irice:sante conmocion de. todas las condicio– nes. sociales, una inquietud· y ,un moviitlinto constantes distinguen. la. epoca . burgues3: de todas las anteriores" y-ello "obliga·a todas las naciones a adoptar e1 mo– do burgues de produccion" (marx, mew, 4:465). ei sistema ecoi)omio.se indepen– dizo tanto que finalmente las c;:ot:tdi;iones sociales, "se vieron inmersas en el siste– ma econ6mico" (polanyi, 1979:141); y la economfa dej6 de ser un hechosocial;·. man y engels, polanyi y otros describen la gran transformaci6n de la sociedad [3j4 globauzaci6n: un procesq de transformaci6n global inglesa de haee aproximadamente 200 mos, cuando la economia de mercado se impuso frente a otros mecanismos preindustriales de reglamentaci6n ·social. marx analiza esta transfonnaci6n comq el proceso de ula acumulaci6n capitalista origi– naria" (marx, mew, 23, cap. 24). desde entonces la acumulacion capitalista trans– curre como un "sujeto automatico" con un "absoluto impulso de enriqueciminto" (marx, mew, 23:168 55); en los ultimos doscientos anos, desde la revolucion indus– trial, ha cautivado al mundo eotera: por media del crecimiento en el tiempo y de la expansion en e1 espado, del coionialismo, del imperialismo, y hoy mediante las tendencias de la globalizacion. desde entonces el mundo "esli de cabeza". tambitn la globalizacion puede entenderse ·corno un complejo proceso de transformapones economicas, sociales y politicas, que prolongan la "gran transfor– macion" de los siglos pasados. este es el punto de partida para una definicion sis– temalizada por david held et al segu.n esta definicion, la globalizacion es un con junto de procesos que encarna una transformacion en la organizacion espacial de las relaciones y transacciones sociales -evaluadas en tenninos -de su extension, intensidad, ve– locidad e impacto--, generando flujqs transcontinentales 0 interregionales y redes de acti– vidades, interacci6n y ejercicio del poder (held et at, 1999:16). en el debate sobre la globalizadon, segun los autores, se puede identificar a los "entusiastas' 0 "hiperglobalistas" ,-que ven en la globalizacion sobre odo oportuni– clades, y a los "escepticos", que ven en ella m;is que nada peligros. pero, afirman, tiene poco sentido decidirse nonnativamente en pro 0 en contra, porque la globa– lizacion es, sobre todo, un proceso hist6rico de transfonnadones sodales, politicas yeconomicas (held et al., 1999:7 ss). ei hecho de que los presentes autoresse con– ciban como "transfonnacionistas" se expresa de manera programatica en el propio titulo del ijbro. de esta forma, el concepto se vuelve tan dimimico como e1 proce– so real de globalizacion, que 10 es desde hace mucho. ai mismo tiempo el concep– to de transformacion se remite a la interpretacion que hizo karl· polanyi (1944/1978) de la transicion a la economia de mereado enla lnglaterra de fines del siglo xviii y durante todo el siglo xix, considerandola una "gran transforma– cion". la forma de la socializacion se "trasforma", -en un proceso historico, en una nueva forma. sin embargo, held et al. prescinden de una explicacion de las formas transformadas 0 transformadoras. puesto que, ademas, las sociedades modemas re– presentan mas bien un conjunto de formas en distintos cimbitos, con una diferen– te densidad e importancia espaciotemporal, seria mas adecuado el concepto de for– macion de sociedades. este tiene su oxigen en la ciencia social orientada a marx, pero tambien resulta imprescindible en otros contextos cuando los procesos de transfor– maci6n son objeto de amilisis. held et al. se refieren en su amilisis a varias dimensiones; a saber, en primer lu– gar, a la extension e intensidad espaciotemporal de his relaciones y redes globales -de velocidad y efectos locales de la globalizacion- y, en segundo lugar, a las di– mensiones de su puesta en pnictica organizacional. forman parte de ello la estruc-gwbauzacion: u proceso de transformaci6n global 5 tura de la globalizacion, la institucionalizacion de las redes y centros de poder glo– bales, los patrones. glo?ales.de estratificacion de dases, de riqueza y de pobreza, asf cmo i formas donunantes de la interaction global. este esquema multidimen– sional srrve a los autores como.matriz de su interpretacion, en la que se pueden of– denar perfectamente los procesos h.istoricos, aunque no queda daro hasta que punta se trata verdaderamente de transformaciones-. el concepto de la forma pier– de sus contornos claros, lo que queda es la afirmacion de que· len elnudeo del ca– so transformacionista esrnla ·creencia de que la globalizacion contemporanea esrn rconstituyndo 0 'reconstruyeado' el poder, las funciones y la autoridad de los go– blemos nacionales.", d,e .. q los "trans;ormacionalistas no reclaman -la tr.yectoria futura de la globallzaelon, que surge una nueva configuracion del poder global" y q,;,e los :'ptrones tradicionales de inclusion y exclusion" (held et al, 1999:7 ss) sran.sustj.tu1dos·por nuevos contrastes entre las'sociedades y dentro de elias. pero slempre se puede uno referir criticamente a estas afirmaciones. ·entonces,· con held et al. (1999) la globalizacion debeffa entenderse como elproceso de la trans– formacion de una formacion de la ·sociedad. de hecho, sf cambia en elfin de siecle 1] la forma tradicional del estado naciomil como sujeto del sistema politico inter– nacional a consecuencia de la desregulacion y la perdida de soberanfa; debido a que la compatibilidad entre el pueblo,el podery el territorio del.estado esta desa– parecindo paulatinamente. ei."mundo de los estados" enropeo, tal y como surgio despues de la paz de westfalia de 1648 y domino el mundo hasta mediados del si– glo xx, s esrn desvaneciendo. esto es 2] consecuencia de las telaciones economi– cas que tienden a traspasar fronteras, de la expansion del comercio mundial, del aumento de las inversiones directas. transfronterizas, del desarrollo de los merca– dos globales de capital y de los movimientos migratorios transfronterizos. algunas de estas tendencias ·tienen una larga historia, otras son nuevas 0 se han visto consi– derablemente reforzadas en el curso de las transformaciones de los siglos xx y xxi. de esta manera surgen un espacio economico e incluso ·un ·incipiente espacio so– cial que ya no estin circunscritos por las fronteras de un estado nacional y las re– glas que en ·el rigen, la desregulaci6n de este con junto de reglas estatales tiene su c?nn:'p en la c:eacion de 3] reglas globales, negociadas en el marco de orga– mzaclones mternaclonales: para el cmercio, las relaciones financieras, la comuni– --cadon, las illversiones, etc .. puesto que .las.institucioiies glqbales similares·a los es– tados solo existen de manera incipiente, se establecen 4] modelos informales de politica: redes polfticas globales, foros con actores publicos y privados (como el fa– r econ6mico-mundial de davos), -institucion.es y procesos de globalgovemance (go– blemo global), rating agencies (agencias decalificacion)globales y compaii.ias de abogados, :que mantienen en forma a la globalizacion. pero tambien surgen 5] nuevos centros de poder geoestrategicos en el mundo· ' 'unipol' ', que·-no contro– ian lastransformaciones global,;s por medio del dinero 0 el derecho 0 de forma "discursiva", sino sirviendose del poder militar y de la utilizacion de la violencia. las relaciones financieras globales han obtenido una nueva caudad_en el curso de los procesos de transformacion; las crisis economicas desarrollan un efecto devas-6 globauzacion: un proceso detransformacion global tador como 6] crisis financieras, sabre todo porque ya no se las puede, circunscri., bir a una economia "nacional". y, ciertamente, 7lsin las nuevas tecnicas de trans– porte y comunicaci6n, las transformaciones globales no hubieran sido posibles. mientras que hasta ahara las transfonnaciones sodales evolutivas se habian ne– vada a cabo primero en las coordenadas geognificas del territorio del estado nacio– nal y dentro del respectivo paralelogramo estatal de poder de las fuerzas sociale" los procesos de transformacion de fines del siglo xx adquirieron, desde e1 princi– pia, dimensiones globales. el sistema de coordenadas del cambia q.e forma se ha expandido de la respectiva especillci.dad nacional al espacio global. tambien den– tro del espacio global se conservan las particularidades de un "capitalismo renano" o "atlantico" (albert, 1991), asf como las de un "capitalismo de transicion europeo oriental" (hopfmann, 1998). sin embargo, en primer lugar, tienen quecomparar– se en el media del mercado mundial y de la politica mundial y. en segundo lugar, el mercado mundial constituye una restriccion externa que impone ajustes de- for– ma espedfica. el hecho de que las transfonnaciones de la fonnaci6n social, a dife– rencia de la "gran transformacion" de hace doscientos anos, se realicen en el hori– zonte de los mercados globales, resulta del benchmarking global,. es decir, de que los estandares -de costos, precios, tecnica y diseno- tengan la misma importancia en casi todas las' "localizaciones"; de la accion de rating agencies que evaluan a los pai– ses segiin los criterios de los mercados globales de capital; del desarrollo de un de– recho contractual global;. de las condiciones de buen gobierno que deben cumplir los gobiemos· para, par ejemplo, obtener un credito del fmi. pero las transfonnaciones de- las sociedades no conocen la sencilla sustitucion de las "viejas" fonnas por las "nuevas", sino largas·fases intrmedias de "informai­ dad", que encontramos en las relaciones laborales, en la politica, en el sector finan– ciero, en todos los ambitos de la vida. la informalidad que analizamos en el trans– curso de nuestro estudio tambien la podemos apreciar en el transcurso dela·"gran· transfonnaci6n" de los siglos xvm y xix. marx muestra repetidas veces como, par un lado, can la "gran industria" surge una nueva formacion social, adecuada al ca– pital, y como, par otro, las fonnas de trabajo y de vida se desvalorizan en el proce– so; ya no corresponden a las nuevas formas emergentes de la "normalidad" de una sociedad industrial. las "viejas" formas de socializacion y la "relacion laboral nor mal" tradicional ya no representan la regia y la norma sociales, pero (todavia) no se han constituido las "nuevas" formas de una socializacion estable. por 10 tanto, la informalidad es distintiva de la transicion, que puede durar mucho tiempo; al final de este periodo de transicion habci.n surgido nuevas fo:mas, diferentes de las que originalmente se deseaban 0 se habian pronostiqj.do. esta ha sido la experiencia en los procesos de transicion de europa central u oriental, donde la transforma– cion que habia parecido tan sencilla (a veces esperada como una transicion "de alia· para aca" par medio de una especie de big bang)' es-sustituida· por fonnas total- . mente nuevas e inesperadas de socializacion. entonces,]a transicion no es un pro– ceso sin fracturas ni con una direccion univoca. se trata de un proceso cntico, co– mo afinnaron marx y engels hace.mas de 150 aiios: "basta c.on mencionar las crisis globalizacion: un proceso de transformacion global 7 comerciales, que con su periodico regreso cuestionan -de manera cada vez- mas amenazadora la existencia de toda la sociedad burguesa" (marx, mew,. 4:4657 ss). los procesos de transformacion tienen un ,"calado" sumamente diferente, por 10 tanto 10 mismo ocurre tambien con las crisis de la transformacion. en la teorfa economica humpetr ditingue entre cidos cortos.y "ondas largas" de la coyun– tura. las cnsis pequenas siiven a la adaptacion y al "saneamiento" de las relacio– nes economicas:. de la relacion de ganancias y salarios (distribucion), de consumo e inversion (utilizacion), de ramas (creacion del producto social). en todo caso, los cambios radicales de la formacion social no se llevan a cabo durante las' crisis pequeiias. esto es diferente en el caso de las "grandes crisis", en cuyo transcurso verdaderamente se cambia la "base" social de los procesos economicos. se trans– forman las relaciones de la politica y la economia, las constelaciones globales de' los estados en el mundo de los estados y del estado y el mercado. pero tambien.es– tas transformaciones ocurren en el marco institucional de la forma de produccion capitalista. la transicion de la "gran industria" al "fordismo" y, posterionnente. a una formacion "posfordista", deja intactas las instituciones basicas (sobre todo el orden de propiedad). por el contrario, la transformacion tiene como consecuen– cia que estas sean reforzadas en las condiciones historicas modificadas. pero tam– bien puede suceder que las transformaciones sociales, economicas y politicas va– yan mas ana del cambio inmanente, ala formacion, y que impongan el cambio de sistema. esto sucedi6, sin duda alguna, en europa central y oriental despues de 1989: la transformacion como cambio de sistema,. para producir una fonnacion institucional que sea capaz de participar activamente en las transformaciones glo-bales. . por ultimo, no se puede descartar una crisis de la civilizacion. ya no se trata d'e "pequeiias" adaptaciones de las relaciones sodales y economicas, del cambio insti– tucional mas 0 menos, profundo en el contexto de los procesos de globalizacion 0 de un cambio de sistema autentico --como sucedio despues de 1989-, sino de li– . mites con los que se ha topado la civilizacion de la modemidad capitalista y en los que se tienen que desarrollar nuevas formas de trato con la naturaleza. las trans– formaciones globales -en la concepcion de antonio gramsci- deberfan pasar de una adaptacion "pasiva" de la tecnica, la organizacion del trabajo, las relaciones'fi– nancieras, las formas de regulacion e instituciones politicas, los patrones de con– sumo y las formas cotidianas culturales, a nuevos retos para una nueva estructura– don, a una revolucion "activa". la "revolucion pasiva" de la adaptacion y del "transfonnismo" de la utilizacion de cambios historicos caducos en pro de la mo– demizacion del dominio son responsables de la gran estabilidad que muestra la forma de produccion capitalista, de la durabilidad de la hegemonfa burguesa, de la "integracion negativa" de la clase trabajadora y de otros estratos inferiores a la sociedad burguesa. ciertamente, la adaptacion de la tecnica, la economia, la politica y la cultura se basa en que el sistema reciba continuamente energia (fosil) y otros recursos, que son transformados en un grandioso proceso metabolico y convertidos en emisiones8 globauzacion: un procesq de transformacion global (basura, aguas negras. gases) que mientras tanto lastran el ecosistema global. por consig'uiente,.la transformacion de la naturaleza en el proceso de trabajo resulta esendal para las formas de socializadon ypara sus crisis. impulsados par los com– bustibles f6siles, la velocidad y el alcance de las transformaciones de materia y ener– gia aumentaron enormemente. esta es la base de la compresi6n de tiempos y espa– dos que se ha erigido en la caracteristica que define a la globalizacion. as{ pues, sin los combustibles fosiles no existiria la modema globalizacion.solo can ellos fue posible realizar la radonalidad capitalista de la "snbsuncion real" (marx, mew, 23:532 ss) del trab,goy la naturalez. a la relacion del c.pital can el control de la productividad, necesario para laproduccion de plusvalia. la transformacion de la naturaleza en gran escala y el cambia de fannas igualmente profunda del trabajo en el,transcurso de este proceso constituyen las bases de las transfonnaciones que caracterizan ala globalizacion. las distancias espaciales y temporales se reducen a consecuencia de estas trans– formaciones materiales y energeticas. "este es el motivo para la erosion de la sobe– rania nacional, dado que su base estaba constituida por la distancia que separaba a unos pueblos de otros, por la posibilidad de delimitar los territorios estatales y por el equilibrio de los poderes estatales dentro de un sistema internacional. en– tonces, la transfonnacion de los estados nacionales no es, de ninguna manera, la causa 0 el punto central de la globalizacion, sino una expresion de los procesos de transfonnacion mucho mas profundos del trabajo, la naturaleza y el dinero. pero la utilizacion de los combustibles foshes y las fonnas historicas de la subsuncion real del trabajo y de la naturaleza al capital tienen una consecuencia parad6jica, junto con la produccion en masa, el consumo en masa y la utilizacion masiva de la naturaleza. en la "gran iqdustria" yen la fonna de regulaci6n "fordista" las formas de relacion con el trabajo, el dinero y la naturaleza eran rigidas, mientras que la compaetacion del tiempo y el espacio no hubiera avanzado tanto como para que las distintas sociedades no pudieran mantener la distancia. la distancia que real– mente existia entre las "localizaciones" permitio establecer trayectorias de desarro– llo propias, que llevaron a formas distintas de regulaci6n social: al tipo escandina– vo de estado benefactor, al "capitalismo atlantico", al "toyotismo" japones, al "modelo aleman", al estado latinoamericano en vias de desarrollo, ala "sociedad socialista real" en europa central y oriental, etc. ahora bien, la reduccion de las dis– tancias espaciales y temporales ha tenido como consecuencia que --como ya s se– iial6-, en primer lugar, hayan surgido estandares globales (benchmari1s, un single price, un global language, un. pensee unique, un sigle policy model of good gv,":,ance, etc.) que, en segundo lugar. obligan a realizar ajustes; por eso se vuelve mdispen– s.ble sustituir las formas rigidas en condiciones fordistas par formas flexibles den– tro de un marco aceptado globalmente. es este imperativo de la adaptacion flexi– ble en la organizacion laboral, en el salatio, en la inversion de dinero en los mercados financieros globales, en la capacitaci6n profesional. en resumen en to– das las areas de la vida, el que es glorificado como la gran "oportunidad" de la gio– balizaci6n (minc, 1997) y que, al mismo tiempo, es la base material del neolibera-globallzacion: un prqceso de transformaci6n global 9 lismo, de los hiperglobalistas y de los entusiastas. en esa medida el neoliberalismo no solo es la ideologia de la pensee unique. sino el conjunto de foanas de pensa– miento que reproducen la realidad de la globalizacion. asi pues, los lfmites son eliminados en el proceso de las transformaciones globa– les. ha surgido una economfa global con una ideologla del "neoliberalismo disci– plinario" (stephen gill) que ie conviene, que ha limitado el espacio de accion po– lftica como una especie de "imperativo" externo. entonces se vuelven a fonnar nuevos lfmites: lfmites para las alternativas politicas a la globalizacion neoliberal. pero la forma en que se mantiene pasiva a la revolucion y en que las transforma– clones son realizadas estrategicamente como transformismo esta llevando al siste– ma capitalista mundial a una gran crisis, a una profunda crisis social debida a la ere– ciente desigualdad en el mundo y a una crisis de las relaciones sociales con la naturaleza. para oponerse a ella se estan formando movimientos en contra en mu– chas partes y con influencia en el espacio global. las transformaciones globales, sus crisis y las nacientes formas de regulacion constituyen el objeto de los siguientes ca– pitulos.1 globauzacron: nada nuevo? desde la perspectiva del sistema mundial. el proceso de giobalizaci6n aparece co– mo una creciente integracion l de regiones y naciones, que llegara a abarcar el mwi– do entero. desde el punto de vista de las nadones y de las regiones, este mismo proceso representa una apertura progresiva que se mide, por ejemplo, por la rela– cion que existe entre las importaciones y exportaciones y el producto intemo bru– to (pib). desde la segunda guerra muildial este indice ha aumentado de manera significativa en casi todas las regiones del mundo. los sistemas 'politicos se han abierto casi en su totalidad, y se ha desarrollado un complejo sistema politico in– ternacional que se ha vuelto objeto de estudio de una disciplina independiente dentro de las ciencias politicas. en la sociologia se habla de la cultura mundial de un "mundo tinieo" (one warul) (archer, 1991), que podda establecerse gracias a 1a apertura de culturas regionales y nacionales, as! como a la intensificacion de la co– municacion. la apertura de espacios hasta ahora mas 0 menos distantes (si no es que cerrados) -y su integracion a un sistema mundial pueden identificarse en prin"'t cipio como las dos caras de un proceso unitario,' al que desde hace algiin tiempo se conoce como "globalizacion".2 donde se eq.cuentra el origen del proceso de la globalizacion? en la epoca posterior a la segunda guerra mundial, en el siglo xix con su irrefrenable industrializacion, a comienzos del moderno sistema mundial capitalista que se dio hace quinientos mos, "0 en los inicios de la historia de la ci– vilizacion humana? que duracion tendci la globalizacion? ,la longue duree de la globauzacioni frank y gills (1993) senaian que existen cicios politicos y econ6micos "largos", que ,len el capitulo 8 veremos con mayor precision que, en este caso, se trata de una "integracion,ne– gativa" a partir de la reduccion de la regulacion politica, y no de una "integracion positiva", determina– da por una nueva regulacion politica que se ,de a un nivel supranacional. 2 los motores de btisqueda digitales hacen que este hecho sea muy cadi de comprobar: los concep– tos "global" 0 "globalici6n" no aparecen en ia historia de ia filosofia que va de platon a nietzsche (di– gitate biblidtluk, 2, 1998). ruigrok y van tulder (1995:139) encontraron en 1980, en las publicaciones mas importantes sobre economia, 50 titulos en los que se inc1uyeran estos conceptos; en 1990 eran ya 670. asi pues; la coyuntura en la que se ha desarrollado este concepto es muy reciente. ' [11]12 globauzacion: ,:nada nuevo? tienen varios siglos de duraci6n, desde el primer milenio antes de nuestra era. de esto deducen que tiene que haber existido alga asl como un sistema mundial mu– cho antes del origen del capitalismo moderno, incluso muchas siglos antes de que hubieran nacido las civilizaciones en la ffi.argen oriental del mar meditemineo y en mesopotamia. pues como hubieran sido posibles, de otra manera, los movimien– tos dclicos a traves del tiempo y el espacio? la coincidencia en las fases de ascen– so y descenso en e1 sistema mundial s610 puede explicarse por las relaciones comer– dales y las acciones militares de conquista, que difundieron las "ondas largas" en el mundo conocido y que hicieron posible la integracion de un sistema mundial. no obstante, este tipo de integracion global no abared tados los amhitos sociales; se limito esencialmente a la esfera de la circulacion y a la superficie politica, sin afectar verdaderamente las formas de vida y de produccion. no era ei esmndar de un sistema mundiallo que resultaba determinante, sino las formas de vida que se tuvieran en ei lugar. 3 incluso los conquistadores carecfan por 10 regular de la fuer– za para transformar las formas de vida locales,.y en no pocas ocasiones eran ellos los que resultaban absorbidos por estas. esta evolucion no mostro modificaciones sino hasta los grandes descubrimien– tos del siglo xvi. ei modemo sistema mundial habla nacido. 4 ahora bien, la inte– gracion al mercado mundial implicaba tambien la subordinacion a una forma es– pecffica de vida y de produccion. en la formacion social capitalista no bastan la mera integracion a las cadenas globales de circulacion ni la conquista militar y la influencia sobre otras culturas; al mismo tiempo se pretende modificar las formas sociales. la "subsuncion real" ai capital, de la que habla marx (man, mew, 23:354, 531), modifica el trabajo y las relaciones laborales, ei tipo de innovaciones tecni– cas, las relaciones politicas de poder y la relacion entre la politica y la economia, la cultura, el arte y la estetica, asi como, en una medida muy importante, la naturale– za y la relacion de la sociedad con esta. 5 la formadon revolucionaria del sistema mundial capitalista (pues todas las facetas de la vida se revolucionan) esm estrecha– mente relacionada con 10 que norbert elias (1978, 1982) llamo "proceso de civili– zacion". tambien la "racionalidad occidental" (weber, 1921/1976), cuyos olige– nes se remontan al "siglo xvi largo", rige ahora como la racionalidad del dominic mundial, se convierte en un atractor al que no se puede sustraer ninguna sociedad g esto se puede explicar icilmente por medio de la lectura de las historias narradas por schereza– da en las mil y una nodus. sirnbad el rnarino,la personificacion del "trotamundos" de la epoca, se topa en lugares lejanos con fonnas de vida que ie resultan totalrnente .yenas, donde quiera que se dirija a realizar sus negocios, que por otro lado prosperan extraordinariamente. y siempre era una cuestion de suerte poder realizar la hazaiia de regresar a su pais cargado de riquezas. i dado que en tomo ai analisis de este hecho se ha formado toda una escuela, no seria posible ex– poner de manera exhaustiva la enonne variedad de textos que existen ai respecto. por ello nos limita– rernos a seiialar aquellos que han revestido una particular importancia en el debate sobre la globaliza– cion: wallerstein, 1974, 1980, 1989; arrighi, 1994. 5 en los estudios respecto al "imperialismo ecologico", por ejemplo, crosby, 1991, 0 ponting, 1991, podemos leer hasta que punto han sido radicales las modificaciones a la naturaleza. globalizacion: nada nuevo? 13 en la longue duree (braudel, 1980). una vez que se toman dominantes y que influ– yen en la historia, los desarrollos de periodos mas reducidos aparecen ya exclusiva– mente como coyunturas de la longue duree. ei proceso de la globalizacion, del que no se habla sino hasta el ultimo cuartp del siglo, xx, coincide con "10 que de otta manera ilamamos modernizaci6n" (nassehi, 1998:153). giovanni arrighi se refie– re de manera particularmente energica a la continuidad de largo plazo: la escala, el alcance y la sofisticaci6 tecnica de la expansion financiera actual son, por su puesto, mucho mayores que los de expansiones financieras anteriores. pero la escala. el al– cance y la sofisticacion tecnica mayores naj son otra cosa que la continuation de una bien estahle– cida tendencia [cursivas·nuestras] qe lungue duree del capitalismo hist6rico hacia la formacion de bloques·cada vez mas poderos6s de organizaciones gubemamentales y economicas que desempeiian el papel de agencias principales en la acumulacion del capital en todo el mud– do (arrighi, 1994:300). asi pues, desde la perspectiva del "capitalismo historico" existe desde hace siglos una tendencia unitaria que dificulta la diferenciacion de las fases de la evolucion capitalista (una segunda cuestion sena entonces si es adecuada la formacion de fu– ses). la revision de la fuse. actual de evolucion (que se inicio tras ei final de la "edad de oro", marglin y schor, 1991) conllevauna y otra vez una especie de "espiral de retroalimentacion": todo paso ya alguna vez, "se pueden detectar similitudes asom– brosas entre la influencia acumulativa de las finanzas en los estados unidos de 1980, 1a gran bretaiia de 1a era eduardiana, 1a holanda de laera periwigy la espa– na de la era del genoves" (arrighi, 1994:334, cursivas nuestras). estas similitudes existen, sin lugar a dudas, siempre que se escojan las medidas historicas adecuadas; pero si se eligen diferentes medidas que consideren otro,s detalles, est.a.ran total– mente ausentes. ocurre 10 mismo que en la medidon de la costa de inglaterra: cuanto mas se tomen en cuenta los detalles, hasta llegar al plano molecular, mas larga sera: "practicamente toda figura que muestre cada vez mas detalles al ser ob– servada con una lente de aumento cada vez mas poderosa, debera tener un borde infinito" (briggs y peat, 1990:136). ei problema de la indefinici6n de la longitud espacial, que fue fomiulado por benoit mandelbrot (1982), puede ser aplicado tambien a la longitud temporal. la longitud de la longue duree no constituye una circunstancia objetiva, sino que depende del observador y de las herramientas que utilice para realizar su anilisis. la eleccion de las escalas decide si en la historia de la evolucion del capitalismo encontraremos similitudes que se repiten 0, por el contrario, fases con caractens– ticas propias. braudel trata de resolver este problema distinguiendo tres diferentes "pianos temporales": por un lado los acontecimientos inmediatos; por otro las "co– yunturas" en las que se forman y desaparecen constelaciones historicas y que con– dicionan los acontecimientos, a los que tambien otorgan su relevancia; por·ultimo, tenemos la corriente mas profunda de la longue duree, gracias a cuya inercia se vin– culan entre si, en ultima instancia, las coyunturas y los acontecimientos (al respec-14 globalizacion: ,nadanuevo? to vease tambien cox, 1996:24-26). pero esta "dialectica de la duracion" no esrn,de– tenninada desde un principia por la lon duree; tambien depende del observador, de -si las crisis son interpretadas como turbulencias inherentes al sistema ---en el sentido de "coyunturas"- 0 como crisis de sistema --como el camino transfonna– dor"que conducici a otio sistema (social) dentro del sistema mundial-, 0 incluso como una crisis del sistema mundial. la escala que utilizan los te6ri«70s del sistema mundial, a pesar del gusto historico por el detalle de los acontecimientos en el tiempo"y de las coyuntura5, nos parece demasiado amplia respecto de las catego– rias te6ricas como para pader medir con ella los procesos hist6ricos de ia segunda mitad del siglo xx. no obstante, la perspectiva de la longue duree tambien se refiere a continuidades que realniente hacen sentir su efeeto a 10 largo ·de siglos enteros, hasta -llegar a la actualidad. entre ellas se cuentan tradiciones coloniales y posc610niales, que con– fieren su estructura historica al sistema mundial contemporaneo: fronteras etnicas y polfticas, distribudon de los derechos de propiedad, devaluacion del conoci– miento local y una division del trabo establecida de manera internacional entre la metropoli y la periferia (randeria, 1998:18). tambien el universo de estados del "orden westfeilico" establecido en europa tras la guerra de treinta mos y el "equi– librio de poderes" que se estructuro en este universo, remiten a las continuidades que, despues de durar varios siglos, no empezaron a superarse sino hasta despues de 1989 (miller, 1994; march y olsen, 1998). asi pues, es menos interesante com– parar las diferentes epocas que identificar las continuidades en el proceso histori– co, 10 cual resulta decisivo para comprender nuestro presente. equipados con la escala de la teona del sistema mundial, es mas feicil compren" der la tendenda de la globalizacion cuando se estudia la historia del sistema mun– dial, puesto que la globalizacion se inscribe en ella. hay quienes ubican el inido del sistema mundial en el "siglo xvi largo" y su centro geogr.ifico en europa (brau– del, 1986a, 1986b; wallerstein, 1974, 1980, 1989; arrighi, 1994); otros, como an– dre gunder frank, datan la epoca del surgimiento de un sistema mundial varios mi– lenios atras y expanden el espacia, sacandolo de su limitacion "eurocentrista", en direcdon al hemisferio del oceano padfico. asi pues, la longue duree se extenderia a 10 largo de la historia de la humanidad casi desde los inidos neoliticos de las d– vilizaciones asiaticas. segiin esta teoria todo ocurrio ya alguna vez y, en el mejor de los casos, la globalizacion es un concepto vado, puesto que la "globalidad" ha exis– tido desde hace mucho tiempo: "pero la globalidad ha sido una realidad vital des– de hace por 10 menos 1 500 anos para el mundo (social) en su totalidad, con ex– cepcion de algunas islas muy poco pobladas del pacifico" (frank, 1998:85). por 10 tanto, se requeriria "una macrohistoria politico-:economica de los acontedmientos . simultaneos, que fuera global, horizontal y con.una extensa organizacion" (p. 91). tan ampiia es, pues, la escala con la que se mide la historia, que la determinacion analftica del sistema social que se forma en europa a partir de la ilustradon es de– clarada, en cuanto a su forma de producdon capitalista, como el "pecado capital del etnocentrismo eurocentrista e ••• ] incrustado en'la 'ciencia' de la sodedad'por globailzacion: ,nada nuevo? 15 marx, webery sus miriadas de seguidores" (p. 93). entonces, si no acrua una dina– mica capitalista, no se llevan a cabo· ni la acumulacion del capital, con la consi– guiente aceleracion en el tiempo, ni la expansion en el espacio. por 10 tanto' resul– ta consecuente denunciar la tendenda a la globalizacion como un malentendido intelectual. solo resta preguntarse que fuerzas sociales, economicas y politicas hi– deron que la globalizacion llegara tan lejos hace tantos miles de alios como para que se hubiera a1canzado un estado de globalidad que ha perdurado hasta nues– tros dias. las dudas respecto a la teoria del sistema global y la polemica critica que andre gunder frank hace a la tesis de la globalizacion son compartidas par cientificos so– ciales con una orientacion historica (0 par historiadores que se interesan par las ciencias sociales), que no taman en cuenta la longue duree, sino tinicamente la epo– ca a partir de mediados del siglo xix. respecto a las decadas anteriores a la prime– ra guerra mundial se puede comprobar que la imbricacion economica internacio– nal fue. tan intensa como 10 es hoy en dfa, siempre que se tomen en cuenta ls flujos de inversiones directas y los creditos, los voliimenes, 0 las cargas aduaneras del comercio internacional, asi como los movimientos mitorios (hirs,t y thomp– son, 1996; bairoch'y kozul-wright, 1996, imf, 1997; glyn et al., 1990; zysman, 1996; kleinknecht y ter wengel, 1998). en tiempos de la llamada pax brittanica, antes de la primera guerra mundial, entre 1870 y 1913, el pib credo a una tasa anual prome– dio de 2.7% (segun datos proporcionados por maddison, 1995). en la epoca de la hamada pax americana, despues de ia segunda guerra mundial, el crecimiento fue aun mayor: un promedio de 4.7% de 1950 a 1973. las exportaciones aumentaron de 1870 a 1913 a un promedio anual de 3.5%, y 7.2 de 1950 a 1973, con un creci miento ami mas rapido que el del pib (por cierto que 10 mismo se puede decir, en sentido inverso, de la fase de decrecimiento que se dio en este siglo entre las dos guerras mundiales); la elasticidad del ingreso de las exportaciones es mayor a 1, y esto puede ser interpretado como una expresion de la apertura simultanea de las economfas nacionales y de su integracion al mercado munelial. asi pues, los datos favorecen aparentemente la tesis de que la globalizacion no es nada nuevo si no se retrocede quinientos ailos, sino airededor de un siglo. los nfuneros indicadores de la apertura (exportaciones e importaciones en relacion can e1 pib) hablan todavfa. mas a favor de esta interpretacion. en el ano de 1913 francia_ tenia, con 35.4%, una economia mas abierta que en 1973, con 29, 0 que en 1993, con 32.4%. lo mismo se puede decir del reino unido. alii la apertura se desarrollo de 44.7% (1913), pa– sando por 39.3 (1973), a 40.5 (1993). en estados unidos este desarrollo fue de 11.2%, pasando por 10.5, a 16.8. enjapon la apertura fue de 31.4% en 1913, de 18.3 en 1973 y de solo 14.4. en 1993. . no obstante, a estos irnpresionantes datos a favor de la tesis del "mito de la gig-: balizacion" (por ejemplo garrett, 1998:788) se les pueden oponer los siguientes datos acerca de la globalizacion financiera: las crossborder transactions in bonds and equities aumentaron entre 1975 y 1997, en estados unidos, de 4 a 213% (en por– centajes del pib), en alemania de 5 a 253% y enjapon de 2 a 96% (imf, 1998a:187);16 globalizacion: ,:nada nuevo? los nonresidents' holdings of public debt aumentaron de 1983 a 1997 en estados uni– dos de 14.9 a 40.1 %, en a1emania de 14.1 a 29.3% (1996). s610 jap6n constituye una excepcion entre los paises industrializadosj en este pals el indice se mantuvo estable en aproximadamente 4% desde_ mediados de los aiios ochenta hasta me– diados de los noventa (imf, 1998a:190j. ll integracion de los mercados financie– ros nacionales a un mercado financiero global, rel.ejada en estos datos, no es pa– ra nada un olmito". tambien garrett concede: "la integracion de mercados financieros es mas apremiante que el comercio 0 que la multinacionalizaci6n de la produccion" (garrett, 1998:823), aun cuando afiade que, a pesar de la globali– zacion, los gobiernos nacionales mantienen un considerable espacio econ6mico– politico para maniobrar. ,pero que pasa ademas 1] con la ciclicidad de la tenden– cia, y que importancia tienen 2] los cammas de nivel en el transcurso de la tendencia a la globalizaci6n? .. ciclos y nivel de la globallzacion cicio, globales se -ha notado con gran frecuencia que las tendencias a largo plazo de la evolucion capitalista transcurren de manera cic1ica (mandel, 1980; modelsky, 1978; golds– tein, 1988; bomschiery suter, 1990; went, 1997), en largos "ciclos de kondratieff", en "cidos de hegemonfa" que abarcan siempre varias decadas. estos cicios corres– ponden mas a las "coyunturas" que a la longue duree en el sentido que ie da brau– del. en ellos se encuentra activa esa constelacion de instituciones sodales y politi– cas de regulacion, de relaciones economicas (distribucion de la acumulacion real y monetaria entre los diferentes ramos y entre las clases) y del balance del poder en el sistema internacional, que condiciona la actuacion de los seres humanos y, por ]0 tanto, la historia de los acontecimientos. esta combinacion de un regimen de acumulacion economica y de una forma de regulacion social y politica ha sido estudiada a profundidad por la teoria de la regulaci6n.6 junto con el anaiisis de las relaciones internacionales que, basandose en la teona de antonio gramsci, se pre– gunta por las condiciones de la estabilidad y la inestabilidad hegem6nicas, es de– cir, por la :relacion entre el poder politico y el consenso politico en el mundo (cox, 1987; gill, 1993), se ha desarrollado un concepto teorico con el que es posible identificar ciclos globales en la evolucion global de varias decadas. pero el concep– to de cicio no debe entenderse como una especie de oscilacion del mismo "cuer– po de resonancia" social, sino como la expresion de etapas historicas de la evolu– cion, que se caracterizan por sus fases dimimicas y-sus fases de estancamiento. las 6 la bibliografia al respecto es tan amplia que no se puede presentar aqui, y mucho menos discutir– lao por eso nos limitaremos a hacer referencia a aglietta, 1979, y lipietz, 1986. globauzacion: tnada nuevo? 17 fases de prosperidad de un cicio largo de kondratieff, de 1892 a 1913 y de 1948 a 1973 (bomschiery suter, 1990:175-197), son los causantes de las similitudes que se presentaron antes de la primera guerra mundial y despues de la segunda, y que die– ron pie a la afirmacion de que la globalizacion no es nada nuevo y que el grado de globalizacion alcanzado en el ano de 1913 no se volvio a dar sino hasta hace ape– nas un cuarto de siglo, a mediados de los anos setenta (imf, 1997:112; kleinknecht y ter wengel, 1998:638). pero el indiscutible impulso globalizador previo a laprimera guerra mundial fue sustituido por una fase de contraccion y de desintegracion economicas en la epoca entre las dos guerras; durante su culminacion, en los ados treinta, tras ia gran de– presion mundial, provoco una ola de devaluaciones y dio gran impetu a los concep– tos de una politica auruquica orientada netamente hacia los estados nacionales. 7 la apertura de las economias nacionales alcanzada antes de la primera guerra mun– dial fue anulada progresivamente a partir de 1929 en los palses industrializados y, por 10 tanto, la larga fase de integracion economica mundial fue sustituida por una fase de desintegracion. ei mercado·mundial se desmoron6 (klndleberger, 1973). no es producto de la casualidad que en los arios treinta haya surgido el keynesia– nismo, que se hayan desarrollado en latinoamerica los primeros planteamientos de una industrializacion gtiiada por la sustitucion de importaciones y que en la union sovietica se haya introducido el sistema de planeacion central (del estado nacional). ei impulso globalizador y la era de libre comercio que florecieron has– ta la primera guerra mundial fueron seguidos por una reaccion ciciica de control del estado nacional (que iba de·la forma "suave" 'del keynesianismo a la planeacion central "dura"), pero esta reaccion no se dio automaticamente, como el movimien– to de regreso en la oscilacion del pendulo, sino que se trato de a percepcion de opciones estrategicas por parte de la clase ,politica y de los gobiernos de europa y norteamerica, de america latina y de la union sovietica. en esa epoca la politica se hacfa en las fronteras·existentes, y en parte proteccionistas, del estcido nacional. un sistema internacional que presentara una apertura economica y que, por 10 tan– to, tuviera un alto grado de integracion y se caracterizara por el equilibrio entre el poder y el consenso, si aparecia en los proyectos de algunos politicos, pero no en la realidad del poder politico. el "esplendido aislamiento" ·de estados unidos fue una clara opcion de las eli– tes dominantes en cuanto a la prioridad de la nacion frente al "resto del mundo". ala "construccion del socialismo en un pais" (en lajoven union sovietica) ie si:– guio la comprension de 10 imitil que era una estrategia revolucionaria mundial y de 10 iitil que sena seguir una estrategia en el estado nacional de "acumulacion so-7 en las sociedades industriales, que dependen de las materias primas, la polftica auw.rquica tiende a la expansion politica y militar. en todo caso, durante los aftos treinta,japon, alemania e .jtalia tra­ ron de saciar su hambre de materias primas por medio de conquistas militares (vease a1 respecto po– llock, 1933). en esa misma epoca keynes sostuvo una posicion que no podoa ser ca1ificada de cosmo– polita. ei abogaba por una "autosuficiencia nacional n (keynes, 1933/1985), es decir, por una polftica autirquica que no fuera agresiva.18 globalizacion: enada nuevo? cialista original", acerca de cuyo caracter socialista se discutia ya en los aftos vein,,: teo un rechazo especialinente claro y agresivo a1 mercado mundial y a tada idea del libre comercio a incluso de la libre comunicacion 10 constituy6 el nacionalismo mi– litante en los paises fascistas, sabre todo en'alemania,jap6n e ltalia. no" se puede ignorar el retroceso que signified pasar de 'una epoca de un cosid?politismo de li– bre comercio a un aislamiento mas bien apatico.y proteccionista. este forma parte de la tendencia globalizadora tanto como esa "edad de oro" de intensive intercam– bio transfronterizo, antes de la primera guerra mundial. las tendencias predomi– nantes de un nacionalismo militante, que se manifestaron despues de la primera guerra mundial, tuvieron sil origen en la fase expansiva que se habra dado con an– terioridad; es decir que, por 10 menos ideologicamente, estas tendencias ya se ha– bian preparado; no surgieron de pronto de la nada, el presente cielo de la globalizacion por el que estamos atravesando tambien po,. dria revertirse. pero resulta sumamente improbable que el proteccionismo y la po– litica aurnrquica llegaran' a dominar la historia, como ocurrio en los aiios treinta. no obstante, tambien a fines del siglo xx es posible que se fortalezcan las fuerzas neonacionalistas y fundamentalistas frente ala globalizacion. s de momento, atra– . viesan: la corriente de la globalizadon en forma de un remolino peligroso, pero que carece de la fuerza necesaria para frenarlas. in embargo,'cabe preguntarse si despes de la eroson sufrida par el estado nacional este podna ser revido en.fo. rna de un proyecto politico exitoso, y si hoy, igual que hace sesenta anos, los movl– mientos contra la globalizacion se siguen basando en unidades que proporcionan una identidad polftica: etnias, religiones y regiones las corrientes fundamentalis– tas contra la globalizacion ganarin relevancia politica y cultural mientras las grati– ficaciones de la globalizacion no lleguen a la mayona creciente de la gente, debi– do a la crisis (barber, 1995).9 ei problema politico mas importante consiste sobre todo en que, tras decadas de expansion de los mercados mundiales y del sistema mundial de'finanzas, tambien se han globalizado las tendencias a la crisis, tal como 8 en europa, al mismo tiempo que se esta dando la unification, ha surgido nueva derecha que se hace sentir en las entraiias mismas de la socialdemocrada. ei cnfasis en la identidad nacional" se ha .convertido en un proyecto politico en la era de la integracion europe y de ia" globalizacion. las pro– puestas de habennas de fundamentar la identidad en el "consenso co.nstitucion'al" y en la "orientaci6n occidental", es decir, en los principios de un orden occidental capitalista, gozan cada vez de menos si!- guidores. . . " . 9 esta es una explicacion insuficiente de los modemos movi.mientos fundamentalistas, y particular– mente de su cmcter global. david lehmann rechaza de manera explicita la interpretacion del funda– mentalismo como una reaccion frente ala globalizacion y la modernizacion, tal como 10 entiende hun– tington (1993): "iejos de ser una fuga de la modeidad, los moentos fundamentalistas so un fenomeno esencialmente modemo. no porque constituyan una reacclon en contra de la modemjdad, sino, por el contrario, porque son portadores de' modemidad. esto es asi sobre todo debido a su anic­ ter global" (lehmann, 1998:630). a esta interpretacion la respalda la tesis de que los fundamentaljsmos no surgen en los momentos de crisis, sino que tienen una historia mucho mas larga,. pero que si es. du– rante las crisis cuando se modifica su lmportancia politico-cultural y cobran relevancla elementos estra– tegicos nuevas, por ejemplo el recunir a identidades regionales rente a una crisis de reguiaci6n nacio– nal-estata1. barber se refiere ampliamente al tema (1995:155-216). globalizaci6n: lnada nuevo? 19 paso en la n' crisis financiera mundial de hace setenta aiios. la sobreproduccion y la sobre3;cu;nulacion que se estin ddo a fin de siglo no son fases. de delos.eco– nomicas locales 0 nacionales, sino que abarcan el mundo entero; igual que· ocu– rrio en los aiios treinta, en estos mas' noventa un "largo cicio de endeudamiento" esrn, llegando'a su fin con una- c:risis financiera global: (al respecto vease altvater, 1988: 166-173)., esto ha ocasionado tendencias deflaoionarias que; a! igua!. que en los treinta, invocan el peligro de una depression economics (krugman, 1999). y iio es solo el hecho 'de considerar normal· que aumenten las,tasas de crecimiento;:-in– eluso cuando estas dejan de presentarse durante varios aiibs-lo.que obliga'a:.un nuevo aprendizaje. es mas importante la circunstancia de que. el sistema interna– cional de la regulacion, tanto en el territorio nacional como dentro del sistema mundial;, esrn basado en el crecimiento y en las tasas moderadas de inflacion. pues son estas las que inauguraron la posibilidad de la distribuci6n, las que equilibran la tension entre la hegemonia y el consenso y las 'que posibilitaron el· surgimiento de un espacio para una configuracion'econ6co-pohtica y sociopolftica,de "cons-– telaciones de actoren largo plazo" (nassehi, 1998:161). en una era de deflaci6n y depresion, estas posibilidades son limitadas .. ei nivel de la gwbalizaci6n pero no solo la ciciicidad de la tendencia globalizadora reviste importancia .. en"la tendencia a largo plazo de la evoluci6n economica son particularmente relevantes los cambios de nive!. la tendencia ascendente que se dio'hace mas de cien alios no se puede comparar con la tendencia ascendente de la segunda mitad de este siglo, por el simple hecho de que presentan. un nivel muy diferente de, produccion, ,de productividad, de ingresos, de acervo de capital y e consumo de la natirraleza. ei aumento de nivel se puede indicar a grandes rasgos con los montos monetarios, puesto que no se dispone de otras medidas. en europ occidental el ingreso·a:nua! per capita aumento, de 1820 a 1913, de un promedio de 1 228 dolares a uno de 3482 d6lares, es decir, 183%. ei aumento registradoentre 1913 y 1992, a un pro– medio de 17 412d61ares, es decir; de 401 %, fue mas· del doble del anterior, a po– sar de dos devastadoras guerras mundia!es. ei valor del dolar es rea! (valor base de 1990) y, por 10 tanto, comparable-en la medida de 10 posible- (madison, 1995:23). por tal razon, estas cifras indican la demanda monetaria de mercancfas reales, obtenidas a partir de materias primas (combustibles, materias primas mine– rales y agrfcolas) por medio de un procesamiento, par 10 general industrial. asi pues, estas cifras nos 'dicen algo acerca de las tendencias del cosumo de la natu-raleza. . " . vemos, par 10 tanto, que el nivel de explotacion de la naturaleza es iiiucho ma– yor que hace cien, doscientos 0 quinientos aiios. este cambio tiene consecuencias considerables para el discurso cientifico y politico, como 10 ejemplifica:un razona– miento en apariencia trivial. a diferencia de 10 que pasaba antes de la primera e-20 globauzacion: ,nada nuevo? rra mundial, a finales del siglo xx no hay "manchas blancas en el mapa". desde que existen las fotos del "planeta azul" tomadas por satelites, a partir de finales de los anos sesenta, este proceso abstracto de la globajizadon puede inc\uso ser imagina– do de manera conereta; estamos -familiaiizados con las series fowgcificas de la tie· ita y. 'por 10 tanto, podemos imaginarnos phisticamente el proceso de la globaliza– cion. cnn y atros proyectos similares han contribuido en gran mediq.a a ello. hoy en dia la globalizacion tampaco se limita a la expansion sabre la tierra firme de los cinco continentes; el interes economico se dirige a los "nuevas mundos" de los cas– cos palares, del fondo del mar, del universe cereano a la tierra y de las microestruc– turas de la vida, que son investigadas por la biptecnologfa y la ingenieria genetica. cuando la expansion espacialllega a sus lfmites en la macro, micro y nanosfera, se lleva a cabo en el tiempo, en forma de aceleraci6n (virilio, 1993, 1996). entonces, la globalizaci6n es una etapa del.proyecto de la modernidad que pocas veces ha si– do descrita con tanta claridad _en su contradicci6n entre emancipaci6n y someti– miento como en el manifzesto comunista de marx y engels (marx, mew, 4:462-474).!o se trata de algo mis que de una expansion en el tiempo y de una aceleraci6n en el espacio; se trata de la usurpacion de los mundos de la vida y de la naturaleza y de su subordinacion a la racionalidad de la explotacion. esta nueva calidad de la globalizaci6n. que se debe al nivel del proceso econ6-mico. es totalmente ignorada en los argumentos que, en primer lugar, comparan datos sobre el intercambio de mercancias, de inversiones directas 0 de flujos mi– gratorios. pero a esta perspectiva se ie escapa el importante hecho de que el nivel de utilizaci6n de los recursos del planeta alcanzado en nuestro dias rebasa las fron– teras del "espado ambiental" (opschoor, 1992; wuppertal institut, 1996) y de la capacidad de carga de los ecosistemas planetarios; fronteras que, a diferencia de 10 que supone david harvey, 1996:139), no enen que construirse primero de mane– ra discursiva. los limites que la naturaleza imponia al proceso economico de la transformacion de materia y energia no desempeiiaron papel alguno mientras el nivel de explotaci6n de la"naturaleza fue adecuado a las tasas naturales de repro– duccion y regeneraci6n. por ello solo a comienzos de los anos setenta se habla de "limites del crecimiento", aun cuando en los antecedentes te6ricos de las ciencias sociales hacia mucho que se habian elevado voces preocupadas por la ecologia (vease martinez-alier, 1987). los procesos economicos tienen consecuencias irre– versibles, el tiempo hist6rico tiene una orientacion definida; esta circunstancia tri-10 nassehi pregunta: "lque es 10 nuevo en la globalizacion, si por globalizacion entendemos aque– llo que aparentemente coincide con 10 que generalmente llamamos modernization?, a saber: la expan– sion de un sfndrome economico, politico y cultural que en la forma de proceso de racionaiizacion" oc– cidental ha emprendido en los ultimos dos 0 tres siglos una marcha triunfal por todo el mundo, aparentemente incontenible, y cuyas consecuencias se esmn revirtiendo ahora contra nosotros mismos" (nassehi, 1998:152-153). yet mismo da una respuesta: "tal vezseiiale simplemente una nueva forma de ver las cosas, que probablemente no bayan cambiado tanto" (ibid.). la "nueva forma de ver las cosas n es extraordinariamente importante. pero en este libro demostraremos que, ademas, "las cosas" si han cam– biado en fopna considerable. globallzaci6n: ,nada nuevo? 21 vial de la cotidianeidad no es ni remotamente tomada en cuenta en la teona eco– nomica (georgescu-roegen, 1971). ei olvido de la naturaleza y la ceguera ecologi– ca de la teona modema se expresan sobre todo en el hecho de que esta desarrolla sus modelos para una economia que no conoce coordenadas, naturales y sociales en el tiempo y_en el espacio. por ello, 10 evidente y.natural de la razon"cotidiana no resulta nada natural para los economistas: no entienden que una comparaci6n entre fases distintas, separadas entre si por cien anos, s616 tiene, sentido cuando se toman en cuenta los cambios de ivel en el aprovechamiento global de los recur– sos durante el tiempo que transcllrre entre las fases observadas. cerca de los limi– tes del crecimiento el discurso es uno; lejos de ellos, otro. por 10 tanto, si a fines del siglo xx se quiere razonar de rp,anera sustancial acerca de las tendencias 'globa– lizadoras, se debe tomar en cuenta la "dimension ecologica"; esta ya no puede ser ignorada ni siquiera en el discurso econ6mico, a menos que se prefiera esa econo– mia neoclcisica que hace caso omiso del tiempo y del espacio y que construye ala economia como una praxologia de la acci6n racional -v:llida en todo lugar y en todo momento- del homo (economicus. tiempo y espado de la globalizacian el tiempo y el espacio, segiin nos dice kant en su critiea de la razon pura, no son conceptos empiricos, sino una "necesaria concepcion a priori que subyace en to– das las apreciaciones externas" (kant, s. f.:112). uno no puede imaginarse que no existieran el tiempo y e1 espacio. son algo tan natural que, parad6jicamente, se puede hacer abstracci6n de ellos en el modele cientffico. sin esta 'abstraccion la economia neochisica y la eleccion racional serian un planteamiento imposible. pero esta abstraccion no es, en modo alguno, arbitraria, pues en el marco de la globalizacion los muchos tiempos en las'muchas regiones del mundo son concen– trados en un nnico tiempo mundial, normado y normativo. yesto no solo gracias a que los medios'modemos crean 'de manera lvirtual" una simultaneidad en acontec,imientos que no estin sucediendo de manera simultinea,' de modo que cualquier acontecimiento no simultineo,.quiza de importancia unicamente local o regional, pasa a ser parte de la historia mundial. tambien la simultaneidad sin– cronica puede convertirse en una no simultaneidad diacronica, "para de esta ma– nera producir cadenas artificiales de causa y efecto. asi pues, acontecimientos ocurridos en diferentes partes del mundo y de diferente importancia son locali– zados en un solo eje temporal, en lugar de varios." surge asi el lglobo compacta– do en su dimension temporal" (harvey, 1996:238-247; fraser, 1993:380), cuyos ritmos temporales y coordenadas espaciales se adaptan a las condiciones de apro– vechamiento del capital. el ritmo de vida de las personas en diferente regiones del mundo, especialmen– te en los puntos nodales del acontecer mundial, se mueve al compis de un tiempo mundial. cuando en frandort se abren las bolsas de divisas y de valores ya se co-22 globauzacion: ,nada nuevo? nocen las cotizaciones del deae de actividades de las balsas de tokio, singapur 0 hong kong, y cuanda en wall street, en nueva, york, se da inicio a las actividades burs'tiles, ya se conocen las tendencias de las cotizaciones en las balsas de valores europeas. esto sera todavfa mas facil cuando haya carredores de balsa presentes las 24 horas del dfa en las diversas balsas del-mundo, 10 eua! permitir.'i aprovechar ann las mas mfnimas diferencias cambiarias. pues 10 que cuenta, finalmente, es el volu– men de las transacciones; la balsa de valores con horario permanente es reditua– hie. desde un punto de vista economico el mundo ya no es un ingar ancho yaje– no, lleno de paises lejanos, sino pequeno, densamente poblado y con pafses muy cerca tinos de otros, en los que existen mercados (monetarios) enlazados por las telecomunicaciones. los costos para superar el espacio y el tiempo que esto impli– ca son minimos; p:clcticamente no cuentan. la compresi6n del tiempo y el espacio era, hasta no hace mucho un privilegio elitista; pero ahora, gracias a internet y a los vuelos baratos, se ha "democratizado", es decir, se ha convertido en parte de la vida de cada vez mas persoas, por 10 menos en los paises en los que se dispone de una moneda "dura". en los paises en los que este no es el caso se termina esta de– mocracia del dolar y del euro, puesto que solo se puede tener acceso a la partici– padon por medio del dinero, y no del voto. yentonces puede suceder que la glo– balizacion no sea compresion de tiempo y espacio, sino el incremento de las distancias y la exclus'ion de las. gratificaciones que proporciona la cercania. asi pues, la globalizacion tambien crea nuevas fronteras, que fomentan la interpreta– cion de que la globalizacion se estaria llevando a cabo sobre todo en la "mada" de los paises industrializados de europa occidental, norteamerica y lejano oriente. la periferia, es decir, los paises pobres en vias de desarrollo, quedaria excluida (boyer y drache, 1996:2-3). pero la exclusion de las sociedades de continentes en– teros s610 representa el reverso de la moneda de la inclusion de los paises ricos. la expansion hacia un espacio global y la organizacion de un tiempo mundial han convertido al planeta en un gran mercado en el que los factores de produc– cion son comprados donde son mas baratos: global sourcing, global pricing, global cos– ting: "global village-global pillage" (brecher y costello, 1994). la adecuacion de la or– ganizacion de las empresas a la globalizacion se da de tal manera que, en primer lugar. pueden estar presentes simultineamente en tantas regiones como sea posi– ble y, en segundo lugar, con precios competitivos (veanse al respecto los capitulos 6 y 7). hacen referencia a esto casi al unisono quienes engruesan -con escritos mas 0 menos amarillistas- esa seccion de la bibliografia que se dedica al tema de la "competitividad" 0 aun de la inminente "guerra de la economia " (seitz, 1992; thurow, 1993; luttwak, 1994, etc.). ei global sourcingya no se refiere unicamente a las materias primas y a las mercancfas semielaboradas, sino tambien ala fuerza de trabajo,. y no solo a la menos calificada, sino tambien a la categona de trabajadores que tienen un alto nivel de calificacion, es decir, ese estrato del que se reclutan los ciudadanos activos, los promotores de la sociedad civil. en el embate de ia globali– zacion economica- se han quedado logros politicos y economicos cuyo efecto se ii– mitaba a territorios especfficos. asf surgieron los regfmenes benefactores (esping-globalizacion: ,nada nuevo? 23 andersen, 1990), que ban sido estudiados detalladamente en las ultimas decadas por las ciencias sociales comparadas. la creacion del regimen de tiempo respacio de la geoeconomfa, con su correspondiente infraestructura material e institucio– nal,. ha conducido a la dsaparicion de los tiempos y espacios locales, regionales y naclonales, 10 cual consutuye tambien un aspecto de la extincion de las espedes. al tiempo de la repeticion se s1:lperpone el tiempo lineal de la expansion.y.la ace– leracion. los ritmos naturales del dfa y de la noche, de las estaciones del aiio y los ritmos sociales de las festividades no. son ilada frente a los limites de tiempo abs– tractos del plazo de vencimiento de un credito. los ritmos biol6gicos y naturales son sacrificados en el altar de la "economfa del tiempo". "tiempo de comunica– cion telescopica instantanea que genera mas acontecimientos, mas problemas, ma– yor.informacion y retos, conduciendo a una agilizaci6n en la toma de decisiones" (marshall, 1996: 195). en su epoca karl marx y friedrich engels, en el manifiesto comunista, se mofaron de la "idiotez de la vida en el campo", con su lentitud y sus limitaciones provincia– nas. sin embargo cabe preguntarse si la vida en la "aldea global", a fines del siglo xx, es mas abierta y menos idiota. constituirfa un gravisimo error creer que una mayor apertura y tener mas mundo conllevan automaticamente una expansion en el aleance del pensamiento, dellenguaje y de las acciones en el mundo. en 1759 lawrence sterne escribi6 en su tristram shandy acerca de la partera que 10 ayud6 a nacer y que, como dice, gozaba de una muy buena reputacion "en el mundo": "pero he de aclarar, en honor a la verdad, que poria palabra·mundo entiendo 6ni– camente un pequeno cfrculo descrito sobre el gran cfrculo terrestre,. con un dia– metro no mayor de cuatro millas inglesas y cuyo centro 10 constituye la cabaiia" (sterne, 1994, 1:26). vemos entonces que la cabana y las cuatro millas que ja ro– dean pueden ser consideradas, con derto derecho, como una "sociedad mundial", un concepto que hoy en dia ie esta reservado al sistema global de las relaciones hu– manas, sin que por ello deje de ser un eufemismo, pues a fines del siglo xx tampo– co existe una sociedad mundial. un trotamundos abonado a varios programas de "viajero frecuente" de las aerolineas no entiende mas acerca del ancho mundo que la pequena partera de siglos pasados solo porque se dedique a acumular millas. en otras palabras: el planeta compactado en tiempo y espacio existe, pero no par ello es aerodinamico. . . las sociedades modernas estin cimentadas sobre una tradicion reformista, mas o menos marcada, que se coricentra en el estado nacional benefactor, to respec– to de las instituciones y el financiamiento como de las costumbres de las personas. este colchon comparativamente segura de paz social es todo menos un lecho de· rosas. en el curso del proceso de globalizacion todos los logros sociales estan a dis:.. posicion de la economia, porque 10 que cuenta son los estandares economicos.y monetarios,.que se expresan en precios, y no los estindares sociales. pero sin estas ultimos la sociedad civil, en la que intervienen ciudadanos con demandas sociales y derecho a la participacion politica, se convierte en un absurdo historico .. es indis– cutible que existen estas tendencias en contra del estado benefactor, pero es impo-24 globallzaclon: lnada nuevo? sible conocer su fuerza y saber si tenninaran por imponerse. ai estado como legal authority (autoridad legal) esto no ie afecta. pues "todas las entidades dentro y fue– ra del estado que aspiran a ·ejercer alguna autoridad -desde c1ubes de tenis hasta organizaciones intemacionales.y multinacionales- pueden hacerlo iinicamente porque, n ultima instancia, obtuvieron del'estado algtill tipo de derecho para ello. hoy en dia no existe otro tipo de autoridad legal" (annstrong, 1998:467; sassen, 1998, afreee argumentos similares). esto es ciefto, perc cuanda existen mercados abiertos las acciones estatales son condicionadas por las tendencias y las fuerzas globales. estas operan como imperativs extemos y. como tales, pueden motivar a las "autoridades legales" a revocar los estandares sociales 0 a desmantelar las insti– tuciones benefactoras del estado. la nonnalidad social e hist6rica de las relaciones laborajes y de las condicioties de .vida se encuentra sometida a un estres inaudito. bajo el dominio del mercado global no se puede establecer una normalidad hist6-rica, anc1ada espacialmente. la nonna"mas importante la constituye la competiti– vidad en el mercado mundial, a,la que se subordina la conformaci6n de la socie– dad. ei estado nacional que subsiste como "autoridad legal" se convierte en un "estado nacional de competencia" (cerny, 1995; hirsch, 1995; altvater, 1994). politica y economia: imperialismo 0 globalizacion ei discurso de la globalizacion depende de la percepcion y de la informacion. no es casual -segun 10 senala el grupo de lisboa (1997)- que este se inicie a prin– cipios de los anos setenta, y que solo despues del memorable ano de 1989 obtenga el impulso que habria de hacer de la globalizaci6n un tema mundial en las cien– cias sociales y en la politica. asi pues, el discurso de la tradici6n hist6rica de la glo– balizacion se puede proyectar en rctrospectiva a partir de la epoca actual; hace den aiios no hubiera side posible, por eso es que tampoco existfa. la comparaci6n con la "globalizaci6n" de hace den aiio, que se hace para relativizar la relevancia del concepto con el fin de analizar las tendencias actuales, puede justificarse por la fas– cinaci6n que despiertan datos y comparaciones hist6ricas, pero no por ello cobra sentido. a fines del siglo pasado el concepto usual para analizar la economia mun– dial era el del imperialismo, y no es solo una cuesti6n semantica que se desconocie– ra el concepto de la globalizacion, pues la expansion capitalista de aquella epoca se entendia principalmente como el "impulso de toda naci6n .capitalista industria– lizada a someter y apropiarse 'regiones agricolas cada vez mayo res, sin considera– cion alguna para con las naciones que las habitaban" (k kautsky). lenin se relie– re de manera positiva a esta cita (lenin, 1917, lw:22, 272); y critica unicamente el hecho de que kautsky hable de regiones agricolas, interpretando asi de manera err6nea los motivos econ6micos de la expansi6n imperialista (sobre todo la con– centrad6n y la monopolizaci6n del capital industrial y el papel desempefiado por el capital financiero). lenin basaba sus argumentos en el estudio realizado en e1 ano de 1902 por j. a. hobson, en el que este describio al imperialismo, a diferen-i i i i i , ! globauzacion: {nada nuevo? 25 cia de la colonizacion, como la toma de posesion de territorios fuera del propio pais por grupos de intereses particulares, apoyados por el aparato estatal (hobson, 1902/1965).11 a fines, del siglo xix los proyectos para realizar una expansion aun mayor se vieron limita– dos, porque la mayor parte de la tierra habra sido repartida a una u otra potencia metropo– litana. entre 1876 x1915 alrededor de una cuarta parte de la superficie del planeta habra si– do fonnalmente anexada y distribuida en calidad de colonias a media docena de estados (foster, 1994:87). esta interpretaci6n de poderosos intereses particulares que eran apoyados por el aparato de poder politico en su expansion economica mas alla de las fr:-onteras nacionales -que siempre resultaban demasiado. estrechas- es una constante en la bibliografia de ia epoca acerca del, imperialismo, sin importar cuan diferentes fueran las obras entre si. rudolf hilferding escribe de manera explicita que ei capital de exportacion se siente mas tranquilo [ ... j cuando su propio estado tiene control completo sobre el nuevo tenitorio, pues asr quedan excluidas las exportaciones de capital de otros parses, y el mismo goza de una posicion privilegiada mientras que sus gananchis es– tan mas 0 menos garantizadas por el estado (hiiferding, 1910/1981:322). tambien rosa luxemburg describi6 al imperialismo como "la expresi6n poiiti– ca del proceso de acumulaci6n de capital en su competencia por apropiarse de los restos del mundo no capitalista' (luxemburg, 1913/1979:423), siendo que esta lu– cha se apoyaba en los recursos militares de los estados nacionales. asi, segun rosa luxemburg, en ei estadio imperialista "se acaba por sepultar totalmente ai.viejd programa democrcitico y burgues". sin .que por ello desaparezca al mismo tiempo la retorica nacionalista (luxemburg, 1913/1979:138). segun la luchadora social, ia politica "es dominada por una ley inmensamente poderosa que obra a ciegas, de igual modo que las ieyes de la competencia econ6mica determinan de manera do– minante las condiciones de producci6n de cada empresario" (ibid.). asi pues, el im– periaiisffio es un proyecto de capitales que se sirven del estado nacional para supe– rar las crisis de la acumulaci6n y para efectuar su expansi6n sobre las "manchas blancas", es decir, sobre el "entomo no capitalista". es inevitable que los'estados nacionales se vean trenzados en conflictos politicos y, finalmente, militares. 12 y ii la critica mas fundamentada que se ha escrito hasta la fecha acerca de la teoria del imperiaiismo delenin y de su posterior perfeccionamiento por la intemaciomil comunista se debe a christel nell– suss (neusll5s, 1972). 12 polanyi se opone a esta tesis: "nos hemos acostumbrado demasiado a considerar la expansion del capitalismo como un proceso absolutamente pacifico, y ai capital financiero como el instigador princi– pal de innumerables crimenes coloniales y agresiones expansionistas". pero tambhn hay que conside– rar la otra cara de la moneda: "la reorganizacion de ja vida economica [cre6j las condiciones para que se diera la paz de den a:fios" (polanyi, 1944/17b:35-37).26 globalizacion: !nada nuevo? precisamente esta consecuencia teorica pareci6 verse confirmada por la primera guerra mundial; de ahi la relevancia politica que la teona del imperia1ismo gan6 rapidamente en el movimiento ohrero de este siglo. el caracter tinieo del imperialismo tambien se revela cuando cornparamos esa fase del desarrollo que se did haee den' allos. no con el presente, sino con los pa– tranes de. pensamiento y la intexpretaci6n que se bacfa del mundo a fines del siglo xviii, en tiempos de immanuel kant. el pensador nunea sallo de konigsberg, y sin embargo-hiza a1 mundo entero el objeto de stl fiiosoffa, y·profundiz6 en las condi– ciones sociales y los principios de organizaci6n politica de la "paz etema", que no han perdido actualidad doscientos anos despues de la publicacion de stl escrito (kant,.1795/1984) (voanse gerhardt, 1995; williams, 1992). se trata de los princi– pios sabre los que se puede edillcar un mundo pacifico de estados. su punta de partida es la "segregaci6n" de mnchos estados nacionales soberanos, que puede ser reglamentada de maiiera racional por media del derecho de gentes, pues "la vio– lacion del-derecho en algun lugar del mundo se siente·en todos los demas"; por con siguiente, los pueblos viven en un mundo interdependiente. en consecuencia, la "idea de·un derecho civil universal no es·una concepcion fanwtica y extravagante delderecho" (kant, 1795/1984:24). los principios de organizaci6n de las socieda– des. constituidas en un estado nacional revisten una importancia particular en este contexto. forque solo las sociedades democraticas y.republicanas conceden el es– pacio en el que los ciudadanos conscientes y autonomos pueden elevar sus intere– ses padficos.al rango. de maxima: de la politica del estado nacional. tpues quien querna responder por los gastos de una guerra ·"de su propio peculio", "batirse personalmente" y pmer su vida en peligro, sufrir las consecuencias del endeuda miento e.statal despues de la guerra, tom.ir""a 130 ligera las destrucciones materiales? nadie, desde luego, y par eso el estado debe estai' organizado de tal forma que aquellos que deciden sobre la guerra y la paz "tambien tengan que asumir todos los sufrimientos de una guerra" (kant, 1795/1984:12-13). par 10 tanto, las socieda– des democniticas y republicanas son, per sey par los.intereses personales de la ciu– dadania, padficas; y par ende tambien 10 es el orden internacional que confor– man. por esta raz6n kant rechaza la idea del estado mundial, de la "monarquia universal", pues esta s610 se puede concebir como una "tirania desprovista de al rna" y, com·o tal, belicosa por naturaleza, dado que en ella los "germenes del bien" son eliminados·y la soberania del ciudadano activo es anulada. 13 .. aun cuando kant 'tuvo consciencia de la importancia de los iiltereses economi cos, no pudo prever los alcances del poder economico.que se ha ido acumulando desde el surgimieilto del capitalismo industrial·en el siglo xix, el cual, por la sola raz6n de la extrema desigualdad economica, ha obstaculizado la participacion po– litica, haciendo imposible, para muchos individuos, la "autodetenninacion racio– nal". este es el tema en el que hacen hincapie mi.x y la bibliograffa marxista. pa 13 no es posible abordar aqui la importancia que la revoluci6n francesa tuvo para las tesis de kant, ni tampoco las tentativas napoleonicas por conquistar el,mundo. globauzacion: ,:nada nuevo? 27 ra lenin, y tambien para rosa luxemburg,.la configuracion de las instituciones pohticas y de la opinion publica ciudadana tiene re1ativamente poca importancia en comparacion con las tendencias del desarrollo econ6mico .. pues, ·en primer lu– gar, apenas tienen que surgir los individuos que vayan a autodeterminarse y "co– mo·lo atestiguan siglos enteros, la despiadada lucha de dases, que despierta la con– ciencia de si mismo, el espiritu de sacrificio y la fuerza etica de las mascis populares [ ... ] constituye la mejor proteccion y la mejor defensa del pais frente a los enemi– gas externos" (luxemburg, 1913/1979:134) y -habna que anadir-ia mejo" ga– rantia para una politica interior y exterior pacifica. en segundo lugar, los estados nacionales persiguen, esencialmente, los intereses de su respectiv capital nacio– nal. a diferencia de kant, quien buscaba destacar la "iogica" de la politica de paz en el sistema internacional de los estados. se atribuye ala 16gica de la economfa la res– ponsabilidad por el dima beligerante en el interiqr de sociedades constituidas co– mo estados nacionales y por la guerra entre las naciones. asi pues, mientras que en kant la "rivalidad" economica es un. factor de cu1tivo pacificador de los pueblos, en la bibliograffa de critica al.capitalismo, que aparece a fines del siglo xix, se la pre– senta como precursora de conflictos polfticos y.militares. apoyado por los·estados nacionales, el capital tiende a rebasar las fronteras; por consiguiente, este tipo de internacionalizaci6n parte del estado nacional y, por 10 tanto, s610 puede condu– cir a un choque entre los estados nacionales. no obstante, hilferding encuentra tendencias contrarias tambien en un plano nacional: los grupos capitalistas nacio– nales en competencia se "organizan" en un "cartel general", que dirigiria la totali– dad de la produccion y de esta manera eliminarfa las crisis. a partir de esto kautsky conduyo que gracias a esta forma de "organizacion" del capitalismo· se generarfa un "hiperimperialismo" que no·necesariamente conduciria a la guerra, como sos– tiene lenin, sino que, par el contrario, incluso ayudaria- a evitarla. desde esa fase, que se dio hace aproximadamente cien ailos, el escenario poli– tico y econ6mico ha cambiado. ei capital industrial y financiero concentrado no busca ya las fronteras, aseguradas y extendidas por la accion del estado· nacional, sino que ejerce presion sabre los gobiernos nacionales para que se eliminen aque.. lias por medio de la·desregulaci6n, para ofrecer asi a la economfa las mejores po– sibilidades de expandirse en el espacio global y de alcanzar la acumulacion en el tiempo a la velocidad mas nipida posible. en el transcurso de este siglo la relacion imperialista de pohtica y economia se ·ha convertido casi en 10 contrario de 10 que alguna vez fue. particulannente la evolucion del sistema financiero global, desde mediados de los ailos setenta. y la desregulaci6n, ie han restado importancia a·las fronteras de los estados nacionales. la geoeconomia que se ha c·reado a putir de todos estos factores no es tanto ellugar en el que se dirimen divergencias politicas entre estados nacionales como la arena de la·competencia entre grandes empresas que operan internacionalmente. femand braudel (1986a, 1986b) distingui6 en su amilisis sobre el surgimiento del sistema mundial capitalista entre reinos mundia– les y mercados mundiales. los reinos mundiales existian ya en las epocas. precapi– talistas, el mercado mundial no. este se fonna a ·partir del "siglo.xvi·largo'!, en el28 globalizacion: nada nuevo? marco de la "gran transformaci6n" '(polanyi 1957/1979), aunque polanyi afirma que esta no se inicia sino' hasta el siglo xviii. sin tamar en cuenta esta diferencia, edward lultwak (1994) distingui6entre el principio de la "geopolitica" y el de la "geoeconomia". se creo un espacio en c:;l que diversos estados nacionales compi– ten, no en el sentido tradicional del imperialismo, sino mas bien como unidades empresariales que, en el territorio mas amplio de la,geoeconomfa, compiten por la supremada pohtica de sus "localizaciones". el territorio clande opera la polftica estatal es, carla vez mas. el mercarlo mundial;· los estados nacionales se estin trans- . i formando en "estados decompetencia" (cerny, 1995; hirsch, 1995; altvater, i 1994). estos ya no operan segiin la logica binaria de la pohtica, como la habfa pos- ; tulado carl schmitt (1963): la politica se pone a prueba en la capacidad de distin-1 guir entre amigos y enemigos. en la geoeconomia hay muchos competidores, pe- "t ro no hay enemigos que tengan que ser combatidos, en caso necesario, hasta la , "guerra total". luttwak tiene razon: la competencia· pennite la bancarrota, pero ex- cluye la gran guerra como agudizacion existencial de la logica binaria. son dis tin- . tas las racionalidades capitalistas que .controlaron la expansion a fines del siglo pasa– do y las que la controlan a fines de esle siglo. la medicion de la clobalizacion como se mide la globalizacion? lque datos pueden servir de indices adecuados? tque unidad de medida debe escogerse, en que iugar se debe medir y en que sis– tema de·categonas se interpreta el resultado de las mediciones? si ya resulta dificil dar la medida de algo tan concreto como la costa de inglaterra en yardas y pulga– das, tanto mas dificil sera medir la globalizacion. si los datos de flujos de comercio, inversiones directas y movimientos de capital son levantados en fronteras naciona– les, ya se ha dado en la-argumentacion, entonces, un sesgo a favor de una tenden– cia economica nacional. asi llega a suceder que la apertura de paises pequeuos (holanda, por ejemplo) sea muy alta y que la de paises grandes (estados unidos) sea limitada, 0 que disminuya la apertura cuando en europa se fonna un mercado comlin. si las relaciones econamicas intraurbanas de una ciudad de tamauo regu– lar se distinguieran de las transurbanas, con seguridad se podna observar un volu– men considerable de produccion y consumo dentro de los circuitos intraurbanos. basandonos en este hallazgo, lsena admisible ia afirmacion de que la ciudad x no esta integrada a la economia nacional del pais y, 10 que convertina esta ciudad en una "quimera", en un "fantasma", tal y coo afinnaban los empiristas acerca de la tendencia. de la globalizacion? tomando en cuenta este aspecto, lque es el co– mercio intraempresa, que segun datos de la organizacion para ia cooperacion y el desarrollo economico (acne) aumento durante las decadas pasadas y confonna aproximadamente una tercera parte del comercio mundial? es esta la expresion de una tc':!ndencia hacia l microeconomias (por ejemplo, siemensizacion, daim-i 1 1 i , t globauzaci6n: nada nuevo? 29 ler-chryslerizacion, shellizacion) 0 a las "megaeconomias", es decir, ala globaliza– cion de la economia? la medida no nos dice nada sin una interpretacion adecuada, es decir,'basada en la teoria. segiin datos de la ocde, la participacion del comercio intraempresa en el comercio entre filiales de empresas transnacionales (et) aumento, entre 1982 y 1992, en estados unidos de 31 a 40%, en jap6n de 30 a 33% y en suecia de 40 a 50%. a. pesar de que la participacion de las et en el comercio exterior de estados vnidos y de suecia disminuyo, y en el caso de japan tuvo un aumento muy redu– cido, se eleva la participacion del comercio intraempresa en las exportaciones to– tales: en e1 caso de estados unidos de 22 a 23%, y en el de suecia de 24 a 26% (oecd, 1996:29). y si el capital invertido de las et se concentra en un espacio, ,de– be esto interpretarse como prueba del "arraigo" de los consorcios (segiin 10 afir- - man kriitke, 1997:222; hirst y thompson, 1996; kleinknecht y ter wengel, 1998) 0 mas bien como prueba de que se estan tomando en cllenta'los factores de riesgo en la comparacion de los rendimientos en mercados globales, especialmente cuan– do las et con una sede fisica disponen de una gran cantidad de proveedores pro– venientes de diferentes paises y controlan una red global de empresas? (vease el ca– pitulo 6). ty que pensar de esas relaciones economicas globales desreguladas y, por 10 tanto, desprovistas de criterios, que no pueden ser medidas sino, en el mejor de los casos, ca1culadas de manera aproximada. puesto que se desenvuelven en el se– creto de la economia infonnal (negocios de compensaciop, comercio de bilatera– lidad, trueque, etc.) 0 en la clandestinidad criminal (trafico de drogas, venta de ar– mas, lavado de dinero, etc.)? hay que considerar que la globalizacion tambien significa que aquellos que no logran participar en los mercados "formales" son em– pujados ala c1andestinidad "informal" y a veces inc1uso criminal. por esta razon, la respuesta a la pregunta acerca del peso de la globalizacion ya esci predetenninada por el tipo de formacion de unidades y por el establecimiento dellugar y del obje– to dellevantamiento de datos. esto solo puede ser corregido por medio de una interpretacion explicativa de los datos. por ejemplo, de la abrumadora importancia del comercio intraempresa hay que conduir que las estadisticas que se realizan en las fronteras de los paises no re– sultan adecuadas para abarcar la verdadera dimension de la globalizacion. esta no se expresa tanto en los flujos transfronterizos de capital y de mercancfas como en el hecho de que los parametros para las actividades economicas en todo el planeta se conforman en los mercados globales. la globalizaci6n es una relaci6n social que tiene efectos estructuradores a fines del siglo xx en procesos economicos, tecnicos y cul– turales. los creditos en cuenta corriente de una c.ya de ahorros localizada en una ciudad pequeiia del estado federado aleman de brandeburgo 0 en dodgeville, wis– consin, se orientan (tomando en cuenta las diferencias de riesgo) segun los intere– ses pagados en los mercados globales de finanzas. los precios del mercado mundial de cerveza tienen relevancia para la competitividad de una cerveceria bavara aun cuando esta provea a un mercado mas bien regional. los estindares globales son importantes tambien para los productores que venden sus mercancfas producidas30 globauzacion: ,nada nuevo? en la ciudad aiemana de darmstadt exclusivamente en esta localizacion 0 en la ciu dad vedna de francfort la polftica econ6mica de un gobiemo nacional debe to– mar en cuenta ia globalizacion, por ejemplo, en 10 tocante ala competencia por ta– sas de impuesto menores para patrimoni9s monetarios moviles. 14 asi pues, no resulta particularmente razonable· querer medir·la globalizacion con estadfsticas sobre' el comerdo muildial, obtenidas en puntas de mediciqd del estado nacional. puede llegar a suceder que asi se constaten fronteras y. por consi– guiente, difereiicias (por ejemplo, en ia tan gustada desconstruccion de las varia– bles de los costas salariales unitarios). que- existen unicamente porque se las ereo con los propios metodos de medici6n; desde el punto de vista cientffico, esto es un antago!. mas alla de los propios calculos, estos datos s6lo tienen importancia·real en el espejismo de una interpretacion con una base teorica muy endeble. por 10 tanto, la globalizacion no se puede constatar fiicilmente con medidas empfricas. existe el valor concreto de uso·de las mercandas y dellugar en que estas son pro– ducidas. en consecuencia, no puede existir la globalizacion sin un locus, un lugar, o 5610 en las especulaciones de quienes a su alrededor no yen mas que virtualidad. la competitividad puede ser tan pronunciada y tan indiscutible que no se tenga que terrier a ningiin competidor "en la localizacion", es decir, que podrfamos ce– rrar los ojos frente a la globalizacion. pero es la globalizacion un mito solo por el hecho de que ellugar concreto sea tan importante? dificilmente. pues en el espa– cio abstracto de la competencia global las mercancfas deben mantener no solo su valor de usa, sino sabre todo el de cambio. solo cuando ndunda en divisas (du w ras) vale la pena la produccion, porque el capital, en comparaci6n con otros capi– tales, podna aprovecharse en otras "iocalizaciones". por esto globalizacion signifi– ca ante. todo la primacfa. del valor de cambio por sobre el valor de uso, la globalizaciol1 de escindares y el benchmarking global, que se convierten en pauta pa– ra decisiones locales. esto 10 mostro leslie clark en un estudio de las practicas lo– cales de grandes et establecidas en california: ei benchmarkinges un sistema de mejoras continuas, derivadas de las comparaciones sistema– ticas con las mejores practicas que se hevan a cabo en el mundo. tiende a estar basado en sectores, pero las empresas mas progresivas parecen aplicar el benchmarking globalmente a procesos y actividades que rebasan los sectores comerciales [ ... j el benchmarkingpuede tener consecuencias importantes no solo para los procesos de manufactura y para los servicios, si– no tambiell' para las estructuras corporativas (sklair, 1998a:205)-. 14 oskar. lafontaine interprero la globalizadon como una "oporrunidad" (lafontaine y mu!ler .. 1998) y subestimo su imperu yefecto estructurador sobre la politica economica national del estado. frente a los mercados globales" no pudo imponer reformas a 1a politica trlbutaria, ni una reduccion de los intereses 0 una expansion de la demanda de alto poder adquisitivo para combatir el desempleo. lafontaine fracas6 y, pocos meses despues de que se hubiera formado la coalicion rojiverde (entre el partido socialdem6crata y el partido ecologista) en alemania, renunci6 a su cargo como ministro de finanzas en mana de 1999. globauzacion: ,nada nuevo? 31 ei benchmarking global muestra que.los e;tandares nacionales y iocales,---:de los que partieron la economia politica c1asica, marx y tambien los teoricos del imperia– lismo, y que hasta hace pocas decadas resultaban casi obvios, sobre todo en relacion con las condiciones institucionales de los costos laborales- estan siendo dejados de iado en favor de estandares globales. los costos iaborales locales, las tecnoi6gias, el diseiio, .ia rentabilidad del capital invertido, etc., deben ser comparados con los mer– cados globales, aun cuando la produccion sea unicamente para mercados locales. los productores en las econom!as de transformacion de europa central y oriencal se dieron cuenta de ello cuando, tras ia apertura de 1989, se eliminaron capicales a gran escala solo porque no pudieron ser invertidos_ de manera competitiva. .' esquema 1.1. los dos aspectos de la globalizacion fronteras del estado nadonal o mercado mundial sin fronteras soberania sobre el territorio o erosion de la soberania territorial politica y poder o economia y dinero economia inmersa en la sociedad o economia.desinmersa de la sociedad derecho y regulacion o desregulacion territorialidad de la sodedad o mecanismo abstracto de la politicamerite configurable socializadon (par ejemplo, por medio del "contrato social") lugar concreto y regfmenes locales o espado abstracto y regimenes de tiempo globales de tiempo localizaci6n o mercado mundial competitividad local o competencia en el espacio global valor de uso o valor de cambio organizadones politicas del estado. o crisis de los partides; red global nacional, en fonna de partidos de organizaciones no gubemamentales gobemabilidad de los gobiemos nacionales- o gobiemo global marx tenia razon al calificar el "doble caracter del trabajo" como "detonador'? del entendimiento de ia polftica economica (marx, mew, 23:56). deben tomarse en cuenta de manera adecuada el.trabajo concreto y el abstracto, el aspecto material y e1 energetico de la produccion. sit por un lado, no se percibe aquello que suce– de en ellugar concreto geognifico y social, y si, por otro, no se consideran los im– perativos sociales y politicos que se originan en los regimenes de tiempo y espacio abstractos, la dimimica de la globalizacion-ie sera tan indescifrable a los ,analistas politicos y sociales como ellibro con los siete sellos del que el doctor fausto habla a su criado wagner. en el esquema 1.1 se esbozan estas relaciones. en ellado iz– quierdo se expone el vinculo local, es,decir, la dimension concreta de los proesos32 globalizacion: (:nada nuevo? economicos, sadales y politicos. dellado derecho esta el aspecto abstracto, 0 sea el aspecto fannal de los procesos globales. sin embargo, ambas columnas no se oponen entre 51, sino que representan las dos caras de la misma moneda. si se re– salta y obseiva s610 una de las dos columnas se perdera la "dialectica de la globali– zacion". oponer entre sf a las dos columnas no s610 carece de sentido, sino que ge– nera una ceguera politica y teorica. algunos ven s610 la localizacion cooereta, atras s610 e1 espacio abstracto del mercado global. voos se limitan a las condiciones de la competitividad, otros insisten en una mayor competencia en un mercado mun– dial desregulado, un tercer grupo mira s610 el poder de las fronteras estatales, otro mas bien las tendencias a la desaparici6n de las ffonteras en un mundo de estados. voos perciben a la globalizacion como una amenaza (por ejemplo forrester, 1997), otros ven en ella una oportunidad (por ejemplo mine, 1998). competencia global y competitividad global: "glocallzacion" mientras que el principio de la competencia es tan poco aprensible como el genio ii– berado de la botena que domina el mercado mundial en su totalidad, la competiti– vidad solo se puede producir"en unidades pequeiias, in situ. los agentes de los mer– cados, es decir, las empresas, obedecen al principia de la competencia global, y por eso la globalizaci6n de la competencia se refleja especialmente en las "nuevas" estrate– gias empresariales; perc de este tema nos ocuparemos mas adelante. la abruma– dora importancia del mercado mundial y el papel que desempeiian las estrategias microeconomicas de adaptacion constituyen un motivo del dominio de la radona– iidad microeeon6mica en el discurso economico y de las eiencias sociales a partir de la "contrarrevolucion neoiiberal" (friedman, 1976; vease frankel, 1997, acerca de la critica de la izquierda a las posiciones neoliberales). claro que son responsa– bles de la competitividad de las unidades locales (de "iocalizaciones") todos los acto– res que pueden ejercer alguna influencia "local": las empresas, los bancos, los sin– dicatos, las instituciones politicas y culturales de los estados nacionales, la ciencia y las "redes" de la sociedad civil; es decir, todas las unidades que p':leden producir una "competitividad sistemica". poder mantenerse en la eompetencia y producir la competitividad en "localizaciones" depende de logicas de accion distintas, en par– te incluso contradictorias. en la competencia se trata de equivalencias, pero en la produccion de competitividad importa asimismo la reciprocidad. tambien los re– gfmenes de tiempo son diferentes, como se senala en el esquema 1.2. esto explica el renovado interes que ban despertado las viejas ideas de alfred marshall (1890/ 1964), quien considera las relaciones extramercado (externas), en las que se inser– tan las empresas de manera regional, como factores esenciales de la produetividad de complejos productivos. aquf se muestra que la definicion de los derechos de propiedad se complica extremadamente cuando se tiene que valorar una empresa junto con todas las relaciones externas en las que se eneuentra inserta y sin las eua- ; i 1 j ! i j l i i i ! i globauzacion: o!.nada nuevo? 33 les no podrfa ser competitiva. asf pues, se debe distinguir entre las estrategias em– resarial:s. e l c:npetencia glob y las estrategias locales 0 nacionales (perc lempre slstemlcas) de la produccion de competitividad, aun cuando aparezcan juntas en el proceso unitario de la globalizacion. ya para este momento,nos hemos percatado de que la globalizacion no se puede llevar a cabo sin vfnculos locales. consecuentemente, sena adecuado hablar de una nueva forma de articulacion de los procesos globales y locales, de una especie de glocalizaci6n. esquema 1.2. manejo de competencia y competitividad sistemas de control mercado estado y jerarquia redes logica de accion principio de equivalencia ejercicio del poder y adquisici6n de legitimidad principio de reciprocidad alcance espacial global dimension poral referida a1 acto individual de cambio o trueque; catalaxia territorio del programaci6n a largo estado nacional plazo (pero no a la ·eternidad) inmediaciones terri-rferida al sistema toriales y sociales de intercambio; ase– gurada institucional– mente; se basa en la confianza y aquf resulta evidente una relaci6n contradictoria entre diferentes formas de regulacion social. en principio se puede distinguir entre ·una regulacion de tipo mercantil, otra jecirquica y otra ejercida desde las redes (al respecto vease mess– ner, 1995). las diferencias resultan de la logica de accion, de su alcance espacial y de su dimensi6n temporal. de esto se desprende su respectiva aptitud para la con– secucion de objetivos detenninados. para poder sobrevivir en la competencia global es imprescindible seguir la logi– ca del principio de equivalencia. el propio acto del intercambio, que siempre im– plica transacciones monetarias, 10 exige. pero para asegurar y mejorar la "compe– titividad internacional" de las "localizaciones", en primer lugar se debe movilizar el recurso del poder politico en la planeacion (por ejemplo de las politicas industria– les) por medio del poder estatal y, en segnndo lugar, despertar las potencialidades sociales (y de la sociedad civil), contenidas en las redes tejidas sobre la base de la reciprocidad. es decir-que para que los actores puedan operai' de manera exitosa en los mercados globales deben ser apoyados "localmente" par el estado y por la sociedad civil. no obstante, en esto se encierra un problema de principios. ei siste-34 globaijzaci6n: ,nada nuevo? rna dominante de control e, el mercado, con sil 16gica de acdon. si se instrumen– talizan los otros sistemas' de control para.procesos del mercado, siempre estanin ba– jo.la presion de renunciar a sil propia 16gica y de adaptarse a los procesos del mer– cado. el estado esta sometido.a los mismos.qiterios de eficiencia y al mismo cilculo racional que los aetares. econ6micos, es ·decir que los agentes del estado siguen la 16gica economica. pero,de esta manera se socava ia especificidad.,dellegitimo ejer– cicio del poder. ei "estado competidor" cae inevitablemente en un deficit de iegi– timacion si no se alcanza el exita mercantil. tambien)a movilizaci6n de los recur-50s sociales se tama dificil cuanda se utiliza principalmente para asegurar el exita del mercado en la competencia hitemacional. la reciprocidad' se subsume a1 prin– cipia de la equivalencia. de esta manera se imponen coordenadas de tiempo y es– pacio que no son las de las redes'sociale's: la velocidad puede elevarse tanto, y los espacios expandirse a tal punto, que se desgarran las redes sociales con sus vincu– los territoriales .. pero ia obediencia a los imperativos de ia competenciaglobal y ia tentativa de crear las condciones para la competitividad local son dos aspectos de un juego que provoca un dilema: si los actores signen las necesidades de corto plazo y siem– pre actuales·-por 10 tanto apremiante&'- de ia competencia global, reduciendo ioscostos y deshadendose de todas las cargas que parezcan superfluas, para "ade1-gazarse", con,la ejecuci6n de las best practices, esto tendci por resultado que los "de– positos de grasa" sociales, econ6micos y polfticos, imprescindib,es para ellargo aliento de la coqlpetitividad, seran consumidos y emaciados. esto 10 reconocio cla– ramente friedrich list al insistir en hi necesidad de -reforzar las "fuerzas producti– vas" (list, 1841(1982). pero, por el contrario, si se toman medidas para mejorar la competitividad, estas pueden resultar muy costosas a largo plazo e incluso pare– cer superfluas desde una consideracion de la racionalidad·microeconomica, de modo que se las deja de lado 0 aumentan los costos (a traves de la cuota fiscal, en tanto que las'medidas sean financiadas con recursos publicos). entonces 1;5 com– petidores parecen ser desleales al. tratar de obtener- ventajas con medidas de dum– ping sociales (oecoi6gicas). . en la convergencia, de las fuerzas del'mercado, el control politico jerarquico y la formacion de redes lementos necesarios para la creacion de la competitivi– dad-surge un dilema, cuyasoluci6n, segun dahrendorf (1995), es algo tan.com– plicado que el utiliza la metafora de la "cuadratura del circulo": los estindares de la competencia econ6mica estan dictados cada vez mas pm: el mercado mundial. ero estos estandares solamente se pueden alcanzar en los lugares' en -los que se producen las inercancias' 0 en los que se lleva a cabo la distribucion, y que estan en competencia con otras "lotalizaciones". mientras que en el espcio economico la competencia entre-los actores del mercado es la que d'etermina su modo .de actuar, se requeriria que en el espacio polltico existieran cooperacion, conseilso'y reconoci– miento entre los ci'udadanos en la sociedad civil (mundial). esto es dificil quizis imposible. pues, en primer..iugar;1a competencia global socava,al,estado benefac– tor, puesto"que este se cuerita, sobre:todo, como factor de'costos: los "polfticos rea-35 les" de todo el mindo tratan de someter las prestaciones',sociaies'a1a ferrea tutela del mercado'mundial·en segundo lugar, el desmantlamiento de.las prestaciones sociales se' hace de manera muy desigual. aquf entran en juego criterios,de exclu– sion como raza, etnia,'religio'n, etc.j:que, en.l plano,social"son-extraordinariamen":' te explosivos y provocan conflictos;, en tercer lugar, las' leyes. de la competencia en los mercados globales exigen:reducdones de costos, 10 cual eutodo caso.implica: reducir el personal. pero la consolidacion del desempleo estructural en' todos los paises es, en cuarto lugar, una amenaza para la sociedad civil. pues en las "socieda– es laborales" solo se permite el aceso a las gratificaciones a quienes disponen de mgresos. normalmente solo 'es posible, garantizar un ingreso cbnstante cuando' existen plazas de trab'!io. en quinto lugar, las necesidades de adaptarse tienen co– mo consecuencia una movilizacion de las personas y,la flexibilizacion de· su' em-, pleo. debido a esto se diluyen los vi'nculos sociales, se refuerzan las' tendencias a' l anomia y se agotan los recllrsos· de -la' confianza redproca., esto.produce' efectos que se sienten inc1uso en la conformacion de:asentamientos y de· sistemas de trans., porte urbanos. en sexto lugar, 'en este contexto resulta especialmente triigica la destruccion.de los servicios pblicos ligada;a.este ·proceso. ,de esta manera se fo– menta la desintegracion de las'instituciones que sostienen a la sociedad civil. no obstante, es casi imposible esperar que, ·en contra de estas consecuencias,-se desarrolle un movimiento social comparable al que se dio en el siglo xix en contra de la explotacion inhumana en el proceso de producci6n. esta explotacion era una experiencia colectiva, contra 10 cual solo se podia luchar con un'movimiento co" lectivo, ,mientras que las tendencias de la globalizacion, hoy en,dia fomentan·la ih– dividualidad. 15 a causa de esto "no solo se ha modificado la saciedad civil,. sino. tambien los conflictos sociales" (dahrendorf, 1995:42). en septimo lugar, segun dahrendorl, la, carencia de vfnculos del individuo tiene 'como. consecuencia un:'au– mento de la criminaliciad, puesto que la estrategia dei enriquecimien'to'privado, co– mo m.eta goza de una gran aceptacion, y solo los· medias para lograrlo-son'discrirni– nados. y, por supuesto, como reaccion surge, en octavo lugar; la defensa por medio de medidas de leyy orden por'lo tanto, la individualizaciqn desemboca en un nue– vo autoritarismo (y en.la. biisqueda de'nuevas identidades, como, raza, etnia y reli– gion). este' autoritarismo no se dirige contra ellibre mercado, tampoco 'contra las' tendencias'de globalizacion, individualizacion y. privatizacion, sino que,. por. el 'coii trario, las complementa y las redondea. la politica y i. sociedad deben someters'; ala economfa global. pero'esto significa que el ciudadano participativo de la sod dad civil tiene cada vez menos que decir frente a'los requerimientqs de' las ne:r:zas de mercado es este el peligro para la democracia, y.es a la vez'una amenaza polf– tica para las sociedades civiles occidentales, de las que en 1995 se espantaba uilli-15 la revoluci6n cultural'de 'fines del siglo xx se podria 'considerar conic el triunfo del individuo sobre la sociedad" (hobsbawm, 1995:420); este triunfo es tan abrumador: que incluso los cientificon' ces mas criticos encuentran s610 rasgos 'positivos en las tendencias de individualizaci6n y cierran los ojos rente a las .coecuencias ecol6gicas negativas., ,.:' , . . . , . .36 globalizaci6n: ,nada nuevo? bera! como ralf dahrendorf, tras l euforia suscitada en 1989. aceptar la compe- . tenda en el mercado mundial y, por 10 tanto, el "libre mercado", organizar a la eeo– nomfa nacional de manera eficiente y competitiva, cultivar la cultura democnitica de una sociedad civil y, al mismo tiempo, fortalecer el estado de derecho y las ins– tituciones polfticas del estado nacional con sll territorio definido: todo esto es, ver– daderamente, querer lograr la "cuadratura del circulo" (dahrendorf, 1995:57). globalizacion sin globalidad 0 la idea de un contrato social global seria mas realista' asumir que una "sociedad mundial" surge cuanda la globaliza– cion provoca grandes problemas a las sociedades locales y nacionales? una '''socie– dad" exige un minima de consenso, es e1 resultado de un "contrato social" explici– to 0 imphcito, gracias al eua! el vinculo se vuelve obligatorio, tanto en relacion con las obligaciones como con los derechos. la globalizacion impulsada por la esfera del mercado de ninguna manera implica una universalizacion del "proceso civili zador de la i.iustracion" ni la creacion de un "vecindario global". por esta razon ri– chard falk critica en el reporte de la commission on global governance: ei enfasis etico en'la buena vecindad sugiere una globalizacion orientada hacia las personas; sin embargo, ,el fuerte aval del infonne de bretton woods y su enfoque, asf como su acepta– cion de la dim'imica de la globalizaci6n economica, implican una globalizacion orientada hacia el mercado (falk, 1995:574). aunque la globalizacion a traves del mercado no tenga un efecto universaliza– dor, sf se derriban las viejas estructuras de orden y se disuelven los vinculos. en un mundo'del que no es posible tener una "vision panocimica" se pierde el sentido de orientacion, pues las senales del mercado-son insuficientes para la comunica– cion necesaria en la vida pnktica. la division global del trabtho no se convierte en una nueva "fuente de solidaridad" (durkheim, 1977:415); laconsecuencia seria mas bien la anomia social, "que es el debilitcimiento del control, en el sentido del debilitamiento de la solidaridad" (parsons, 1960,147). esta doble cara de la globa– lizacion se puede representar, por ejemplo, como una simultaneidad de "unifica– cion y fraccionamiento" (mistral, 1986; bonder, rottger y ziebura, 1993; narr y schubert, 1994). pero esta concepcion no ofrece mas que una primera aproxima– cion al problema ,(este tema se tratara con mayor precision en el capftulo 3). solo cuando se interpreta 'a la sociedad como un con junto de procesos inmate– riales de comunicacion se puede hablar desapasionadamente y sin agitacion algu– na acerca de 10 inaudita que resulta una "sociedad mundial" (luhmann, 1987) en el devenir de la, historia. john w. burton tambien considera que existe una "socie– dad mundial" en proceso de formacion, dao que las fronteras de los estados na– cionales son cruzadas continuamente. "las fronteras estatales son significativas, pe-globauzaci6n: nada nuevo? 37 ro son s610 uno de los tipos de frontera que afectan el comportamiento de la so– ciedad mundial" (burton, 1972:20). en realidad, 10 que se ha globalizado son las cadenas de pago del sistema constituido por la,economfaj·la apertura se refiere principalmente a los mercados monetarios y de capital. la comunicacion cientffi– ca ha producido una 'comunidad cientffica" global que maneja una lingua franca que funciona como una divisa dura y convertible en la economfa. luhmann dice de manera iapidaria: "hoy en dfa la sociedad es claramente una sociedad mundial; claramente, en todo caso, si nos basamos en el concepto de sistema social sugeri– do" (luhmann, 1987:585). sin embargo; tambien enfatiza la contradicci6n entre sociedad global e interaccion con alcances globales: a pesar de que la sociedad consta mayonnente de interacciones, se ha vuelto inaccesible pa– ra la interaccion. ninguna interaccion [ ... ] puede pretender ser representativa de la socie– dad. par eso ya no existe la "buena so.cjedad". los imbitos de experiencia'a que se puede tener acceso _en la interaccion ya no transmiten el conocimiento socialmente necesario, y aun pueden inducir sistematicamente a error. tambien los campos de interaction, que se unen entre sf 0 se suman unos a otros desde detenninados puntas de ,vista, se dirigen, a 10 sumo, a sistemas funcionales, quiza tambien a lfmites regionales (naciones), pero no al sis– tema general de comunicacion social (luhmann, 1987:585). asi pues, la sociedad es hoy una sociedad mundial, que se caracteriza"por su ca– rencia de socialidad. la globalidad puede constatarse como un fenomef.1o--real, pe– ro s610 en cierta medida. la sociedad mundial es, al mismo tiempo, una realidad economica y una quimera social. por 10 tanto, e1 proceso de la globalizacion impul– sa la formacion de una sociedad mundial y, al mismo tiempo, garantiza que esta no merezca el nombre de "sociedad". sin duda no s610 se puede hablar de sociedad cuando las diferencias ep su interior hayan sido reducidas a un'minimo tolerable. las sociedades capitalistas se caracterizan por sus oposiciones, diferenci, -contra– dicciones y conflictos. esto sucede "tanto en el nivel global como en,un estado na– cional 0 en unidades locales. pero una sociedad supone puntos de referenda co– munes en cuanto a la percepci6n del tiempo y el espacio, a los estandares, a las nonnas y las leyes, sjn las cuales se hundirfa en un caos de anomia. 16 no sorpren– de, entonces, que una idea surgida en la epoca de la temprana burguesfa despier– te una renovada fascinacion"a fines:del siglo xx: la'idea del contrato social. en este caso, el moderno discurso de la globalizacion 4ace que se recurra ·are– flexiones originadas en los siglos xv)! y xv)ii. leibniz (reimpr. 1948), a quien har, vey estudia a profundidad (harvey, 1996:69-77, 259-274), construye la sociedad con base en monadas que no tienen nda que ver entre sf. no ejercen ning6.n efecto }6 ruggie habla de que "toda civilizaci6n tiende a tener su propia perspectiva particular [ ... j la es– pecificidad de la territorialidad moderna. esm estrechamente relacionada con la especificidad de una perspectiva que tiene un solo punto de vista" (ruggie, 1993:15, 169), que se desarro1l6 en el renaci– mien to, can el surgimiento del modema sistema capitalista mundial.38 globauzacion: ,:.nada nuevo? nnas sabre otras, son sustancias "sin ventanas" 0, en el mejor de los casas, "almas inteligentes" (goethe). cuando a pesar de la pasividad de las monadas "en cuanto a polftica de ordenamiento" surge el "mejor de los mundos posibles", es decir cuando a partir del caos surge una "armonia preestabilizada" (leibniz, 1948, mona– dologie: 78, 80, 87), esto debe dehaber sucedido gracias a una influenda ideal, ala "intervencion de dias", quien desempefta el papel de deus ex machina, del "ar– quitecto de la maquina del mundo" ( 87). las monadas contienen en sf mismas al universo, independientemente unas de otras y aun sin tener una candenda re– dproca. en stl estado presente estan contenidos, completds, el pasado y. el futuro del mundo. son "espejos [ ... j del mundo de las criaturas" ( 83). no existe incer– tidumbre alguna acerca del futuro, no hay inseguridad y, por 10 tanto, tampoco de– silusiones que pudieran ocasionar un car.nbio de" planes 0 de decisiones. los can– ceptos modernos de tiempo con una orientacion definida. de irreversibilidad termodimlmica, de mercado y compensacion ele intereses, son totalmente ajenos a esta imagen tan completamente optimista de un mundo ordenado. la monacla individual es absoluta, como 10 fue luis xiv -a quien leibniz bus– co en 1672 para entregarle una memoria-, quien dijo "['etat c'est mac'. en este sis– tema son inconcebibles las relaciones sociales, a no ser que "i 'autre c'est moi", es de– cir, el otro 0 la otra se releje en mf y viceversa; pero 10 decisivo es el espejo, no el acto de reflejarse. la sociedad es una "maquina del mundo", una machina divina que tiene la capacidad de elaborar las actividades de producci6n y consumo de las monadas que giran en tomo a ella y de reflejarlas, sin que por ello tenga que esta– blecerse comunicaci6n alguna entre las mismas. porque estas "no tienen ventanas porias que a1go pudiera enttar 0 salir" ( 7),17 . a las monadas no se les insufla vida sino en las modernas teanas de los contra– tos; entonces se ven obligad a abrir sus ventanas. de esta manera se convierten en individuos que se comunican. en el transcurso de la construccion teorica de los contratos sociales se establecen principios que fundamentan politicamente la rela– cion del individuo con la sociedad: en primer lugar, la aceptaci6n de la igualdad natural del ser humano. s610 sobre esta base pueden los seres humanos (del sexo masculino) fonnar una sociedad de iguales; la ley tambien reconoce como iguales 17 desde la perspectiva de un intelectual norteamericano de los aiios noventa david harvey escribe un simpatico comentario acerca de ia .ncomunicaci6n sin ventanas: "la solucin particular de leibniz, a la que lieg6 en la monadowgia, se basaba en fallas del ejercicio politico ocasionado por el retiro hacia el mundo sin ventanas (su estudio) de una m6nada intelectual, desde donde intercambiaba una exten– sa correspondencia con el mundo exterior: una proposici6n particularmente'atractiva. resulta pues po– co sorprendente que las fallas politicas que la izquierda ha cometido en las dos illtimas decadas hayan ocasionado una retirada similar hacia un mundo leibniziano de relaciones internacionalizadas [ ... ] es– to ha side facilitado en mas de un aspecto por el perfeccionamiento de las tecnologias de computaci6n (otra innovaci6n de leibniz, quien [ ... ] no s610 desarro1l6la primera calculadora sino tambien la arit– metica binaria). la imagen del individuo monadico, pendiente del monitor de una computadora y co– nectado por medio de un m6dem a un vasto mundo'de correspondencia en el ciberespacio es, en mu– chos aspectos,la consumaci6n (y la repeticion) del sueno· de leibniz. 'las monadas no tienen ventanas, pero si terminales', escribe heim" (harvey, 1996:75). (a.obalizacion: nada nuevo? 39 a aquellos que muestten desigualdades economicas 0 culturales, pero la igualdad entre sexos no es reconocida. en segundo lugar, la confinnacion del. principio de autonomfa de las configuraciones sociales. este principio contradice de manera ex– plfcita toda idea de un orden religioso previo a la configuracion de la sociedad. ei contrato social genera ese derecho de la comunidad polftica·que todo 10 gobierna y que es diferenciado como el "dominio de la ley", como el modemo estado de de– recho. en tercer lugar, la distinci6n entre la moral privada, la individual y la poll-' t.ica. los individuos particulares siguen sus propios objetivos privados, mientras existen otros que son publicos, es decir, polfticos. "es ·por esto por 10 que la salva– cion de las almas no es ni la causa ni el objetivo de la institucion de las sociedades civiles" t g'est pourquoi le salut des limes n 'est ni la cause ni le but de ['institution des sacw– lis civiles"), dice diderot (dtado en rosanvallon, 1989:67), a 10 que, no obstante, rousseau opone algunas decad despues ia idea de la coincidencia de las volunta– des privada y publica en la "volonti generale". en el camino que lleva de la naturale– za a la cultura y del conflicto al consenso la razon va abriendo brecha. en el con– trato social ia·razon alcanzo su maxima expresion que, sin embargo, tambien es ia mas paratlojica. esta paradoja se convierte en el tema central en la ilustracion escocesa del si– glo xviii. se trata, ni mas ni menos, que de reconciliar la "vieja" moral con la "mo– derna" economfa, es decir, de comprobar que la consecudon de los intereses pri– vados es compatible con la obtencion del bien comun. la consecucion de los intereses comerciales privados tuvo como consecuencia la agudizacion de "la ri– queza de su nadon" (weallh of his country). en la fabula de las abejas, de bernard de' mandeville, escrita en el ano de 1705; se ·dice con una ironia que nace .de.la epo– ca: "pese a todo ese pecaminoso helvidero / se estaba, en realidad, como en el cie-10 [ ... j pues incluso el peor de todos/por el bi,n comun obraba votos" (mande– ville, 1705/ 1957:31). en el comentarlo en prosa que acompaiia estos versos parodicos mandeville dice: se que a muchos esto les pare cera una extraila paradoja, y se me preguntani que beneficio pueden traer ladrones y delincuentes a la comunidad. [pero] si todas las personas fueran absolutamente honestas y nadie se ocupara mas que de sus propias cosas, la mitad de los ce– rrajeros del pais estarian desempleados (p. 80). esto suena muy modemo: la promesa de puestos de trabajo justifica toda opera– cion de exportacion, no importa 10 cuestionable que sea. los daftos a la salud y al media ambiente se transfonnan de vicios privados en beneficios publicos (creci– miento, etc.). pero la dimension en la que los vicios privados se convierten en be– neficios publicos ha cambiado radicalmente. en·vista de los niveles que ha alcanza– do el consumo de la naturaleza, ni siquiera las virtudes privadas garantizan en todos los casos ellogro de los beneficios publicos. ei afan de lucro particular cons-· tituye hoy en dfa un "acto tcigico" (hardin, 1968). esto porque los actos, que en 10 privado pueden parecer henos de virtudes, frecuentemente traen como conse-40 globalizacion: lnada nuevo? cuencia la destruccion de 10 que esti a disposici6n de todos los seres humanos: el aire para respirar, el agua para heber y tambien la cultura que nos proporciona identidad. en la discusion de fines del siglo xx acerca de las teorias de los contra– t05 que se dieron en la temprana burguesia, queda perfectamente clara la relaci6n que acabamos de mencionar, es decir que en los limites del espacio del ambiente tambien se modifica el discurso, y que 105 significados de nuestros conceptos (el afan de luera, el bien comlin, etc.) cambian con el tiempo. antes de seguir en esta direccion se debe mencionar otro principia que resulta fundamental para el desarrollo de la reflexi6n en tomo a la sociedad y la socializa– cion: la libertad. del individuo se basa en el derecho ala propiedad privada. la idea de los derechos de propiedad como base de todas las actividades de la socializacion fue desarrollada sistematicamente por john locke, en su obra ensayo sabre el gobier– i i no civil (locke, 1690/1977). ei mundo les fue entregado a todos los seres huma– nos, y todo 10 que la natur.;tleza produce es propiedad camun de la humanidad en– tera. perc dado que el ser humane es libre, pasee la propiedad particular que 1 corresponde a su propia persona, y tiene un derecho exclusivo sabre la expresi6n of de su cuerpo y de su espiritu. "ei trabajo agrego a esos productos algo mas de 10 , que habia puesto la naturaleza, y de ese modo pasaron a pertenecerle particular-i mente [al hombre]" (locke, 1690/1977:217, 27). gracias al trabajo la naturale-i za no solo es arrancada de su estado original, sino que el pedazo de naturaleza tra- bajado modifica su valor (acerca de la valorizacion vease el capftul 3). "p?rque es .1.' el trabajo, sin duda alguna, 10 que establece en tadas las cosas la diferencla de va– lor" (p. 225, 40). aquel que trabaja ha obtenido derechos sobre ej trozo de natu-i raleza gracias a su activa expresi6n vital. ei derecho camun de todos a la naturale- :1\ za sin trabajar, en "estado natural", ha side sustituido por un regimen de derchos t de propiedad privada, puesto.que "el animal pertenece al que puso su trabajo en 1)1,;'1. cazarlo, aunque antes perteneciese a todos par derecho comiin" (p. 218, 29): cola manera de ser de la vida humana 'trae necesariamente como consecuencia la pro– piedad particular" ( 34). en canto la natraleza sea bada, la es nuuius,.o res l communis, se convierte en propledad de qmen la trabaja (en el sentido menclona- -. do arriba), es decir, se convierte en res particularis. a consecuencia del trabajo, el sistema natural se disgrega en una serie de par– ticulas .aisladas los recursos naturales son arrancados de su ambiente natural para ser aprovechados como mercancfas, es decir, para pode: ser convetidos en d:­ ro. esto ya 10 intuia voltaire cuando, al comentar el escnto de mercier de la rie­ re "sabre el orden natural", dijo que su lectura 10 habia puesto de mal humor. es sabido que la tierra todo 10 produce. lquien podna no estar convencido de ell?? pero es una idea monstruosa el que un individuo pueda ser el dueno de toda la tie– rra" (citado en mcnally, 1988:142). sin embargo, el pr?pio john locke resalt:" ta– jantemente que el trabajo no solo fundamenta la propledad, sma que tamblen ie impone un limite: "la misma ley natural, que de esa manera nos otorga el derecho de propiedad, pone al mismo tiempo un limite a ese derecho" (locke 1690/1977: 30). los limites estan dictados por la restringida capacidad de disfrute. m,obauzacron: lnada nuevo? . 41 no obstante, estos lfmites se abolieron "mediante el empleo del dinero" ( 45). aunque sf existe otro tipo de lfmites: los de los otros propietarios privados. por– que el ejercicio de los derechos de la propiedad privada puede tener como con– secuencia "efectos externos" sobre los otros propietarios, tanto negativos como positivos: "ninglin dano se causaba a los demas hombres can la apropiacion, me– diante su mejora y cultivo, de una parcela de tierra, puesto que todavia quedaba drsponible tierra suficiente y tan buena como aquella [ ... j par esa razon, -apropiar– se una parcela de tierra no'disminufa en realidad la cantidad de que todos los de– mas podian disponer" ( 32). de esto se sigue que la desventaja se produce cuan– do ya no hay tierra disponible, es decir -hablando en terminos modernos-, euando se rebasa la capacidad de carga de los sistemas naturales, cuando se alcan– zan los "lfmites del espacio del medio ambiente" (al respecto vease wuppertal ins– titut. 1996). porque entonees la propiedad especial de a afeeta el ejercicio de los derechos de propiedad de b. yb no necesariamente tiene que ser un vecino: pue– de ser un miembro de una generacion futura que deba enfrentarse a las conse– cuencias de los actos de la generacion actual. estas circunstancias haman en pri– mer iugar la atencion sobre el hecho de que el discurso burgues muestra un sufyo historico. cuando. alejados de los lfmites del espacio del ambiente,los propieta– rios privados se apropian parcelas de tierra por medio del trabajo, el discurso pue– de conducirse de manera distinta que cuando se acercan a estos limites, cuando el reclamo de derechos afecta necesariamente a otros 'propietarios privados. en el siglo xx economistas liberales como ronald coase estudian los problemas que re– sultan de esrn situacion para los contratos 'entre individuos independientes, bus– cando soluciones raciones a esrn negociacion, es decir, tratando de salvar el principio del contrato social entre individuos, a pesar de que en los lfmites del es– pacio del media ambiente no existan bases para su negociacion. la grandeza de john locke estriba en que reconocioloslfmites de la fundamentaci6n teorica del contrato para la socializacion. asi pues, las divergencias de intereses no podian ex– cluirse del contrato social, a pesar de la imputacion que pastula mandeville. es la clcisica aceptaci6n de las "tranquilas pasiones" can las que se persiguen los intere– ses la que tiende el puente entre los intereses individuales y la racionalidad social (hirschman, 1984). en la ilustracion escocesa es este "sentido de compatibilidad [ •.. j el que constituye el principio de atraccion en la sociedad" (mcnally, 1988:168-169), de manera comparable a los principios de newton sobre la fuerza de gravedad en la naturaleza inanimada. es hicil imaginarse que la "compatibili– dad" tiene un alcance tenitorial y social. por este solo echo resulta cuestionable que en la discusi6n acerca de la globalizacion se mencione la idea del "contrato social global". la fundamentacion teorica del contrato socialse toma superflua cuando david hume y, posteriormente, ad smith, encuentran la moderna fundamentaci6n de que la socializacion es (tabien) un proceso objetivado, controlado por el di– nero en el aspecto"economico. segun esta nueva postura; la sociedad no surge 56-10 gracias a1 contrato entre ciudadanos politicos, plenamente conscientes de 10 que42 globalizacion: nada nuevo? implica el paso que estan-dando, y.que, sabre- todo, tienen la opcion de no,cerrar el cgntrato; mas bien' el· dinero se 'convertira, como dice posterionnente marx" en ia: verdadera y real comunidad, que es reproducida, "a espaldas'" de quienes estan suscribiendo el contrato, como sociedad .burguesa. capitalista la sociedad como media ya se. encuentra presente antes de_"que los ciudadanos ha siquiera,pehsa': do en'un contrato. con ello surgen las condiciones necesarias·para que nazcan el fetichiso de la mercancfa y el imperative' de la socializacion, por un lado, y la coii cepci6n de un mecanismo de socializaci6n no ligado al. territoria, allugar concre– to c'l'operateur de· l'ordre social", "el operador del orden socia1'; rosanvalonj 1989:70), por otro: d espacio del mercado y, por 10 tanto, de la sociedad burguesa, es el mundo'entera, ei planeta. "la tendencia a crear el mercado mundial esti con., tenida'de manera inberente en el concepto mismo del capitalismo. todo limite aparece como un barrera que hay que superar." (marx;: grundriss 1859/1953: 311),. ya el fisi6crata le trosne llama a los comerciantes una',ciasse cosmopolite, cuyas fortunas no conocen "ni patrie ni fmnticre': (rosanvallon, 1989);." [quesnay 1 escribe que 'las fortunas'monetarias son una fanna clandestina de riqueza que no conocen ni .rey ni·patria .. como-resultado de eilo, los, comerciantes son 'extranjeros" en su propianacion"(mcnally, 1988:117): ,; , el espacid economico, en el que la tendencia es "desregular" las fronteras poli– ticas; se caracterlza por las actividades de apropiacion a partir de los drechos so- . brda propiedad privada, ei ciudadano'politico; que se impone limites mediante la celebraci6n del contrato y mediante una constitucion; se convierte tambien en ciudadano.economico;.es, al mismo tiempo, bourgeois y atoyen. esto no ha cambia– do mucbo hasta el dia de hoy. los derechos de propiedad son las instituciones fun– damentales de la constitucion economka global; los convenios sobre trade related intellectual frroperty (trips) o,los acuerdos sobre el multilateral agreement on investment (mai) y otras negociaciones similares en mas de 1500 tratados bilaterales y regiona– les de proteccion a la inversion dan muestra de ello. la dimimica de.la apropiaci6n a partir de los derechos de propiedad rebasa todos los lfmites-que se hayan estipu– lado por contrato. en este aspecto los fisiocratas fueron especialmente consecuen- . tes y radiaales; la administiacion politica no debfa impedir la accion de las leyes del orden social,"natural", puesto que la competencia en el mercado se encargaria.de lograr un adecuado equilibrio de intereses. la mejor polftica era la dellaissez-faire laisser-aller, y la mejor mixlma para la condlicta privadala de enrichissez-vous! esta , exhortaci6n- tiene su equivalente contempor.ineo en la regia de convertir al valor' del accioriista en la dirctriz de los actos empresarlales y de no admitir influencia alguna de los actores sociale, y politicos (porejemplo', de sindicatos y gobiemos) en la gestion empresarial (vease the wall streetjourna 2 de abril de 1998). no obs– tante; se debe conceder a los fisi6cratas el hecho de que s610 se hayan podio ima– gillar la ilimitada libertad econ6mica de 10s actos empresariales privados en una comunidad ordenada. como 10 documen.tan los tableaux economiques, siempre pen– saron ,en una sociedad basada en la produccion agraria, no en la indt:lsal, por 10 que no podian siquiera imaginarse la dimimica -incluso de canicter. destructivo-, c:lobalizacion: nada'nuevo? 43 que desatana la-iniciativa individual; por 10 demas, adam smith' no pensaba de ma nera' diferente; tambien el se refena. mas bien a un capitalismo con ,una' estructura agraria, aun cuando de inido a su obra sobre la riqueza de las nacionescon.la,discu– si6n de-los efectos de la division del trabajo en'la manufactura}8 la incipiente in– dustrializaci6n ,se apoyaba todavia en 'gran parte. en la agricultura. por esto· es tan– to mas notable la vision que mostraron smith,y algunos mas en el debate acerca del derecho de propiedad y de los procesos de mercado.,'" ei mercado sustituye laidea de hi armonia preestabilizada en unmundo;de,m6-nadas que convergen "en virtud de la·armonfa,preestabilizada entre todas las sus– tancias, puesto que estas son la representacion'del'mismisimouniverso" (leibniz, 1948: 78). pero el mercado tambien sustituye la idea del contrato social. ya exis– tia c0]j10 institucion antes de que, los ciudadanos del estado y de la,e(;onomia cele– braran un contrato, y ie proporciona un trivial equilibrio al conjlinto_de la econ mia, equilibrio·que se forma a espaldas de'los ciudadanos activos a partir de sus acciones individuales dirigidas, por la "manojnvisible" del mercado; alguien "solo piensa en su ganancia'-propia; ,pero en'estej como en' much,os otros casos,' es con– ducido por una mano invisible a promover un fin que no entraba en sus intencio– nes" (smith, 1776/1976; 1:477). est';es muy-parecido a la idea que mirabeau ex– presa en la philosophk rorate de que "la magia de una sociedad ordenada radica en que cada hombre trabaja para los demas; mientras cree estar trabajando para si mismo" (en mcnally, 1988:123). ' por'esto"cuando se habla del "contrato social,"· se,manifiestan,dos'cosas:':en pri– mer lugar. indica de alguna manera las tendencias de disoluion de las sociedades tradidonales '.'en la·localizaci6n": estas tratan de fundarse de i,luevo como sociedad par medio de' un "contrato social" y de aislarse de otras '·'iochlizacianes" competi'– doras; tanto reales,como hipoteticas. en segundo lugar. la discusi6n' muestra que es prematuro hablar de una "sociedad mundial", pues es precisamente.la,violenta competencia entre "iocalizaciones" la que,hace imposible cerrar un "contrato so:– dal global". ei·realismo y el atractivo del pensamiento neoliberal.consisten preci;' samente en que esta descripcion de las' circunstancias: es aceptada sin mayores re– paras, cuanda mucho. acaso, con un leve pesar por la imperfeccion del mundo. la igualdad de oportunidades, y la compensacion social por medio de lao redistribu– cion de los ingresos, impulsada desde el estado, no tienen nada que bacer en el dis– curso del mercado; 'en el c6digo binario del sistema- de mercados estos conceptos carecen de palabras comunicables. la glorificacion del mercado (mercadola/ria) no adolece de falta de realismo. f. a von hayek considera casi imposible definir de 18 nya prigogine e isabelle,stenger seiialan en su iibro,dialogmit der natur "ei. divertido hechq de que adam smith haya estado trabajando en su riq de.!f!s nadonesy rcopilando datos sobre lapers– pectiva y los motivos determinans del crecimiento industrial mientrasjames watt daba los ultimos tct ques a su maquiml de vapor en·la misma' universidad. y. no obstante, en 8u libra adam smith. tnside­ ra que ia unica'utilidad del carbon es la de proporcionar calor a los obrercis. ei viento, el a, los animales y las maquinas simples que estos accionaban eran las unicas fuentes de energia concebibles en el siglo xvm n .(prigogine y,stenger, 198q:lll).i 44 ! globallzacion: ,nada nuevo? " .! an;ra prcisa clara cnceptos como "bien comu". 0 "lida s?cial", y l adje-i nvo -soctal es solo una palabra de hule [,.,j cuya utihzaclon cast slempre slive pa- . -1 ra acultar la falta de verdadero acuerdo entre los hombres" (von hayek, 1981:73). en este discurso no hay sitio para un contrto social, ni tampoco' se puede funda- medtar su necesidad. fue la fuerza solidaria de la "sociedad civil" la que se hiza va- ,j lef como estandarte contra ,ei temprano estado burgues, a pesar de que a este se ie :i habia transferido la soberania por media del centrate social y de gobierno. en la : era de la globalizacion la sociedad civil ha perdido su independencia frente a la so-i ciedad de mercado" que se-samete al criteria de eficiencia y que deja rouy poco ! margen a las redundancias cfvicfr-sociales. dondequiera que ha conquistado el poder, la burguesia ha destruido las relaciones feuda– les, patriarcales;idilicas. ha desgarrado sin piedad las abigarradas ligaduras feudales [ ... j pa– ra 00 de jar subsistir otto vinculo entre los hombres que el frio ioteres, el cruel "pago al cod– tado". ha ahogado el extasis· del' fervor religioso, el entusiasmo caballeresco y el seotimentalismo del pequeno burgues en las aguas heladas del cruculo egoista, se .dice en el manifiesto comunista, de karl marx y friedrich engels (marx, mew, 4:464465). el estado minimalista es el reverso del mercado maximalista. pero la sociedad re.quiere lugares e instituciones de reunion y estructuracion que no esten detenni– nados por el mercado, una pluralidad de puntas de vista, muchas perspectivas y po– sibilidades de orientacion no se puede plegar a las exigencias del planeta compac– to en tiempo y en espacio sin que desgarre el vinculo intemo de cohesion. haber reconocido esto es el micleo acertado de la teoria comunitarista y de la discusi6n en tomo al contrato social global. cabe preguntarse, no obstante, si esto no puede encontrarse de manera mas radical y convincente en otros proyectos te6ricos e ideas politicas; por ejemplo, en la propia teoria liberal, pero sobre todo en las teo– lias socialistas, que de ninguna .manera desaparecieron en su totaiidad de la agen– da hist6rica con la caida del socialismo real y el final del marxismo-ieninismo. el bloqueo ecologico de la globalizacion o el dilema de las "tierras comunales globales" la globalizaci6n economica crea una competencia monetaria, impulsa el drculo vicioso de 1a competencia del costo del salario y obliga a que se den aumentos en la productividad de las "localizaciones" para poder mantenerse en la competencia. con el aumento de la-produtiv1dad, es decir, con el aumento cuantitativo de los productos del trabajo por unidad de trabajo (por ejemplo, por hora de trabajo), tambien se incrementan los inputs materiales y energeticos, as! como el throughput, es decir, todos los efectos sobre la naturaleza del planeta que no se pueden calcu- " ,t ) u .. . " i i 4-i 'ii '.:1 t ., .: t :1 m,obalizacion: tnada nuevo? 45 lar en la contabilidad economica. desde que el sistema de la sociedad,capitalista se .siive de los combustibles fosiles y de los sistemas industriales de transformacion, el incremento de la productividad no esti sujeto a la lentitud' 0 a la disponibilidad lo– cal de combustibles bioticos. la expansion y la acumulaci6n de la economfa pue- ' den seguir la dimimica de incremento cuantitativo de dinero y de capital sin' tener que tomar en cuenta las resistencias sodales y bioticas de los trab;:uadores. 'pero en cste proceso de disembedding ("desinserd6n") (al que se dedicara el proximo capi– tulo) surgen nuevas barreras naturales. harvey tiene 'razon al decir que "aun la bre– ve historia del capitalismo prueba con certeza qu los recursos no estin asegura– dos" '(harvey, 1996:147). pero este argumento no puede exagerarse como si no hubiera lfmites, dado que estos no estin asegurados y tampoco pueden ser estable– cidos claramente. los hmites sl existen, como se'lilostro en el mas re'dente debate sobre malthus, en contra del crudo malthusianismo de la ley de la poblacion (fos– ter, 1998:421.). la ultima prueba cientffica irrefutable de la existentia de limites no se dani sino hasta que esta demostracion ya no sea necesaria.,puesto que la eco– nomfa no solo -es un sistema de comunicacion monetaria, en gran parte inmaterial, sino ,que siempre'induye transfdmiaciones eergeticas y materiales en la produc– cion de valores de uso, la globalizacion econoinica y social t:ani.bien es globaliza– cion ecol6gica. en este proceso se esti modificando la tierra a una velocidad nun– ca antes vista en la historia de la humanidad. la gran conquista colonial e imperial del mundo por los europeos desde los "grandes descubrimientos" de hace quinien– tos anos fue y sigue siendo tambien un "imperialismo ecologico" (crosby, 1991; foster, 1994:58-107). la acumulacion yla expansion del capital, resumidos en la fonnula del crecimiento, son el resultado de la competencia en el mercado mun– dial y de los "pactos de productividad" que se cierran en las "localizaciones" para producirun incremento en la respectiva "competitividad,sistemica". pero ni la acu– mulacion en el tiempo ni'la expansion en el espacio pueden sostenerse de mane– ra ilimitada y continua, puesto que, como sabemos, el planeta tierra tiene lfmites. esta limitacion produce evidentemente un dilema de la globalizacion, que desde hace mucho tiempo ha ocupado tanto a' cientfficos como a movimientos polfticos. en un articulo que hizo epoca garrett hardin (1968) describio en 1968 latra– gedia de las tierras comunales, es decir, la tragedia de la sobrexplotacion irracio– nal de los bienes comunes debido al afm de lucro, que es perfectainente nonnal y sumamente racional desde el punto de vista del individuo. si los recursos natura– les -agua, tierra, aire- estin limitados fisicamente, toda utilizacion que rebase la capacidad de regeneraci6n en los regfmenes de tiempo de la naturaleza conduce a una degradacion 0 destruccion de los recursos, imposibilitando sil uso posterior. por ultimo todos, individual y colectivamente, sufricin las consecq.encias de haber– se guiado por la radonalidad del acto individual. contra este pesimismo'se pueden formular en principia dos objeciones. una de ellas aborda el ya mencionado pro– blema de la forma y el contenido, del proceso y de los objetivos de la globalizacion; la segunda se refiere a la globalizacion economica comb un evento virtual. primero. en el discurso del "fin de la historia" se parte del fin del establecimien-46 globaljzaci6n: nada nuevo? to de formas saciales, econ6micas y politicas, sin preguntarse si no por, ello el desa– rrollo de su contenido tendria bien que llegar a detenerse. en esto encontramos una inconsistencia uena de consecuencias. en la actualidad no existen aitemativas cualitativas convinente5 a las jormas de la economla de mercado, de la 50ciedad plural y de la democracia polftica, a pesar de que en larealidad del "nuevo (des)or– den mundial", como siempre en el proceso evolutivo de la sociedad, se esconden . muchas "realidades posibles" (robert musil). pero estas deben ser descubiertas. es– to no siempre es posible, y asi la"posibilidad mas atractiva pareee ser aquella cuyo campo de fuerza atrae y absorbe a tad as las demas (se dirii mas al respecto en el ca– pitulo 3). una,realidad real domina las muchas realidades posibles y las paraliza. y esto seria asf aun en el caso de que el atractor hist6rico de la' economia mundial capitalista y de mercado resultara ser un callej6n evolutivo sin salida. el sistema material que es la economfa. debe aumentar cuantitativamente si la economfa de mercado ha de funcionar como una formacion social. en la democra– cia la gente espera poder satisfacer sus demandas materiales de mejor manera que en otras fonnas·politic, conjas que se han padecido terribles experiencias.en el siglo xx. la sociedad plural es una socieda4 de individuos que se quieren diferen– ciar .de otros indiyiduos, para 10 que despliegan esfuerzos y gastos considerables, alentados por la moda y la publicidad. sin embargo, es imposible que el crecimien– to cuantitativo no modifique tambien las formas cualitativas. las farmas en reposo y e1 contenido en expansion dejarin de entraiiar una contradiccion solo cuando a la ex– pansion ya no ie sean impuestos hmites amortiguadores externos, es decir, cuando los arboles puedan crecer irrefrenadamente y las· ramas renazcan en. cuanto sean cortadas. pero es compatible el principio obvio de los hmites de crecimiento en la natu– raleza viva can la naturaleza economic del dinero y el capital? a la produccion constante de un excedente fisico, de un plusproducto y de una plusvalfa economi– ca ie s.on impuestos llmites naturales, que no se pueden reflejar y comunicar en las formas de la econamfa y de la politica, en sus codigos y logicas sociales. haciendo de este vicio una virtud, los cientfficos sociales caen facilmente en la idea reduccio– ni&ta de que la reflexion de una racionalidad social bajo restricciones naturales, par .ejemplo, energeticas y materiales, representaria un regreso a un razonamien– to."naturalista" (harvey, 1996; wiesenthal, 1995). no obstante, los representantes de la construccion de 10 social bajo las· premisas del individualisrno metodologico todavia deben mostrar como deberia pensarse y concebirse la sociedad si se elimi– naran las restricciones naturales de la accion. social. pues esta, que incluye siernpre componentes materiales, y no solo informativos.o comunicativos, sit:mpre implica produccion de entropfa. la accion social resulta en estructuras disipativas no in– tencion!-les y que,. par pri.n.cipio, no se podfan preyer (y que, como 10 mostro pri– gogine, pueden muy bien representar una novedad evolutiva). la accion social es– . ti atrapada en un tiempo en plural, es decir, en distintos regfmenes de tiempo con muy distintas velocidades de reaccion (y par 10 tanto tambien de racionalidades). la decision radonal de dirigirse con el automovil del punto x al punto y, hacien- (h.obalizac10n: ,nada nuevo? 47 do un recorrido de dos horas, implica la utilizacion. de recursos naturales que se h formado a 10 largo de miles de arios, y-representa una contribucion' (descono– cida y acaso insignificante • .pero no por euo menos real). al calentamiento de la at– mosfera terrestre en las decadas venideras. e.1 que o sea posible cuantificar esta contribucion a 10 largo de vastos espacios y.tiempos no signific que esta no exista. el discurso acerca de la globalizacion debe asegurar estas relaciones; no existe una naturaleza libre e ilimitada porque la tierra tiene limites fisicos, porque la evolu– cion de las especies exige redundancias que estan siendo dejadas de lado par la ex– pansion de la explotacion capitalista.. . . ' se puede revolver la tierra en busca de recursos, transformarlos en valores de uso y, despues de su utilizacion, depositar la basura sobrante en alg11n lugar. la tierra esta abierta unicamente frente a la corriente energetica del sol. el sistema debe recibir energia util y libre,confonne las.reservas libres y disponibles de ener– gia se vayan transformando durante el proceso de.la produccion- de· excedentes y del consumo masivo. por eso, para el proceso de·transformadon de energfas y ma– teriaies, el "agujero negro" dl universo -como una reserva entropica- es· tan im– portante como el flujo continuo de energfa .util del sol. puesto que el planeta es inmodificable y finito, la modernizacion i.1a globalizacion no pueden se.r conti– nuadas como procesos aparentemente infinitos. 0 la globalizacion se convlerte en un estado con caracteristicas homeorfas de sustentabilidad,-o no podm ser dura– dera. la naturaleza animada e inanmada se encuentra en \in equilibria dinamico evolutiva que es muy estable, pero que se ve alterado mas alla de detenninados va– lores limite y que repentinamente podria "volcarse", es decir, derrumbarse. ei pro– blema del capitalismo industrial estriba en que la·fonna de produccion se basa.ca– si exclusivamente en la utilizacion de combustibles fosiles, es decir que no,se basa -como ocurrio en lao historia de la humanidad previa al capitalismo- en la utili– zacion de la energfa del sol, tan atigua como el propio sistema solar. si bien e te problema se ha atenuado por el hecho de que el consumo de energia per capi– ta por unidad del producto nacional se ha reducido en los pafses indusa1es desde mediados de los aiios setenta (vease glyn, 1995:46-47), esto no consutuye una soludon definitiva. . segundo. en realidad la dimimica de las formas sociales no sena un problema si los procesos de mercado y las circunstancias.democciticas se imitarai;l a una for– ma de la.comunicacion politica, social y personal que no consumiera ni tuviera qu consumir energia ni materiales, 0 si la "economfa de la sociedad" fuera una "manifestacion virtual". por supuesto que se pueden observar tendenci en este sentido. sin duda alguna en la forma de produccion capitalista estin act.j.vas fuer– zas que eximen al "sujeto automatico" (marx) autorreferencial, es decir -en el lenguaje de la teoria. de sistemas-, al capital autorreferendal, de los lfmites que representan los materiales del valor de usa y la fuerza de trabajo como personas que padecen y c.ompadecen. esta es una dimension del proceso que marx consi– dera en su analisis como una sustitucion permanente del trabajo par el capital, co– mo la liberacion de la fuerza de trabajo en el curso del aumento de la productivi-48 •. : . 'l dad para alcanzar el incremento de la produccion relativa de plusvalfa. en este _ proceso el capital permite que tanto-la rebeldia caractenstica como los vestigios " tradicionales de los obreros. esos "residuos" de tiempos "premodern os" , se dirijan i a1 vacfo de una organizacion virtual que estan tratando de estructurar las empre- : sas modemas. la: globalizacion de los procesos de mercado y de circulacion cons-i tituye el vehiculo de la virtualizaci6n de la organizacion de los pi-ocesos de produc-1i cion yadministracion. i por esta razon no resulta tan absurda la idea de una economia virtual, de la in- k materialidad de la "sociedad de la informacion" (al respecto vease el capitulo 8). ; todas las tendencias de la sociedad capitalista apuntan en este sentido. con el di- 1 nero se tiene un fanillstico medio que posibilita precisamente estas abstracciones :j de materia y energfa y -que parece convertir a las transacciones reales en eventos :..i virtuales, en particular cuando el mismo dinero esta desmaterializado en gran par-i te, gracias a la utilizacion de medios electronicos. lo mismo se puede decir del .1 tiempo, que cada vez es desprendido mas y mas de sus vinculos sociales y cultura- les especfficos, es decir, virtualizado. "hoy en dia -apunta anthony giddens- to-i dos se orientan por el mismo sistema de fechas [ ... ] un aspecto es la estandariza- :j cion del tiempo por encima de las fronteras de las distintas regiones" (giddens, ' 1995:29). para empezar, aun en el surgimiento de la modemidad europea, e1 tiem- po original 0 primitivo, que es historico, irreversible y unico, se ha transformado en ,} un tiempo fisico de reloj que, en principio, es repetible y aun reversible. de esta ma- ,i nera, y como ya 10 seiialo georgescu-roegen (1971), el tiempo es vaciado y se vuel- . globalizacion: ,nada nuevo? ; ve susceptible de ser adaptado a cualquier estandarizacion 0 ccileulo racional abs-of! tracto. esta enorme innovacion no se hubiera podido imponer si no hubiera sido i. apoyada por el impulso de racionalizacion que se libero con el nacimiento de la .t forma capitalista de produccion, de la revolucion industrial y de la utilizacion de combustibles foshes. i;l en el amilisis del "bienestar de las naciones" resulta fundamental distinguir en- ._ tre 1] las transformaciones biofisicas en el proceso de crecimiento economico, 2] i el aumento en el bienestar de las personas y 3] el crecimiento monetario del pib (ekins y jacobs, 1995:22.), puesto que, en realidad, no coinciden. de acuerdo con los conocimientos de la termodincimica, el crecimiento biofisico 1] es totalmente imposible, puesto que solo insumos materiales y energeticos pueden transformar-se en otros productos materiales y energeticos. la balanza cuantitativa siempre es-ti equilibrada en un sistema cerrado, pero la calidad del medio ambiente biofisico se modifica. en un sistema limitado y cerrado 19 disminuye con el tiempo la dispo– nibilidad de energias y sustancias, y aumenta el numero de las energias y sustancias que ya no pueden ser utilizadas. asf pues, el aumento de entropfa se relaciona con .; la disminucion del orden, con una tendencia a "convertir en basura" al planeta tie- '} , 19 asi como la energia y las sustancias son extraidas de la corteza terrestre, en el sistema del wfordis_ mo f6sil" se trata a la tierra como un sistema cerrado, a pesar de que, en realidad, esta energeticamen– te abierto (frente al sol). m.obauzacion: ,nada nuevo? 49 rra. este es el nueleo de la argumentacion termodimimica que es duramente criti– cada por harvey: una cosa es afirrnar que la segunda ley de la termodiml.mica y que las jeyes de la dimimica ecol6gica son condiciones necesarias, dentro de cuyo marco se desarrollan todas las socieda– des humanas, pero es algo muy diferente tratarlas como condiciones suficientes para la com– prensi6n de ia historia humana (harvey, 1994:140). por supuesto que para tratar de explicar las relaciones sodales del ser humane con la naturaleza no basta con recurrir unicamente a los principios de la termodi– mimica. pero nuevamente hay que resaltar que en los limites del espacio del me– dio ambiente resulta negligente querer resolver los finnes teoremas de la termodi– narnica en el discurso teorico, como si 5610 se construyeran 'en la corhunicacion social. se los debe integrar por 10 menos al discurso cientifico acerca del bloqueo' global de la globalizacion, pues el espacio del medio ambiente ola capacidad de carga de los ecosistemas globales son un factum brutum. que el bienestar aumente 0 no con este proceso biofisico de transfonnacion de– pende de la medida en que se hayan producido 2] valores de uso que satisfaganlas necesidades humanas. el orden de los valores de uso se ve influido por las posibi– lidades de "externalizar" los efectos secundarios negativos de los procesos materia– les y energeticos de transfonnacion (del consumo), es decir, de realizar una "fuga" de entropfa. un refrigerador aumenta el bienestar solo si tambien hay electricidad disponible, y un apartamento de soltero de lujo contribuye a elevar el nivel de vi– da en iugar de ser expresi6n de soledad solo si se dispone de otras formas de co– municacion social, en parte organizadas de manera comercial, y ruando no existen obstaculos para la (auto)movilidad. en este caso son tambien importantes las cues– tiones y los factores culturales y esteticos, puesto que la forma en la que se satisfa– cen las necesidades humanas (por ejemplo, como sadar el hambre) est:a determi– nada culturabnente, y la degradacion ecologica tambien afecta los sentidos con los que se pueden percibir los objetos como valores de uso. esta es una alannante afir– macion hecha por jacob von uexkiill (al respecto vease meyer-abich, 1990:12), porque implica, ni mas 'ni menos, que los seres humanos, con.1a degradacion eco– logica, pierden tambien la sensibilidad para percibirla: la destrucci6n del mundo en que vivimos s610 nos afecta, en realidad, cuando esta avanza mas rapido que la simultinea atrofia de nuestros sentidos. s610 heroos sido capaces de lie– gar a estos grados de descomposici6n de nuestras bases vitales porque al mismo tiempo nuestros sentidos se han ido perdiendo 0 degenerando (meyer-abich, 1990:17). luhmann aiiadirfa, sonriendo socarronamente, que las degradaciones de la na– turaleza no tienen una existencia re1evante para la sociedad mientras no sean co– municadas 0 comunicables. pero nadie es capaz de decir si en tiempos futuros eso que hoy no.se comunica tendria que ser comunicado yya no podni serlo, porque50 globalizaci6n: nada nuevo? la capacidad de los seres humanos para comunicarse.habra disminuido tanto que hahran perdido tada capacidad de configurar la relacion social con la naturaleza. una comunicacion sin metabolismo, es decir, sin un metabolismo entre el ser hu– mana, la sociedad y la naturaleza. es imposihle e incluso inconcebible, puesto que para el pensamiento se requiere una cabeza que tiene funciones neurofisio16gicas y que debe ser alimentada por el estomago. incluso la acdon pohtica "sin la inter– vencion de la materia" y la energia no es concebible sin un metabolismo, ann cuanda en la comunicaci6n poli'tica y social el metabolismo con la naturaleza es mucho mas limitado que en el ambito de la acdon instrumental, en e1 proceso material de produccion c,en la prestacion de servicios, que muchas.veces impli– can enonnes gastos de energia (por ejemplo en el turismo). tambien el te6rico de la economfa virtual 0 de la acci6n comunicativa es un contemporaneo metabo m lieo, un "ser productor de basura". . el aumento del producto social 3], medido en magnitudes monetarias, podria ser, en principia, perpetua, en rimto que el dinero·ya haya sido desmaterializado (haya perdido sus caracteristicas de oro) y se haya convertido en un signo (de va– lor) garantizado. no obstante, se plantea la pregunta por el paquete de bienes y servicios que, en realidad, -es "comandado" por el pib, valorado monetariamente, y por los dueiios del dinero" (command gnp). es derto que la expresi6n dineraria del plmvalor podria seguir aumentando, pero sin un plusproducto fisico el plusvalor no valdria nada. es cierto que en la fonna'capitalista de produccion-io que impor– ta es el plusvalor y la utilidad monetaria, pero no se puede hacer abstraccion del valor de usa como portador de valor. el aumento monetario del "ingreso nacional" controla cada vez menos aumentos del "bienestar nacional", porque los costas so– dales y eco16gicos necesarios para la produccion del crecimiento aumentan mas que'el propio crecimiento. de esta manera, el cierre de un "pacto de productivi– dad" puede en un principio contribuir a mejorar la competitividad de las locali– zaciones, pero solo para caer mas cipidamente en la trampa ecologica. por eso la expresion "tragedia de las tierras comunales" es mas actual que nunca a fines de es– te siglo. dice, ni mas ni menos, que los arboles no crecen hasta llegar al cielo, y por 10 tanto que el proceso de la globalizacion -en tanto se tome en cuenta la dimen– sion material y energetica- tampoco puede continuar etemamente, a menos que desembocara en una situacion de globalidad, pero, bajd los imperativos de la com-petenda global, esto es imposible. . aqui podemos invertir la relacion, hasta ahora' discutida, de forma y contenido: cuando el contenido de la forma, la "maquina capitalista de acumulacion", se topa con barreras de expansi6n en el tiempo y en el espado, la forma social no puede permanecer inalterada. los "}fmites" ecologicos y sociales "del crecimiento" de– mandan reglas institucionales, c6digos correspondientes de comportamiento, nor– mas y posiblemente tambien una moral que, como ya hemos visto, es'hecha a un lade en el discurso del mercado liberal. quiza la tendencia modema de la globalizacion no sea nada nuevo. es tarea de los historiadores juzgar al respecto, comparando las distintas fases de evolucion1.a \- j kt"t.-u kl\(i, y\ j j c:!hvm 'yl todo estaen todas partes la furia de la globallzacion y la descomposicion global ''los campesinos perteneclan a los senores y los senores a los 'campesinos, pern ahara todo esti confuso, ya no se entiende nada", el criado firs, en la obra de anton chejov el jardin de los ccrezos el mundo se vuelve uno. yen el prillcipio era la imagen de unll sola tierra. . a casi tres horas de vuelo de pekin, pero tambien a tres de hong kong y dos de la tibetana lhasa, esti chengdu. este apar– tado centro de la provincia de sechuan, en medio del imperio del centro, significara algo en todo caso para los amantes de la especiada cocina china: los viajeros extranjeros solo se acercan a esta ciudad en involuntarias escalas tecnicas de los aviones. y, . sin embargo, chengdu cuenta ya con 3,4 millones de habitantes y es uno de los monstruos urbanos con inas rapido crecimien– to del mundo. entre las obras de los nuevos rascacielos, los otrora artfsticos pintores murales de mao muestran cua! es ahora el rostro del progreso. envueltasen el polvo acre de las ya repletaspero atm no .asfltadas carreteras, chillonas pintliras como gigantescas pantallas de tv atraen a los viandantes: rosa cerdito la casita de una planta, verde vivo el cesped, azul claro la piscina, feliz la pa– reja china ante su desmesurado cabriolet 1. tambien al otro lado del globo terraqueo, mas alia de la ama– zonia y cerca de la frontera boliviano-brasileiia, h misma prome– sa domina la imagen de las calles. el conorcio de la construccion mendes junior, de sao paulo, anuncia en medio de la selva vir– gen engrandes carteles un bucolico paisaje de cuidada vivienda . unifamiliar destructora de la naturaleza, a imagen y semejanza de estados unidos. en las mohosas chozasjunto al turbio rio purus, jovenes caboclos, los mestizos descendientes de indios y esclavos negros, discuten sobre el busto de la socorrista pamela anderson, 21la trampa de la globalizacron de la serie californiana de tv los vigilantes de la playa, como si fue- , ra la chica de allado. con videos y cintasde hollywood, los trafi– cantes en madera'conquistan a las tribus indias que alin quedan en el estado federado de rondonia para que les dejen derribar los ultimos arboles de caoba que quedan en las reservas 2. ei poder de las imagenes en movimiento afec ya incluso a los , indios yanomamis, con cuya singularidad se habia entusiasm;'do, entre otros, el cantante de rock sting, igual que ala juventud de la que se supone la ultima shangri-la, en butan. en esta ecoc dictadura budista al pie del himalaya, sin duda los habitantes esmn obligados a llevar siempre un mandil que les cubra las ro– dillas y a trabajar los campos con recursos medievales. pero se admira a aquellos nativos que uevan sobre el traje nacional una chaqueta de uero y comercian con copias piratas de peliculas norteamericanas traidas de hi. india 3. incluso en ellejano este de rusia hace mucho que esta acli– matado el "clan de denver". ei director del aeropuerto de cha– barowsk se indigna sinceramente con los visitantes, que creen tener que explicarle que es der spiegel lo lee todas las semanas, extractado en el periodico regional 4. en cocapabana, un ven– dedor playero iza los fines de semana, por conviccion, la bande– ra 'alemana. este oscuro personaje no es ningu.n descendiente de nacionalistas germanos, sino que admira "ia justicia en ale– mania, donde ni siquiera la gente sencilla es pobre" 5. no hay duda: si la humanidad tuviera hoy que votar por un estilo mundial de vida, podria hacerlo. mas de 500 satelites acti– vos cubren la tierra con las sefiales de radio de la modernidad. imagenes uniformes en mil millones de pantallas de television ali– mentan la misma nostalgia a las oriuas del amur, el changjiang, , el amazonas, el ganges y el nilo. antenas parabolicas y placas solares han lanzado a millones de personas, incluso en regiones alejadas de la corriente, como el niger, al oeste de africa, "de su vida rural a, una dimension planetaria", segu.n 10 ha formulado bertrand schneider, secretario general del club de roma 6. la guerra defensiva de! regimen chino contra los faxes, co– rreos electronicos y emisoras de television del mundo capitalista ya no sirve mas que ala conservacion del propio poder, pero no a la defensa de otro concepto de sociedad. donde las imagenes de 22 hans-peter martin y harald schumann television del mundo universal de las mercandas aun estan mal vistas, como'en corea del norte y en los paises del islam, corren fo– tosy relatos detallados. incluso en iran, el heavy metal rock ame– ricano esta considerado la musica mas popular entre los quince'a– fieros de los estratos medios 7. ni siquiera los ayatalas mantienen ya b,yo control e1.espacio aereo de su area de soberania. nunca antes tantas personas oyeron y supieron tanto sobre el resto del mundo. por primera vez en la historia, una fantasia co-mun de ser une a la humanidad. ' si los apenas seis mil millones de ciudadanos terrestres pudie- , ran realmente decidir en referendum como quieren vivir habria una abrumadora mayoria en favor de una existencia de clase me– dia como la de las zonas residenciales de san francisco. una mi– noria cualificada e informada anadiria el deseo del nivel social de la republica federal de alemania en los anos anteriores a la caida del muro. la lujosa combinacion de una villa en elcaribe con la seguridad del bienestar sueco sena el suefio de los suefios. , disney sobre todo pot que pudo imponerse en todo el mundo precisamente el ideal de vida: californiano, por que vencio disney a todo? la magnitud nacional del mercado americano, la posicion de poder geopolitico de estados unidos despues de la ii guerra mundial y su fortaleza en las batallas propagandisticas de la guerrafria re– presentaron un pape! central, pero no e! unico y decisivo. 0 di– cho de otro modo: stalin queria la omriipotencia, pero mickey mouse alcanzola omnipresencia. ei emperador de los 'medios michael eisner, presidente y consejero delegado de walt disney company, cultiva su modelo de explicacion:"ei entretenimiento americano proporciona multitud de posibilidades individuales, eleccion individual y ex– presion individual. eso es 10 que la gente quiere en todas partes". imperterrito, el vendedor'de hollywood afiade: "la industria nor}eamericana del entrtenimino produce, c?o esultado de una libertad creativa sm testrlcclones, una ongmalidad que no se encuentra en ningu.n otro lugar del mundo",8. 23,la.trampa de ia globauzacion su cntico actualmente mas expresivo es benjamin r. barber, directo, del centro walt whitman de la rutgers university de nuevajersey. ei hallola entonces clasicaformula 'jihad vs .. mc– world", y califica la tesis de ja variedad de eisper de "lisa y llana mentira. este mito difumina dos puntos decisivos: la forma de la eleccion y la supuesta independencia de los deseos. por ejem– plo, en muchas ciudades americanas se puede elegir entre do- . cenas de modelos de automovil, pero solo se puede optar por el transporte publico. y como puede alguien tomar en serio la pretension de que el mercado no da a la gente mas que 10 que quiere, cuando existe una industria publicitaria con un presu– puesto de doscientos ciricuenta mil millones de dolares? aca­ so no es la emisora mtv en ultima instancia una publicidad mundial para la industria de la musica, las veinticuatro horas del dfa?" ei rotunda exito deja "colonializacion por disney de 1a cultu– ra global", cree barber, se basa en una manifestacion tan antigua. como la civi1izacion: la competencia entre dificil y f.eil, lento yr.'i-' pido, complejo y sencillo. ei primer terming de cada pareja va unido a adtnirados logros culturales, el segundo corresponde "a nuestra indiferencia, relacion e inercia. disney, mcdonald's y mtv apelan todos ellos a 10 facil, rapido y sencillo"9. con independencia de si eisner 0 barber aprecian correcta– mente las causas del triunfode hollywood, sus consecuencias son omnipresentes. "cindy crawford ypocahontas te miran fija" mente al rostro desde cada esquina, como las estatuas de lenin en la antigua union sovietica. las canciones de madonna y mi– chaeljackson son el muedn del nuevo orden mundial", descri– be el pensador californiano nathan gardels el monotono pano-rama del pr.esente 10. . en el reino de los grandes imperios mediaticos ya no se pone el sol. como centro energetico internadonal, hollywood pro.. porciona el combustible mas importante al postmaterialismo. tune warner va a fusionarse con la ted turners broadcasting corporation y para ser llder del mercado mundial, lafusion de disney y la emisora de television abc sena la segunda com– pra de empresasmas grande de ii historia economica de estados unidos. sony poseecolumbia pictures, matsushita vendio en 24 1995 el gigante del entretenimiento mca a la multinacional de bebidas seagram. entre el golfo persico y corea reina el austra– liano rupert murdoch.bu emisora via satelite star tv, con sede en hong kong, emite sobre cuatro zonashorarlas en las que vive la mitad de la pobla,cion del mundo.en seis canales saltan por encima del espacio y del tiempo originales presentadoras chi– nas, indias, malayas 0 arabes, que hablan alternativamente man– darin 0 ingles. murdoch se·esfuerza con fervor en conquistar a 10 grande la republica popular china mediante participaciones en canales por cable. hasta lafecha; 30 millones de c)rinos conti– nentales pueden recibir sus programas legaimente y sin interfe- . rencias. los poderosos de pekfn alin hacen remilgos, pero ya in- . dican a circulos del gremio la formula con la que el imstraliano puede abrirse paso: no sex, no violence,' no news. los gigantes mediaticos, entre los que tambien seinc1uyen · el gigante germano bertelsmann, su testarudo competidor leo kirch y autoescenificadores como el telecrata silvio"berlusconi, est:in, pues,. bien equipados para ese tittytainment sobre el que ca,vilabanlos llderes mundiales en su encuentro en lafundacion gorbahov de san francisco. sus imagenes dominan. los sue– nos, y los suenos determinan las acciones .. la gran sed del "chillido" uniforme cuanto mas internacional se vut,lve el mercado de las image– nes, tanto mas se estrecha. por termino medio, la industria ame– ricana del cine invierteen. una pellcula 59 millones de dolares, una suma i la que los productores europeos 0 indios no pueden ni acercarse 11. estas costosas cintas siempre alcanzan' nuevas co- · tas en tecnologia y equipamiento que sus competidores raras ve- · ces pueden alcanzar.de ste modo, se refuerza el torbellino en difeccion a hollywood y nueva york. . tambien la prometida variedad futura de 500 canales de te– levision en cada hogar es·solo aparente. unospocos llderes de mercado modulan y recic1an sus productos en muchos lugares de emision, adaptandolos a los distintos grupos de destino.jun– to a esto, la caza de la maxima cuota de pantalla fomenta el pro-' 25la. trampa de la globauzacron ceso de concentraci6n. los derechos de transmisi6n de los even– tos deportivos importantes, por "ejemplo, s610 son financiables con enormes ingresos por publicidad, que en ultima hstancia s610 pueden obtener las grandes emisoras 0 los comercializado– res internacionales. a su vez, por el deporte y el patrocinio s610 se interesan los fabricantes que tambien est::in presentes en todo el ambito de emisi6n, sobre todo los consorcios multinaciona– les. s610 diez grandes empresas pagan en alemania casi la ci:ta parte de toda la publicidad en tv 12. un anuncio interconti– nental de 90 segundos de duraci6n cuesta tanto como una peli– cula europea media 13. las agencias de publicidad, por ultimo, se sirven del decora– do de una patria comun de ensueno para sus clientes. ei publico de masas aleman ha cogido tanto carino a nueva york y el salvaje oeste que la emisora rtl.pcup6 mas de la initad de sus anun– cios en tome al ultimo partido de la liga de campeones de fiit– bol de mayo de 1996 con cliches tomados de ese lejano mundo, aparentemente familiar 14. en vez de en capri, el sol sec pone allora tras el golden gate con i:i."cerveza beck, los neumaticos continental ya no derrapan en el cercano suelo aleman del cir– cuito de niirburgring, sino que se deslizan con refinamiento por las calles entre rascacielos de manhattan. estos reforzadores retroalimentados de la uniformidad mun– dial impulsan mas y mas esta evoluci6n. un producto final con– secuente en "el ambito cultural sena un mon6tono tone unitario norteamericario global de screech (chillido) , tal como ha profe– tizado el videoartista neoyorquino curt royston 15. casia modo de confirmaci6n, desde la siberiana tomsk hasta viena y lisboa, una ruidosa vanguardia cultural juvenil imita desde hace aiios en sus exposiciones, con una fidelidad que llega hasta los men ores detalles, la escen neoyorquina de hace dos decadas: trabajosa– mente chillona, esforzadamente estridente, llena de monitores de tv que graznan de manera infernal... que aburrimiento 16. s610 con titubeos se empieza a decir que el silencio sugerente puede ser mucho"mas provocativo y sustancial como alternativa en una epoca en la que todos gritan 17. " ala visi6n del chillido de royston se aproximaron tambien " hasta el alcance del oido los "tres tenoresjose carreras, placido 26 \ hans-peter martin y i-laraln schumann domingo y luciano pavarotti en su gira mundial de 1996: en los abarrotados estadios en que cantarondesde munich has– ta nueva york, innumerables visitantes pudieron percibir po– co mas que la melodia de fondo de sus cantantes clasicos. pero el por 10 demas uniforme popurri incluia en cada iugar algo inconfundible destinado a dar siempre a los compradores de" entradas la sensaci6n de haber vivido una experiencia unica: ei publico de cuatro continentes podia derretirse en.la propi– na, adaptada al correspondiente circulo cultural. lostres can– tantes globales interpretaron kawa-no nagare nayomi ante los japoneses, ellanguido aire del no que siempre fluye. junto al danubio que nunca fue azul, embalsado actualmente justa de– lante del estadio del prater, donde cantaron io.s tenores en vie– na, reson6 en exclusiva ante 100,000 oidos alemanes, checos y hungaros, en su mayoria de nuevos rieos, el hit viena, viena, solo tu i8." " en su calculadora sensibilidad nacional, el edulcorado trio del bel canto recuerda a la coca-cola, insuperable seductora de" gaznates en todo el mundo. ei gigante de los refrescos ofrece su liquido rojizo en china y jap6n con distintos sabores, azucara– do segiin las preferencias culturales y peculiaridades de cada parte del pais 19. en el verano olimpico de 1996, coca-cola se anunciaba for the fans en su pubjicidad difundida a escala trans– continental, pero en"la bochornosa atlanta la"sensible multi– nacional se dirigia, en gruesas letras sobre los autobuses de los atletas, a los sudorosos espectadores en directo de los juegos: cheeringist thirsty work, an"imar es una tarea que da sed 20. tambien en europa el bien cultural que es el deporte se transforma a ojos vistas en oferta para una sociedad del ocio con una fijaci6n por el diseno, y que jalea a los tramposos. ei presi– dente de la fifa,joao havelange, desea mas pausas en los parti– dos para bloques publicitarios, como en el fiitbol american021, la bundesliga alemana busca una nueva identidad pr6xima"a la national basketball association americana. el entusiasmo por la imagen ocupa ellugar de un sentimiento de comun perte– nencia de indole cultural, el bayern de munich vendemas ca– misetas en hamburgo que los dos equipos locales de liga, hsv y st. pauli. s610 con la venta de articulos para aficionados, los 27latrampadelaglozaa6n clubes punteros consis':'en.ya mayores beneficios que a prin.ci– pios de los anos noventa con todos sus ingresos como clubes, m– duyendo los derechos de television. como las polemicas tienen cada vez mas dificultad para surgir de las tra;licionales compara– ciones entre ciudades, "tienen que ser prodticidas artificialmen– te, por ejemplo,jugador conttajugador,jugador contra entre– nador, entrenador ·contra directivas", explica el investigador del deporte hans.]. stollenwerk 22 .• •.. . como un arado que circunda la tierra, la multimillonana de– manda de la marea de mercandas anunciada a escala global se ha abierto camino por las calles comerciales de todas las ciuda- . des del mundo, la "transformacion.de la sed en una necesidad de coca-cola", ·como undia designara sarcasticamente el cntico social ivan illich a este proceso, ha sido lievada a cabo 23. en las metropolisdominan los rotulos conocidos, desde calvin klei hasta louis vuitton pasando por kodak. ideas y p.roductos si" . guen a las ofertas cinematogr:ificas de los pocos c.ines qu qe­ . dan y al gusto musical: se adaptan a menudo a un ntmo anlqmla-dor para los antigt\os oferentes nacinales: .. . . la victima mas reciente-es la antlgua cmdad lffipenal de vie– na. innumerables pequenos comercios que, con su variada gama de productos, daban a los escaparates del ;entro de viena un agradable caracter inconfundible, 10 han tenido que bonar desde la adhesion de austria a la union europea a pnnclplos de 1995, sobre todo porque al mismo tiempo fueron revocad las estrictas normativas de arrendarnientos. cadenas comerclales internacioales se han hecho con los mejores lugares, aburridos 10cales de comida rapida, atractivas firmas de ropa interior e ino- "– doros mercados de droguena abren sus esteriles sucursales. la hora de las ciudades . . la clase media urbana de los fiorecientes centros econ6micos se mueve con insolita naturalidad sobre el disminuido planeta azul, tanto en viaje de negocios como de vacaciones. novent millones· de personas tienen ya accso regular a internet, end­ da en torno al mundo, y_cada semana se les suma otro m.edio ml-28 hans-peter martin y harald schumann lion 24. unafotografa vienesanacida en el vorarlberg conoce hoy el west broadway neoyorquirlo mejor que innsbruck, un corre– dor de boisa·londinense se siente mas unido a sus·colegas de hong kong que al director de una sucursal bancaria de sout– hampton. todosse consideran abiertos ciudadanos del mun– do, lejos de la sensacion de que ·sus connections globales son a menudo muy provincianas y limitadas a su propio ambi.ente. periodistas, especialistas en sistemas informaticos 0 actores via_ jan mas y con mas fatigas que diplomaticos y ministros de exte– riores: por la manana estan en una pequena'ciudad hungara, cori un cliente desesperado oun entrevistado interesante, por la tarde en una cita en hamburgo, por la noche en paris con su nueva amiga, ya casi vuelta a perder, al d1a siguiente en la cen– tral de la empresa en alglin sitio y luego camino de estados unidos 0 del lejano oriente. el que al despertar necesita unos segundos para saber en que continente acaba de dormir es que· se encuentra en la vanguardia del. club de los viajeros perma– nentes. "ten cuidado que al embarcar en el aeropurto no te encuentres a timi.smo volviendo", bromean, como antano ie ocurna a hans-dietrich genscher, los pocos arnigos que, en su confusion, conservan todavia esas personas. y, sin embargo, son envidiados por muchos: por su fiexibilidad, por sus ingresos, por su mundanidad. . . . .. . pero en los mas famosos bares de hotel, en el raffles de sm– gapur, en el savoy de moscu 0 en-el copacabana palace d.e rio de janeiro, los ajetreados mensajeros de los global players lioran sus penas entrada la noche, cuando los viejos colegas del cole– gio de su lugar natal; a los que han encontrado casualmente en la calle porque una vezcada pocos anos osan lanzarse como tu– ristas al ancho mundo, hace mucho que yacen en sus camas ba– ratas, asombrados p6r todd 10 que hanvisto: apartados de to– dos y de s1 mismos, se abre paso en ellos el paralizante vado y soledad que se extiende a mas tardar despues del octavo .vuelo . intercontinental en un ano. en ultimainstancia, el colchon de confianza en el que pueden descansar los protagonistas de los infinitos vuelos es sin duda global, pero monotono y poco re- . sistente: alrededor del globo terraqueo, viven encerrados en aeropuertos, cadenas de hoteles, cadenas de restaurantes, fia- .?qlatrampadelaglozaa6n bles hasta ia repugnancia,pero iguales hasta confundirse, atur– didos con la rnisma se1eccion de videocasetes en habitaciones 'de hotel climatizadas, pero poco acogedoras. ei espiritu de es– tos incansables rio viaja tan aprisa como su "uerpo; nunca 1:u' vieron fuerzas; 0 hace mucho que las perdieron, para entregar– se a 10 otro, 10 distinto, 10 realmente nuevo. de este modo, se esta en todas partes y sin embargo se sigue en e1 mismo sitio, se ha visto todo y no se ve mas que 10 que hace mucho que se conoce ... y se coleccionan kilomeiricos de las companias aereas como los que se quedan en casa coleccionan sus taijetas telefo-nicas, sellos 0 posavasos. ' ' y, sin embargo, tal movilidad indica la direccion, es al menos faro de' orientacion en el rapidisirno vuelo hacia e1 futuro que prometeuna estructura mundial revulsivamente nueva. un es– peso tejido de redes electroicas, telefonos.digitals via atejite, aeropuertos de alto rendimlento y parques ldustne libres de impuestos podria unir entre si, poco despues del proximo cam– bio de siglo, a unas 30 tegiones metropolitanas, en ".ada .una e las cuales viviran 25 millones de personas. las metropolis estan' dispersas por el globo como csuales manchas de i, a 10 largo de niiles de kilometrossus habltantes creen estar mas cerca unos de otros que sus vecinos del interior, que has,ta ahora determino su historia. ei poder estara en una "alianza de comerciantes y gobiernos municipales actuando en todo e1 mundo, que fomentaran ante todo la cometitividad de las empresas globales que alberguen", espera e1 futurologo italiano riccardo petrella 25. hoy n:ismo los centros urbanos de asia estan en todas partes en el carnl de ade– lantamiento.jovenes de todos los continentes crecen, compara– dos con sus padres, con una idea global de la ciudad completa– mente distinta. ya n'o son paris, londres y nueva york los que brillan con superlativos, ni tampoco moscu 0 chicago. ei edifi– cio mas alto del mundoarroja desde marzo de 1996 su sombra en la capital de malasia, kuala lumpur, la mayoria d i griias ya no sobrevuelan en modo alguno los tejados de berhn, smo los ,de pekin y shanghai. ,', , entre pakistan y japon, una docena de regiones en expansion se apret:1,ljan como' nuevos actoresen la escena global de la com-30 .hans-peter martin y harald schumann petencia y riva1izan por obtener papeles como los que han mar– cado e1 mundo urbano occidental en las decadas pasadas.bang– kok, por ejemplo, quiere asumir el papel de detroit como metr6-poli del automovil. los fabricantes japoneses toyota, honda, mitsubishi e isuzu llevan ya mucho tiempo montando sus vehicu– los en tailandia, ychryslery ford estan ampliando sus sucursales locales para convertirlas en soporte de sus. negocios en el sureste asiatico. taipei se ve como sucesora de silicon valley; de todos mod os, , taiwan lleva mucha (ielantera en la produccion de monitores, ratones de ordenador y escaners grai.cos. con sus exportacio– nes de alta'tecnologia, malasia pretende prosperar como anta- , no ja cuenca del ruhr con su siderurgia. bombay a su vez produ– ce ya 800 peliculas al ano, cuatro veces mas que hollywood. los alquileres de las oficinas sobrepasan alii los records de japon. sobre todo, es shanghai la que aspira al papel principal c,omo centro neuriilgico de las nuevas superciudades de asia, como competidora de tokio y nuevayork. ''antes del 2010, queremos corivertirnos en el centro internacional y financiero del pacifico occidental", explica hu yangzhao, econornistajefe de la comision ,de planificacion urbana. en la que posiblemente sea la mayor re– estructuracion urbana desde la recreacion de paris por el'baron haussmann en e1 siglo xix, el viejo shanghai serapracticamente derribado ... y en su lugar se construrra una nueva ciudad. un cuarto de millon de familias ha tenido ya que abaridonar el centro de la ciudad, otras 600.000 tienen aiin que trasladarse. a cambio, 40 de las 100 mayores empresas multinacionales han abierto ofici– nas. siemens quiere participar en .1a .construccion del metro, de las cadenas de volkswagen de shanghai saldran este ano 220.000 turismos, a partir del ano 2000 seran dosmillones.lajoya de la corona britanica, hong kong, devuelta en 1997 a la republica po– pular china, quiere hacerle frerite. "la geograffa esta de nuestro lado", argumenta el gran banquero clint marshall. veirite mil mi-1i0nes de do1ares irful a parar a un nuevo proyecto de aeropuerto, a solo 20 kilometros de distancia la prospera provincia china de guang dong abastece los mercados globales 26. ei despertar economico de china se ha convertido entre tan– to'en un lugar comun: y, sin embargo, alberga sorpresas agridul-31ces. con la "economia socialista de mercado" de deng xiao– ping, el paispodria ascender, hacia el ano 2000, ala condici6n de segunda potencia econ6mica del mundo ... por delante de jap6n y alemania. mientras todavfa en los anos sesenta los pro– fesores de instituto de europa conjuraban ante sus alurnnos la " amenaza del ''peligro amarillo" y no ocurri6 nada, ahora los hombres del imperio del centro estan aquf. trabajadores del consorcio metallirgico meishan de shanghai trabajan en napo– les casi las veinticuatro horas del dia; desmontan una fundici6n , de acero de 24.000 toneladas en los terrenos de 100 hectareas de la abandonada fabrica del consorciosiderlirgico italiano bag– noli. en el verano de 19971as piezas se habran vuelto a montara 14.000 kil6metros de distancia, en la ciudad portuaria de nan– jing,junto al rio changjiang. tambim aceros thyssen desmon– ta un alto horno sin explotar para exportarlo a la india, la aus– triaca voest-alpine vendi6 a malasia una acena entera y obsoleta, modelo ld-2, de linz. los compradores del lejano oriente ad– ,quieren mercanda de calidad, son los ultimos en beneficiarse de las decadas de subvenciones multimillonarias a la industria eu– ropea del acero 27. , asi, a velocidad casi inaprehensible, avanza la globa1izaci6n ... esa "uni6n de loscharcos, estanques, lagos y mares de las econo– mias locales, provinciales, regionales y nacionales en un linico oceano econ6mico global que expone a los ambitos pequenos a olas gigantescas de competencia econ6mica en vez de, como an– tes, a pequenas olitas y tranquilas mareas", seglin describe'la nueva era el economista edward luttwak 28. ei mundo entero es un solo mercado, en apariencia prospera el comercio pacifico. (no se cumple asi un sueno de la hurnani– dad? (no debemos nosotros, habitantes ,de los hasta ahora aco– modados estados industriales, alegrarnos por el ascenso de tantos paises en desarrollo? dno esm la paz global al alcance de la mano? no. la visi6n del precursor canadiense marshall mcluhan de la' global village, del mundo como una aldea homogenea, no se ha hecho en modo aiguno realidad. mientras comen):aristas y po– liticos abusan sin cesar, de esa metifora, se demuestra cuan poco se cohesiona el mundo real. sin duda mas de mil millones de :'l2 hans-peter martin y harald schumann consumidores de televisi6n siguen casi simultaneamente el com– bate de boxeo entre axel schulz y michael moorer en junio de 1996, en el esritdio westfulen de dortmund. con tres mil quinien– tos millones de espectadores, la ceremonia de inauguraci6n de 10sjuegos olimpicos de atlanta habra sido el acontecimiento televisivo que mas ha unido al mundo en este milenio. pero de un mundo de imagenes universales de intercamblo de golpes y competici6n deportiva falta mucho atm para que surja una inte– rrelaci6n mutua, una comprensi6n. proximidad mediatica y si– multaneidad siguen sin producir vinculaci6n cultural, y mu– cho menos igualdad econ6mica. la reveiacion olimplca ' incluso antes de que un tetror an6nimo, y, por tanto, tipica– mente derechista, arrojara sobre los juegos olfmpicos televisivos la luz estridente de las desavenencias sociales en estados unidos . .".,' los organizadores de los juegos habian puesto al descubierto en atlanta la falsedad de su uni6n de pueblos. desvergonzadamen– te, empezaron por degradar a 85.000 visitalltes, que habian pa­ do 636 d61ares por la entrada a la ceremonia de inauguraci6n, a la categona de trfpode's pagadores en una embriagadora marea de imagenes. siguiendo 6rdenes de las camaras, tertian que agi– tar panuelos de colores, linternas y carteles. la palabra "sueno", , que los propagandistas de america conjuran alin con mas placer que su concepto de la libertad, se convirti6 en celebrada estrella de la velada. ei opulento y cursi programa,anunciaba que atlan– ta era "un hito en un sueno". thepowerofthedream, cant61a chan– teuse celine dion, un poerria de edgar allan poe resplandeci6 durante minutos ante el publico en el marcador: "sonar suenos que ninglin mortal se atrevi6 a sonar antes". por ultimo, reson6 entre las filas la hist6rica frase delluchador negro podos dere– chos civiles martin luther king: "he tenido un sueno" 29. (y cual?(por ejemplo, que tres decadas despues de su asesi. nato unos ciudadanos americanos que viven en zonas residncia­ les, casi exclusivamente blancos, se estremecenan agradablemen– te en elesplendido nuevo estadio de su' ciudad natal al escuchar - 33fourth edition ,. . !l!, '0 "'! , ';' f , b,usiness and its environ:ment'l oc:rvid p.r.eqron stanford university universmad adolfoib!nez .. biblioteca·· i'lt·ttill't· [{,cll ,'-, , . upper sac:idie river, new jersey 07458introduction par t i: strategy and the nonmarket environment '- ----:g ,--- :-- - a. __ ...... • "'"'-"" "'" market and nonmarket environments some companies .,,,successful both. in the;,'marketsandinthesocial, political,and lega\en';'ironmentiilbicl1tbeyp'erale.:rn.te" britishretroleunl, and ebarliave had contii1uinguccessin '!lieirrriarkcts,and !liehave aocanducledthemselves inaman, north.tb •• earndth.m·.ihe :9nfidenc.a'l!ir""pecpoflliepublicand government; other companietbal bave b\\deaquccessintbeir matkehave !umbledwith regard to the public or goveilllllelll nilo;e became synonymous.witb athietic footwear and eamed-'a reputation- 3.5:, an' aggressive'competitor.,.but'public-concems about the working condition. in its suppliers' factories in asia tarnished its image and affected its market performance. microsoft is one of the great successes. in the bistory of business, and its products bave provided tremendou benefits. to hundreds. of millions of people. its market conduct-,'however has rested;.jn,recurring,adtitrust complaints hi the united states and the european union. citigroup,the l.rgestu.s.financial institution, had. decade of strong growth, and in 2000acquited associates first capital, a rapidly growing sub prime lender, for 31 billion., with the acquisition, however, came charges that asspciateswasapredalory lender, protests byaclivist andadv_cy groups, hun, drcds, of privotel.wsuii .. a 2i)miliion sttlenient ofa lawsuit brought by the stale of nortcarolina,jndictment by the federal trade commission ;lver abusive lending practice.; dismissaj:by citigroup of 60percent of tbe associates' brokers, and state leg, islation restricting su"primelending. . .. . . '. the.ptoblems encountered by nike, microsoft, and ciligroup em.mitednot from their market evironnients but from their .nonmarket environments. 1llat is, tbe prob. lems resulted not from the actions of competitors but instead from the public, interest grollp'si tbe_ie_gaj ystem, ant;l gq_ver.mnt:?nt. these companies;underesimated the impor– tanceof the nonmarke! environ.ment and have regrelled.dofugso; firrnshave more can– troto\'er their fate in their nlarkets than they j:ta;ve in their nbnimirket enviromiient-, but man}; succful- companies, haye understood thatif they do- riol manage. their. ri6nrnar– ket environment itwiji mllnage them. indeed; the long-run sustainability of competitive advantage requites manag.ing effectivejy.in ihe :nonmarket environment. companies like intel, british petroleum,.andebay bave learned thai they can participate 12 pa rt i srrategy and rhe nvnmarket eltvironmcm both responsibly and effectively in influencing developments in their nonmarkcl envi– ronment. this book· is about managingsuc-cessfully in the non.markt environment.lbe perspective laken is that of slrategy-that is. nonma.rket strategy-for a firm-and its implementation.tilat s.trategy is considered not in isolation but in conjunctioll with the firm's market or competitive stralegy. this chapter introduces the environment of business., identifies the role of man– agement in the nonmarket environment, and presents a framework for analyzing the nonmarkct environtnent. the framework is illustrated using the example qf the aul.o mobhe industry. the :sources of change in the nonmarkcl environment are then consid ered, -a.nd a framework for understanding the progress -of issues is presented. the environment of business the environment of business consists of market and nonmarket components. ute mar ... ket environment includes those interactions between firms. suppliers. and customers that are governed by markets or private agreements such as contracts. these inter. actions typically involve voluntary economic transactions and the exchange of prop· erty .. to succeed. firms must operate effectil;'ely in their market environment. they must be efficient in production and responsh1e to consumer demand. they must anticipate. and adapt to change., innovate through research a.nd development, and develop new produc.ts and services.. effegtive management in the market environment is a necessary condition tor successt but it is not sufficient. the p,erformance of a finn, and of its management. also depends on its activities in its nonmarket environment. the nonmarket environment includes the social. political, and legal arrangements that structure interactions outside of. but in conju'q(;tion with .. markets and private agreements. the nonmarket environment encompasses those interactions between the firm and individuajs,interest groups,govemment entities, and the public illatar. intennediated not by markels bui by public and private instilutions. public institutions differ from markets because of characteristics such as majority rule, due process., broad enfranchisement t collective action t and publicness. activities in the nonmllrket environment may be voluntary. as when the firm cooperates with govern· ment officials, or involuntary. such as when goveroment regulates an activity or an activist group organizes a boycott of a firm's product. effective management in the nonmarket environment has become a necessary condition for success just as has effective management in the market environment. the nonmarket environment has grown in importance and complexity over time and commands increased managerial attention. nonmarket issues high on firms' agen das include environmental protection, health and safety, technology policy, regulation and deregulation, human rights. international trade policy. legislative politics. regula– tion and antitrust, activist pressures. media coverage of business,stakeholder relations, corporate social responsibility, and ethics. although the saliency of particular issues ebbs and flows. nonmarket issues arise sufficiently often to have important conse– quences for managerial and ftml performance. nonmarket issu the forces thai influ– ence their development, and the strategies for addressing them are the focus of the field of business and ils environment. the managerial objective is to improve the over. all performance of firms by effectively addres.-.iug liunmarkct i3mc3 and tho- {orcai; associated with them. developments in the norunarket environment affect perrormance on a number of dimensions. in the automobile industry. emissions and fuel economy standards affect rsearch and development, design. production. pricin and marketing. safety regufa4 lion and liability standards have !llmilar broad effects. import competition and accesschapter 1 marker and nonmarkel environmems 3 to international markets affect competitive strategies involving product dsign! pricing and capacity planning. each of these examples has two components-an underlying issue and its impact on firm performance. the fuel economy issue., for exampie is related to global climate change and energy conservation and bas broad implications for perfonnance. the focus for management in the nonmarket environment is not only on the issue of climate change and the public policy responses to it but also on how an automobile company can participate effectively and responsibly in the public processes addressing the issue. activity in the nonmarket environment is generally organized around specific issues and is motivated by the impacts of those issues. the legislatiye process, for example. focuses on bills to address a specific issue such as fuel economy standards. managerial attention thus focuses on specific issues affecting per– fonnance and the forces shaping those issues. the role of management because the nonmarket environment is important for managerial and organizational performance, nonmarket issues are the responsibility of managers. as illustrated in figure 1-1, managers operate in both the market and the nonmarket environmeots. managers are in the best position 10 assess the likely impact of their firm's market activities on its nonmarket environment and of developments in the nonmarket envi– ronment on market opportunities and performance. management thus is responsible for formulating and implementing nonmarket as well as market strategies. firms typically deal with nonmarke! issues in proportion to their potential impacts on performance. managers are in the best position to assess those impacts and, with the assistance of specialists, to formulate strategies to address the underlying issues. the implementation of nonmarket strategies also involves the active participation of man– agers. they may address the public on issues, communicate with the media, testify in regulatory and antitms( proceedings, lobby government officials, participate in coali– tions and associations, serve on government advisory panels, meet with activists, nego– tiate with interest groups;- build relationships with stakeholders, and panicipate in con– stituency programs. successful management requires frameworks for analyzing nonmarket issues, prin– ciples for reasoning about them, and strategies to address them. 111ese frameworks, principles.. and strategies enable managers to address issues in a systematic manner and guide their firms successfully and responsibly in their nonmarket environments. in for– mulating nonmarket strategies, managers may draw on the. expertise of lawyers, public market environment nonmarket environment market environment det6flt1ines signficance 01 nonmarkel issues 10 lhe firm manager nonmarket environment ghapes businees opportunities in the marketplace4 pa rt i slraregy and llle notlmarkei citviromnenl affairs !)pecialists, wnshingloo rcp(e;.:;entadvc and community relations specialists. managers,however. ultimately must evaluate the quality of [he advcc,they receive and combine it with their own knowledge of the market and nonmarket environments. most firms have found that manager:; must be involved in au stages of heir efforts to address- nonmarket issues. market and nonmorket environments as illustrated in figure 11 the market and nonmarket environmenl'io of business are interrelated. a firm's activities in its. market environment can generate nonmarket issues lfid change in its nomnarket environment. change may result in actions hy governmcn uch us legislation, regulation. antitrust lawsuits. and international trade agreements. similarly. the actions of interest groups and protests by activists may force a firm to change its market practices. as an example of the market origins of non market issuc lower real gasoline prices and changing consumer demand resulted in sport utility vehi– cles (suv.) and light trucks capturing hal! the light-vehicle markcl this reduced average fuel economy and in conjunction with the global climate change issue resulted in pressure lo increase (uel economy standards. moreover, the size and weight of these vchides raised concerns about lhe safety of ihe occupants of other vehicles in the event of a collision. nonmarket issues and actions- also shape the market environment. higher fuel economy standards would affect yirtually au aspects o[ automobile design and manu– facturing. similarly, polilical action against microso(t's alleged anticompetilive prac– tices in the software industry put pressure on the department of justice and state attorneys general to file an antilrust lawsuil the mark.et environment is also shaped by the actions of interest and advocacy groups and tbe public sentiment for their causes. the- exxon valdez oil spill increased environmental pressure on firms through liability far damages, more slringent regulations, and direct public press\lre, both the market and danmarke! environments of business are shaped by competi– tion, iii the market environment, performance is determined by competition among fmns· as direeted by their producuon, finance, and marketing strategies. in the oon– market environment, legislation, regujatioo l administrative decisions. and public pres– sure are the result of competition involving individuals. activist and inlerest groups" government officials. and firms. 1n the market environment, strategie are intermedi– a.tcd by marke whereas in the nonmarket r!nvironment strategie.c;; are intermediated by public and private institutions, including legislatures, courls. regulatory agencies. and public sentiment. just as the market environment of business changes and compet itive advantage evolves, the nonmarket environment changes and the issues on a firm's nonmarket agenda evolve. the nonmarket environment should thus be understood as responsive to the strategies of flrms and other interested parties. moreover. those s[ratcgies can shape market opportunilies. robert galvin (1992), who led motorola for over three decades, described motorola's approach to its nonmarket environment as 'wriling (he rules of [he game."l the first step in any defined strategy is writing the rules of the game honor. ably and fairl), in a man net th.t give. everyone a chance with predictable rules. our company has slarted industries. we have helped write standards. we have helped wrile irade rules. we have helped influence policies. we have helped write national laws of countries where ,io'e have engaged always in a respectful 'sec yomc (1988a, 1985b) and chapter 16 (or :;malys.es of aspecl qf rhis sinhcgy.chapter 1 marker (lifd nownarkel environments 5 way. we have never taken for granted that the rules of the game would just evolve in a fashion that would make (or ihe greatest opportunity .... with the right rules of the game, one's opportunity for success is enhanced. galvin's point is nollhal companies diclate ihe rules of ihe game but rather that those rules are shaped by the strategies of firms and other interested parties and by the governing institutions. companies and their leaders can shape. those rules by partici– pating responsibly in the public processes [hat address market and nonmarkct issues. analysis of the nonmarket environment: the four i's the nonmarket enviranmenl of a fmn or industry is characterized by four 1's: • issues • interests • institutions • infonnation issues are the basic unil of analysis and the focus of nonmarket action. using the agricultural biolechnology industry as an example, the central nonmarket issues bave been the fommlation of regutatory policies for bioeogineered plant and animal foods and the public reaction to these products. interests include the individuals and groups with preferences aboutj or a stake in, the issue.. the principal interests are the agricul m tural biotechnology companies, the interesl groups and activists concerned about biotecllnology.isoues,and the public. institutions .include goveromen! eotities such as leglltl1!'etan4reglat"ryagenci.es asweuas'!oogpvernmentalipstitutiortssucb s . ih news i!'ediaand public sentimenl.the envircldmentajproleo;tion agency, the dep.rtmentofagricul.ture, the friod and drugacbninistration; and congress are the principal public instilutionsin. wbose arenas the issues are addressed. information pertains to what the interested parties know or believe about the issue. and the forces affecting tbeir development. information pertains to the risks associated with individual products and the tecbnology. the public acceptance of bio. engineered crops and animals is influenced by both scientific evidence and fears of the unknown, which are shaped by the information provided by interests, government institutions, and the media coverage of the issues. the task for management is to [or– mulate and implement strategies that effectively addresstbe oomnarket issues in the context of institutions in whicb information plays an important role. to illustrate this perspective, aspects of ihe nonmarkel environment of the auto– mobile industry will be analyzed in terms of the four i's. the nonmarket environment of the automobile industry' this sectiod--identifies selected issues· facing. the automobile industry and then ex amines the'associated interests, institutionst and information. issues suy safely, suvs had a beller-than·average overall safety record because they pro– vided better protection for their occupants than did other vehicles. suv. however. were more likely [0 cause injury and dealh to occupants of other vebicles in a collision because olthe heighl ofthcir frame rails. the insurance institute for highway safely, a research organization funded by the insurance industry, particularly criticized the jmercedes m-elass suvs. ford lowered the frame rails of its 2002 explorer by 2.6 inches. ....6 pa rt i strategy luuj lite nonmnrkci en:vironmem disclosure of oefem: after a slate t.."ourt ruled in a class action lawsuit that ford had violated a california antifraud statute by selling automobiles with faulty ignition switches. the company settled lawsuits in five states at an estimated cost approaching 1 billion. including 29 million for the ttiallawyers representing car owners. the center for auto safety, an activist organization that worked to improve automobile safety through litigation, regulatioll, and legislalion, appla:uded the victory. the national highway traffic safety administration (nhtsa) had previously conducled five investigations of the switches and hnd not qrdered a recall. air bag sare!), as a result of dcatbs of children and small adults due to aggressive air bags. nhtsa ordered that advanced air bags and passenger sensors be developed and tested. tile coalition for vehicle choice (eve), a group representing automotive interests, supported the development of better air bags but criticized nhtsa for also requiring that the bags meet the previous high-speed crash standard. the eve argued that depowered all'bags worked well for adults. the most effective steps were taken by parents who scated children in the rear se.t. the number of children killed by the airbags dropped by 50 percent between 1996 and 2000. even though the number of vehicles with passenger-side air bags had tripled. fuel economy: concern about climate change and pressure from activists jed ford to announce that it would increase the fuel efficiency of its suvs by 25 percent over 5 years. general motors and daimlerchrysler quickly announced that they would meet or beat ford·s .increase. the auto companies planned to introduce hybrid vern· des with a conventional gasoline engine and an electric motor that powered the vehi· de at low speeds. . the corporale ayerage fuel eeonomy (cafe) standard for automobiles was 27.5 mpg, wher.as the standard for light trucks was w.7 dlpg. from 1995-2000, the house of. representatives blocktld increases in slllndards for light trucks, but. in 2001 decided not to do so, opening the way for mandated increases. democratic and republican senators introduced a bill to increase light truck standards to 27.5 mpg.lbe commerce committee of the house of representative drafted legislation to reduce gasoline consumption in ligbt vehicles through inaeases in cafe standards or by other means. the bush administration -asked the national academy of sciences to study light vehicle fuel economy, and the panel concluded that improvements through new technology could be made oyer a is-year period. the panel also said that safety would be reduced if vehicles were downsized. general motor estimated that an increase in fuel economy standards would increase bighway fatalities by 400 per year if automakers had to downsize their vehicles to meet the standards. gas guzzlcrtax, friends of the earth. an environmental group, released a study call– ing the lower fuel economy standard for suvs a tax loophole, since it enabled automakers t(l avoid the gas guzzler lax imposed on all automobiles getting less than 22.5 miles per gallon. friends of the earth estimated thl1j the taxes avoided by the auto companies cost taxpayers 10 billion a year; daimlerchry\ser planned to introduce in the united states its 20-foot long, 9-foot 7-inch high unimog. it weighed 12,500 pounds, placing it in the heavy truck category for which there were no fuel efficiency st.ndards or gas guzzler tax. e.d·of·ufe vehides: the european union parliament approved a directive requir– ing that vehicles be8s percent recyclable and 95 percent recoverable by 2005. general motors and [he alliance of automobile manufacturers, which represented 13 auto companies, supported a free market approach to reeoverability and voluntary efforts by manufacturers.chajyfer j markf.j and nomnarket environments 7 global climate change: u.s. automakers opposed the kyoto protocol on global cli– mate change. whereas japanese butombkers supported it. ford. however. declared in ils corporate citizenship report that global warming was a serious issue that it would address. although ford opposed the kyoto proloeol, its volvo unit had publicly pledged 10 support it. the alliance of automobile manufacturers supported tax credits to encourage the purchase of fuel·efficient automobiles. general motors reported that greenhouse gas emissions attributable to its operations and vehicles in the united states had decreased by 60 percent from 1990 to 2000. fuel quality: the automobile and oil industries had bauled over which industry would take the next step in reducing automobile emissions. the auto industry was suc– cessful and the environmental prolection agency (epa) mandated a gasoline sulcur limit of 30 ppm (parts per million) by 2006, which was 10 percent of currenl levels. similarly. the epa promulgated atule limiting diesel fuel sulfur to 15 ppm by 2006. the alliance of automobile manufacturers petitioned the court of appeals seeking to have the deadline for diesel fuel sulfur advanced to 2004, when the automobile indus– try was required to meet the stringent epa emissions standards. emissions: the epa proposed new tier 2 standards for hydrocarbon emissions to take effe.ct in 2009 the tier 2 standards were supported by environmental groups such as the sierra club. and the automobile industry viewed the standards as superior lo lhe california standards that several other states were considering adopting. new generation of autgmobiles the bush administration cancelled a 2004 deadline for the development of a prototype car that would achieve 80 miles per gallon, carry five people, and cost no more than conventional cars. the development was the respon– sibilityof lhe partnership (or a new generalion of vehicles (pngv), a partnership between the federal government and ford. general motors, and daimlerchrysler. the national research council concluded that the 2004 deadline was impossible to meet aud that the partnership should be refocused on technologies to improve fuel effi– ciency for light trucks as well.s farm1y sedaos, which had been the locus of the pngy. the partnership was sk.eptical of ever achieving the cost goal. labor organization: the united auro workers (uaw) had tried unsuccessfully three limes over the past 12 years to organize workers at nissan motors' assembly plant in tennes""c" and its fourth allempt was scheduled cor late 2001. nissan paid tbe same wages as uaw members received elsewhere, but benefits were somewhat less generous. ford, general motors, and daimlerchrysler were quietly hoping tbat tbe uaw would be successful, since that would increase nissan's costs and reduce its mar– ket competitiveness. uaw membership was half th.t of its peak of 1.5 million in 1978, reflecting the 105 of market share of american companies, particularly to japanese auto companies. taxes: to encourage the purch .. e of hybrid vehicles, the bush admioistratic)fl pro– posed a 2.000 tax credit per vehicle. ford broke ranks with daimlerchrysler and general motors and joined environmental groups in supporting a hybrid lax credit of ' up to 5 .. 000 that would vary with lhe mileage achieved. the- union of concerned scientists, an environmental group, applauded fords position. the tax code already included a 52,000 lax credit for "qualified eleclric vehicles." toyota. which had .arlier introduced its prius- hybrid .. had not advertised it as qualifying far tile existing tax credit. since the batteries were charged using a conventiona1 internal combustion engine. alternative vehicle.: although public sentiment backed allernative vehides, lhe electric vehicles offered in the 1990s were soundly rejected by consumers. california scaled back its unworkable mandate that ·required 10 percent of all vehicles sold or8 part i strillf:gy dud the nomnarkcl eif.'yl.roiullejjt teased in california have zero emissions by 2003. general motors filed a lawsuit against the california air resources board challeng.ing the scale,back order on the grounds that the mandate was technologically and economical1y difficult to meet. om argued that the board should not mandate rechnology but instead should allow manu facturers to choose the technology to achieve emissions goals. daimlerchrysler planned to otfer in 2004 an automobile powered by hydrogen fuel ceus that produced water as exhaust. toyota demonslr.ted a fuel cell-powered suv with a range of 155 miles. ·the bush administration announced that it would sup– pott research and development on fuel c,[ll·powered vehicles as a means of reducing greenhouse gasses. liability: firestone [ires had been associated with over 200 deaths and 700 injuries– due t-o altcged tread separation and subsequent rollovers of suvs. most of which were ford explorers. in addilion to government safety investigations, families and those injured filed lawsuits against fire..t;lone and ford. the companies sought to settle the lawsuits out of court, and in the first c.1se to go to trial ford settled for 6 million and firestone for 7.5 million. the trial lawyers representing the plaintiffs received about one-third of any settlement or damages awarded. and the association of trial lawyers of america supported networks of lawyers thai pooled in.rormation on cases such as those involving frrestone tires. 111e companie.li settled the lawsuits because of concern about possible jury awards that were not limited for either pain and suffering or puni· tive damages. the auto companies supported liability reform to cap sucb damages. recalls: as a result of tbe tread separation and rollover accidenlli firestone and ford jointly recalled 14 million original equipment tires. because of ihe severity of the haz– ard the companies acted quickly without waiting for nhtsa to request a recall. the tread act: in 2000 congress enacted the tread act, which strengthened report– ing requirements for autonlakers and auto equipment manufacturers of safety prob lems and accident data. the. act also increased civil and criminal penalties for conceal– ing such information and provided for additional safety features. news coverage: the ford-firestone episode attracted continuing coverage from a wide fflnge. of news organizaeions. television news coverage was extensive, and tbe news organizations warned the public about the possible hazard. the companies found themselves attempting io deal with the safety issue under the eye of the medi •• discrimination: ford adopted a grading system with fixed percentages in which man– agers were placed into lhree categories. with tbe bottom category required to improve their performance or be termin.ted.llle system quickly met with compl.inlli that it clashed with the company"s cullure and hanned morale. employees also complained that the system discriminated against older managers who were. predominately white because the grades were based in part on the manager's ability to diversify ford's workforce. employees filed age discrimination lawsuits. against the company, and aarp (american associ.tion of retired persons) announced that it was coru;idering joining the lawsuit. ford backed down. revised its system. and settled two class action lawsuits for 10.5 million. iaternauonal trade: the u.s. tariff on automobiles was 2.5 percent. but the tariff on light lrucks (including suvs) was 25 percent. this gave u.s. light truck manufacturers ti considerable advantage relative 10 japanese imports. toyota planned to expand its north american operations by building a plant in mexico, which under the north american free trade agreement (nafta) allowed duty-free exports to the memberchapter t market and nonmarket ellvironmems 9 countries. tari!fs would be on the agenda of the next round of multilateral trade nego– tiations hosted by the world lhlde organization_ interests interests include those who have an economic stake in an issue. u.s. and japanese automobile companies have interests that are opposed on some issues, such as climate change and the unionization of the plants of japanese companiest but are aligned on others. such as liability reform. other interests with direct stakes in these issues are consumers, employee insurance companies. and oil companies. the automobile and oil industries are on the opposite sides of the issue of who should be responsible for emissions reductions. disagreements can also occur within a company as in the case of ford and volvo's positions on lhe kyoto protocol. some interests are organized. as in the case of employees represented by the uawt and others, uch as ford managers affected by the grading system, are unorganized. interests also include special interest. activist! advocacy, and watchdog groups. special.interest groups pursue issues because of the benerits that accrue to their mem– bers, as in the case of the association of tria! lawyers of america. watchdog groups such as the center for auto safety monitor lhe activities of firms and call those activi– ties to the attention of the media, government officials, and the public. advocacy groups, such as aarp, represent the interests of individuals such as the elderly. activist groups, such as friends of the earth, often take direct action against finns to force them (0 change their policies. pubjic institutions are frequently the arbiters of such conflicts. these interests may be grouped as fohows: organized intere(s alliance of automobile manufacturers coalition for vehi!le choice united auto workers insurance institute for highway safety association of trial lawyers of america oil industry unorganized interests consumers/motorists employees (management) taxpayers activist, advocacy.r and watmdog groups cenler for auto safety friends of the earth sierra club aarp union of concerned scientists institutions in figure i-i, the market and nonmarkot environments include activities that take place both within and outside public institutions. the principal public institutions are legislatures, the executive branch the judiciary, administrative agencies, regulatory agencies, and international organizations such as the world trade organization.ll1ese institutions make dcci5ions and serve as arena, in which competing interests contest issues;the nonmarket environment includes the set of laws and regulations established by [hest institutions, such as the tax, energ)l efficiency, and age discrimination laws, as10 part i strategy and the! nonmarkel envirollmelll well as regulations. such as automobile emissions standards, established hy administra– tive and ft:gujatory agencies. -the nonmarket environment also includes the common, or judge-made, law of tort which governs the liability system. institutions can also be established by private means. such institutions include markets, the insurance system, and mechanisms for private dispute resolution. the nonmarkct environment also includes nongovernmental institutions such as the news media and public sentiment. as considered in chapter 3! the news media plays an import.ant role in informing thosa in the nonmarket environment about issues and about the activities of firms. institutions are not unitary bodies. congress i.e; an institution composed of two cham bers and 535 members: who represent conslituencics with varied interests. institutions also have internal structures that affect how nonmarket issues arc addressed_ congress acts by majority rute, has a committee system, and follows a complex set of procedures for enacting legislation. understanding the workings of these institutions. their proce– dures. and the forces that operate within them is essential' (or effective management in the nonmarket environment. managers must also be familiar with the mandates, agenda. and procedures (if regulatory agencies. the administrative procedures act, for example, imposes procedural requirements on federal regulatory agencies,. and those procedural requirements grant important due process rights to individuals and flims. public officeholders also may be active on nonmarket issues, and their actions to some extent retlect tbeir personal preferences. their actions,. howcverare usually con– strained by the mandates, procedures, and policies of the institutions in which they hold office and by the preferellces oftheir political principals.the head of the epa, for example, is accountable to the president, congress, and the public. legislators not only must follow legislative procedures and respect committee jurisdictions. but they also must be altentive to the preferences of their etceteral. constituents., regulamrs must respectthe mandates in their enabling legislation and follow a complex set of adminis, lrative- procedures, both of which provide bases ·for judicial review. [n addition_they must be attentive to their political principals in congress and the office of the president. fer these reasons institutional a(ficeholde,s are comidered as part of the institution rather than· as an interest 2 the institutions in whose arenas the nonmarket issues for the automobile industry are addressed can be categorized as follows: legislative congress state legislatures european union parliament regulatory and adminlstrati.e agencil bush administration environmental protection agency national highwaytraffic safety administration california air resources board ludldal federal courts state courts j;ccplion is when lhe jobs of ortkcholders or the slatw!' of lhe office ii al stake.chapter 1 markel and nonmarket environments 11 international world trade organization kyoto protocol north american free trade association nongovernmental public sentiment news media information information refers to wilat interests and institutional officeholders know about the issues j the consequences-f alternative courses of action y and the preferences of those. concerned with an issue.:lssues are often contested because interests have conflicting preferences regarding tileir resolution, as in the case of the proponents and opponents of higher fuel economy standards for lighl trucks. issues can also be contested because interests have different information. auto companies have superior information about lhe cost of a new generation vehicle capable of achieving so mpg, and environmental– ists may have superior information about the extent of public concern about climate change. organizations such as the national academy of sciences and the national research coun,cil play an important role in providing scientific assessments of issues such .sluel efficiency .and alternative vehicle technology. information is frequently at the heart of strategies for addressing nonmarke! issues. lobbying, for example, involves providing information to officeholders about the likely consequences of policy alternatives for their constituents and the public more broadly. information provision is also important in regulatory .rul. making because of the complexity of most regulatory issues and because agencies are required (0 develop a reco:rd supporting their actions. information can also be important to the progress of issues. the report by the national research council effectively sealed the fate of tbe pngv family sedan project. the information provided by automobile manufacturers and i.nde– pendent researchers about the effect on safety of downsizing automobiles shifted the focus of fuel economy improvements away from designing smaller cars. infonnation can also be a means of resolving an issue. mounting evidence aod grow ing public concern about climate change led ford, and subsequently general motors and daimlerchrysler, to pledge to inerease tlle fuel efficiency of suvs by 25 percent. information can also be important to the process of resolving a nonmarket issue. warnings and safety advice from auto companies and nhtsa led parents to put chil– dren in the rear seat. the concern about climate change and the pledges of greater fuel efliciency for light trucks coupled with continuing opposition to cafe standards by the auto industry jed house democrats and republicans to attempt a compromise in. which a goal of co 2 reductions was specified with the means of altainment left to the auro companie!t the chapter cases tlte nollmarkel environment of the pharmaceutical industr, and the nonmarkel environment of mcdonald's provide opportunities [0 character– ize the issues, interests, institutions., and information in their nonmarket environments and to consider the progress of lhe issues. the chapter case an emerging issue: mtbe addresses the otigin and developmenl of a nonmarket issue, i -----------*-. -,-, ---...,.......--.. "'-'-.. ,.,.".12 part r slrtlfegyand file nonmarkel uvironmem the nonmarket issue agenda each firm and industry has a set o( issues that it must address,. and [hese issues oonsti– tule iis nonmarket issue agellda.associated with eacb issue are the institutional arena:; in which the issue will be addressed and the interests likely to be involved. 'ro illustrate the interplay among issues, interests,. institutions, and- information. consider [he issue of automobile safi:ly.l'\tsa is the cognizant regulatory institution, but congressional committees exercise oversight and influence the standards it man dates. the interests invojved in the safety issue include auto manufacturers, insurance companies., safety activists. motorists, and the public. 'nuough the liability system, auto– mobile safety is also in the domain of (he courts. pri.ncipally the state courts. the intcr ers concerned with liability include l ill addition to those previously idell.tified t the [rial lawyers who receive 3. percentage of any award. information plays two important roles in the amomobile safety issue. first, information is at the centr of the disagreements among interests about the causes. of accidents and injuries. as in the case of firesmne and ford. second, information provision is a complement to mandatory safety stan· dards, as in the case of parents taking precautions with their children. many -of the issues on a firm's agenda require issuespecific strategies. and the analysis of the associated interests, institutions, and information provides a starting point for strawgy cormutation. as developed in chapter 2.the remainder of this chap. tee is concerned with the origin and development of nonmarket issues. change in the nonmarket environment the nonmarket environment changes as issuts ace resolved. current issues prog.ress, and new issues arise. this section focuses on the origins of issues and the forces that give rise to them. the following sections address the anticipation of nonmarket issues add their progression and resolution. nonmarket issues originate from both external forces and a firms actions. most changes in the tax laws originate in response to ideas that capture a degree of political support however. the issue of eliminating the investment tax credit. wliich had been a component of u.s. tax policy for o\'er 20 years:,. arose in part because of political action by service industries that viewed the credit as a subsidy to capita1jntcnsive industries. as indicated in a subsequent section, the issue of automobile safety regulation arose from an automobile accident and articles by two young policy activists. the issue of a possible health risk from the electromagnetic fiejd generated by high .. voltage 'electricity transmis– sion lines arose from a small-scale inferential study linking power tines to leuk,emin in children. as the varied origins of these issues indicate, managers must be sensitive to the sources of nonmar.ket issues-even those such as health risks from the electromagnetic field generated by transmission lines-that initially seem remote or even far-fetched} nonmarket issues have five basic sources: • scientific discovery and technological advancement" • new understandings • institutional change • interest group activity • moral concerns ja 1997 reporl by the nalional academy of science: found no risk from power iind..and a cae:rully designed 1998 study bi' the national can«:r iil:5titute and childhood leukcmiapecialisls coneluded thai there wa no risk from the electromagnetic field of power lines. thc- same concluion w_iu reached in a 2000 study col1ducted by catttbridge unillersity in the united kingdom.chapter 1 marker and nonmarket environments 13 .. scientific discoveries and technological advancement can produce fundamen.tal changes in both the market and nonmarket environments. in the mark.et environment, they create opportunities for new products and processes, new applications of existing kilowledge, and foundations for future discoveries. they also give rise to nonmarket issues. measurements suggesting that tbe earth was warming spawned issues centering on higher fuel economy standards and the deforestation of tropical rain forests. the discovery of an ozone hole above the antarctic confinned theqries of ozone depletion and propelled a number of nonmarket issues ranging from the elimination of cfcs to measures to reduce the incidence of skin cancer. wben the theory of ozone depletion was initially advanced, dupont came under pressure to stop producing cfcs. dupont argued ihat ihere was yet no evidence that cfcs actually caused ozone depletion and pledged in a public advertisement thai it would cease production if scientific evidence showed a relation.hip. when a national academy of sciences study concluded that there was a causal link, dupont announced ihe next day that it would cease production. nonmarket jssues can also arise from new technology and scientific uncertainty. the spectacular succo of the cellular telephone industry was interrupted one day in 1993 when a man called the "larry king live" television talk show and claimed that his wife had died from brain cancer caused by extensive nse of a cellular telephone. earlier in the day a ceo of a major corporation announced that he had brain cancer, and the previous day a ceo of another major corporation had died of brain cancer. 'ille call and speculation that the ceos might bave been heavy users of cellular tele– phones caused a panic. the stock. prices of mccaw communications, the nation's largest cellular telephone company, and motorola, the largest manufacturer of cellular telephones, dropped by over 5 percent. fear.; were calmed by statements of govern– ment officials thahherewasno scientific evidence linking cellillar telepbonesto can– cer. the industry pledged to conduci additional research into whether radio-frequency radiation emitted by the telephones was l1armful. the cellular telecommunications industry association earmarked 25 million for research and established a scientific advisory group on cellular telephone research to oversee the research program. tile promise of research to fill the gap in scientific information reassured cellular tele– phone users. and the growth in usage resumed. 4 nonrnarket issues also arise from changes in understandings. the environmental movement brought to the attention of the public the damage to the natural environ– ment and the •• sociated health risks. renewed confidence in markets and the failure of socialist economic systems spurred a wave of privatization in borh developed and developing countries. increasing confidence in the economic benefits of international trade led not only 10 furlher reductions in trade barriers through the world trade organization but also to market integration in northamerica through nafra and in the european union through the single european act. anlitrust policy and enforce– menl changed substantially during the 1980s as a consequence of new understandings about lhe effects of competitive practices of finns. by the lale 19905 new economic th.e– ory led to further ch.ngesin antitrust enforcement. changes in the membership of the . supreme court durlng the 1980s and the understandings the new members brought with them resulted in changes in affirmative action policies. issues also become salient because groups organize to advance their own interests. interest groups formed around the issue of extending the period of daylight saving time and worked for nearly a decade to obtain an extension by congress. 5 as considered in 4a z001 sludy i;lf oanis.ll(.cll phojle. crs found no evidence of a link be:1wecn lhe teiephones .lud cancer. thi. confirmed the results of two earlier studies. ltu: extension i cqm;iden::d ill chapter s.14 part j suategy wid the noflmnrkct ej1vironment chapter 7, the growth and developing effectiveness of aarp led it to push for congres– sional enactment of a catastrophic illness insurance plan, only to have a grasswots revolt among its members lead to repeal of the act before it had raken effect. consumer groups have similarly organized to take political action to stem the increases in phar maceutical prices, ln1ercst groups can also stop change. as in the case of the auto indus– [cy and higher- cuel economy standards for light trucks. nonrnarket issues also arise because of institutional actions. a supreme court deci– sion in 1988 supported 'a new tbeory offraud on the market,'! under which firms could he held liable if their stock price [ell significantly when the firm's projections of future earnings had been favorable. tbis provided incentives for trial lawyers to file class action lawsuits against high-technology companies when (heir naturally volatile stock price fell by 10 percent or more. no evidence of fraud was required to file a lawsuit, and filing allowed the lawyers to conducl discovery and depose company executives. to avoid the cosls allddisruptions of discovery and depositions,and the subsequenrcosls of a triai, many companies were willing to settle the lawsuits even if they were cenain to win. settlements totaled nearly 7 billion. viewing the practice as cxtortionary and the lawsuits as frivolous, companies backed federal legislation granting a safe harbor foi" forward-looking projections, and congress enacted the statute over president clinton's veto, in response, the triall3wyers brought their cases under state laws, and backed a ballot iuitiative in california to increase their likelihood of extracting settlements. 6the high-tech companies and other targets of the lawsuits tben successfully backed new fed– erallegislation to require such cases 10 be tiled in federal courts. cbange in the nonmarket environment also comes from market forces. in the mid-1990s. new markets associated with the internet.. wireless systems. and integrated setw \o;ces resulted in a restructuring of the telecommunications industry, including several mergers, acquisitions, and stralegic alliances. congress then struggled wilh legislation to lift the an::haic restrictions on competition left over from the era of telecommunica* tions regulation. nonmarket issues also arise because of heightened moral concerns. the increased saliency of personal privacy resul ted in a ban on the use of polygraph. tesls byemploy– ers, who responded with a variety of pencil and paper tests, including some designed to test for honesty and loyalty. these tests ultimately became a donmarket issue. privacy concern. associated with tb.e internet resulted in both self-regulation by internet service providers (isps) and web sites and calls for new legislation. in the european union privacy concerns led [0 strong legislation on the handling and use of personal infonnation on tbe internet. moral cqncerns were also raised about subprimc lending to borrowers wbo did not qualify for bank loans. leading to charges of predatory lending. anticipating change in the nonmarket environment the effecti\'eness with which a firm and its managers address nonmarket iss.ues depends on the approach they take to their non market environment. one approach is to respond to nonmarket issues only when they are strong enough to force the firm to act. a second approach emphasizes limiting the extent of the damage once the finn has been challenged by an iue. a thit:"d approch is anticipatory dnd is intllnded to pre- e ihe chapter 8 co'lsc pt(lposiliort 211_' scct/riue" /"ijigaliorl refetcmdlull (a),chapter 1 markel and non"""ker environmnls 15 pare the firm to take advantage of opportunities as they arise and tlddress issues before they become problems. a fourth apprqach is proactive with the firm and its managers not only anticipating nonmarket issues but also acting to affect which issues arise and how they win be framed. this approach recognizes that nonmarket issues and their development are affected by the way business is conducted.lne fourth approach is the most e.ffective. but it requires' considerable sensitivity to the sources of nonmarke:t issues and how {hey progress. this section addresses the anticipation of nonmarket issues; their progression is considered in the fonowing section. nonmarket issues arc apparent once they are on n firm's agenda. but proactive. manager,'i; auempt to identify potential issues and act to reduce their adverse, or enhance their beneficial, impacls.a fundamental step in anticipating nonmarket issues is to vjew the potential issue or business practice from the perspective of others who mighl be collcerned about it. the graduation cards example illustrates this point. graduation cards graduation represents an important market for the greeting card industry_ in its preparation for the college graduation season. hallmark cards was considering the. array of cards.it would mar– ket, cards could'reflect a variety orth.me,s, bilt two traditionally-popular. ones_were "transition" and jcclebration." one transition-was coming,oc lebal drinking age, and hallmark was considering cards featuring alcoholic beverages. alcoholic beverages were !llso usoociated with celebration. so the cards would draw on two themes. one card being considered had a photo of a budweiser can with a smdil cherubic character saying i'you're graduating?" another card portrayed a beer and eggs breakfast on graduation day, and a third sug. g-e,stcd a robe large enough to cover two cham– pagne boules. graduation cards are bought by friends and relatives ,of the graduate. and il is from their per spective that the cards must be considered-for both lheir market and nonmarket potentials. the proposed cards were intended for ibe college graduation market. and virtually all those recipi– ents would be of legal drinking age. college stu– denis, however. are not the only ones graduating. nearly twice: as many students grnduate from high school each year. and virtually none of them ore of legal drinking age. some parents and rela-lives may well view the cards as promoting alco– holic beverages and contributing to underage drinking and driving, a major-cause of accidents anddealhs.l'arents and others concerned about underage drinking. provide the potential for a nonmarketreaction to the cards. the. next step is to assess whether people eon– corned about tbe cards are likely to act in the nonmarket environment. some pa;;eots and rela– tives will be concerned about the cards, but they are dispersed and most have limited means of generating a non market issue. some, however, participate in organizations sucb as the pta and mothers against drunk driving (madd) that are experienced in dealing with nonmarket issues and know how to use the news media to bring an i.."e 10 the attention of the public and hence to putit on, a firm's agenda.. this does not mean that a nonmarket reaction is certain t but it certainly is possible. . hallmark chose to market the cards, and the reaction was swift. madd activists began to pressure slore owners,to stop sebing the cards, and the media picked up the story. faced with public criticism, hallmark decided to withdraw the cards [rom the market. hallmark subse– quently decided to not produce any graduation cards with a reference to alcoholic beverages..16 part r slrtlrcgy lind the nonm(jrkel etlvirqnmeni the nonmarket issue life cycle the progression of nonnlarket issues can often be understood in terms of a life cycle. tile nonmarket issue life cycle relates the stage qf development of an issue to its imp3ct on a firm and its management.' l11is is not a theory, since it docs nol provide all explanation for how or why an issue develop:;. or a basis for predicting its likely uevelopment. in particular, it does not identify the causal factors that govern an issue's progress. the· life cycle concept js useful. however. because it identifi pat. rern and serves as a reminder that issues with simple origins call garner support, pl'o– peuing them throug.h a series of stages and resulting in significant impacts. lssues do [lot, however. have a life of their own. jnstead, [he ptogre.-;sion of a norunarket issue is governed by the attention it receives from the public; firms,. interest groups, nnd goverumenl noomarket issues can pass through five stages: (1) issue identification, (2) interest group formation, (3) legislation. (4) administration. and (5) enforcement as an issue progresses through its. life cycle, its impact on a firm and its management tends to increase. as the impact increases,. management's range of discretion in addressing the issue correspondingly decreases. the impact may take the fonn of govemment actions sucn as regulation or changes in pubjic sentiment that limit the options available to management. to illustrate the nonmarket life cyclt; consider the issue of automobile safety regu ladon.. 1he progression of the issue is illustrated along the horizontal axis in figure 1-2, and the vertical axis represents tile impact on automobile manufacturers. automobile safety had always been a nonrnarket issue, but in the 1950 it was viewed primarily as a function of road conditions and the driver's skill in 1957 as congressman kenneth roberts of alabama and his wife were returning from their honeymoon, their car was rear-ended_ both were injuted, but their wenpackaged glass and china wedding presents ill the backseat were undamaged_ roberts recognized that an ignored dimen– sion of the auto safety issue was the vehicle itself and how s.rely it contained its passengers.. roberts held congressional hearings on the issue, but no action resulted. in 1959 two articles on the issue were publisbed. a young attorney named ralph nader pub. lished an article on automobile safety that focused on automobile design. a young official in the department of labor, daniel patrick moynihan, also published an arti– cle arguing for a broader perspective on the automobile safety issue. interest group activity began to develop, and the media was altracted to the issu particularly when it was revealed that general motors had hired a private detective to inves.tigate nader. in 1962 the issue entered the legislalive phase wheo the gener.l services administration (gsa) issued a standard for brake fluid. legislation was introduced in congress and, after considerable deliberation and intense politics. the motor vehicle safety act of 1966 was enacted. the act established nhtsa, which was given administrative rule-making authority to establish mandatory automobile safety standards. in the administrative phase nhtsa has established nearly 40 mandatory standards.. . the enforcement phase fof auto safety regulation has been multifaceted. auto manufacturers lest their models extensively. not only for compliance with regulalions but often to exceed governmenr standards. nhtsa enforces (he regulations and can order the recall of vehicles. advocacy groups such as the center for auto safety also ;:n;;ufe cycle concept wns originated by 13n witson while at general electric.impact on firm chapter 1 markelalldnonmarkel enyirullmems 17 1957 roberts auto accident 1959 noder moynihan news media issue in1ef9st group idefltillcatlon formation automobu. safety regulation 1962-1966 gsa nhtsa legislation 1966-presenl compliance nhtsa rujemaklng nhtsa recalls manulacturers interest groups tim. enforcemant monitor both the industry and the eniorcement activities of nhtsa. safety regula– tions are also .eniorced through lawsuits filed by individuals and trial lawyers. nonmarkctissues that complete their life cycles do not always result in more restrictions on business, as evidenced. by tlie cas. of airline deregl1latiod economists analyzing the pedormance of airlines regulated by thecivilaeronautiesboard (cab) concluded that regulation was inducing inefficiencies and increasing costs. the issue attracted attention because of the large differences between the fares of the cab– regulated airlines and airlines such as southwest thai operated only intrastate routes add bence were not subject to cab regulation. regulatory oversight hearings brought additional attention to the issue and planted the seeds of legislative action. these developments coincided wjth increased· public criticism of economic regulation and decreased confidence in government. as congres.sionaj and executive branch attention increased. the issue entered the legislative phase. at the same time, economist alfred kahn was appointed to head the cab. he moved quickly to take admjnistrative action to deregulate the industry, which spurred the legislative process.. the result was legisla– tion that eliminated the economic regulation of the domestic airline industry. after transferring some of its nollregulatory functions to -other gove!"flment agencics the cab ceased. to exist. similar concerns about the economic consequences of surface transportation regulation resulted in the elimination of (he interstate commerce commission. tbe first federal regulatory agency. not all nonmatket issues, of course, gamer edough support to pass through all five !oila.ges, and many do not survive the legislative stage. the fact that an issue does not pass through au the stages does not mean that it has no impact. the attention an issue recei"'es can prouuce change even in the absence of institutional action. the consumer movemt!nt has not progressed as far as its supporters had hoped, and congress has not passed major consumer legislation since 1976. desp.ite the consumer movement's fail– ure to bec-ome broader and more powerful, it has resulted in a variety of significant changes. furthermore. several interest groups have been formed to advocate consumer interest8.integrated strategy: market and nonmarket components david p. baron calij'ontia mti1ulgmmtt review reprint series « 1995 by the regents of the university of california cmr, volume 37, number 2, summer 1995 chri05 01/0111995i ntegrated strategy: market and nonmarket components david p. baron t he field of strategic management looks both inside the firm and out– side it. a guide to strategy formulation and implementation, it looks inward to distinctive competencies and outward to the environment in which the firm operates. the environment of business is composed of market and nonmarket components, and any approach to strategy formulation must integrate both market and nonmarket considerations. the market envirorunent includes those interactions between the firm and other parties that are intermediated by markets or private agreements. these interactions typically are voluntary and involve economic transactions and the exchange of property. the norunarket environment includes those interactions that are intermediated by the public, stakeholders, government. the media, and public institutions. these institutions differ from those of the market environment because of characteristics such as majority rule, due process, broad enfranchisement, collective action, and publicness. the interactions in the non– market environment may be voluntary, such as when the firm adopts a policy of developing relationships with goverrunent officials, or involuntary when government regulates an activity or activist groups organize a boycott of a firm's product. a market strategy is a concerted pattern of actions taken in the market environment to create value by improving economic performance, as in the case in which a finn decides to enter a country that has open markets. a nonmarket strategy is a concerted pattern of actions taken in the nonmarket environment to create value by improving its overall performance, as in the case in which a firm i would like to thank jonathon bendor. robert burgelman, and keith krehbiel for their comments. reprinted from caufornia management review,volume 37, number 2 1995 by the regents of the university of califomlaintegrated strategy: market and nonmarket components works through its home government to use trade policy to open a foreign mar– ket. for a business strategy to be effecti.ve these two components must be i.nte– grated and tailored to the firm's market and nonmarket environments, as wen as to its competencies. one purpose of a nonmarket strategy is to shape the firm's market envi– ronment. as when a firm lobbies in support of legislation to lower trade barriers. the interrelationships such as this between the market and nonmarket environ– ments require that the managers responsible for performance in the market environment also be responsible for the performance of the firm in its nonmar– ket environment. since performance in the nonmarket environment is the responsibility of managers and not just of corporate affairs, legal. and govern– ment relations specialists, managers are also responsible for the integration of market and nonmarket strategies and the analysis that underpins them. this perspective is illustrated in figure 1. market strategies are the focus of modern strategic management as exemplified by the work of porter, oster, and others. l nonmarket strategies are addressed by baron; marcus, kaufman, and beam; preston and post; shipper and jennings; weidenbaum; yoffie; and others.' the theory of modern com– petitive strategy concludes that strategies must be taiiored to the structure and dynamics of the market environment and to the competencies of the firm, and similarly a noijroarket strategy must also be tailored to the firm's nonmarkec comp"tenciesandthe characteristksofits iilarketandnonmarketenvironroents; . th"honmarkete';vironmntconsists6ftheoclai. politicai; and legal arrangements that structure the: fihn's·interactions outide of; and in conjunc7" tion with, markets. the nonmarket envirol1ment is characterized by four 1's: issues, institutions, interests, and infonnation. issues are what nonmarket strate– gies address. for example, revision of the modified final judgment that settled the federal antitrust suit against at&t is a nonmarket issue. the relevant set of institutions for telecommunications issues are the federal communications com– mission, congress and its committees, state regulatory commissions, and the federal courts. interests are individuals and groups with preferences about, or a stake in l an issue. in the case of telecommunications policy the interests. include telecommunications companies, cable c'ompanies, rriedia,organizations, equip– ment'manufacturer, and consumer and activist groups:3 informatiqn pertains to what the interested parties know or believe about thotelation between actions and consequences and about the preferences and capabilities of the interested parties. in the case of telecommunications policy, information pertains prirharily to the likely consequences of deregulation alternatives. the significance of nonmarket strategy many factors affect the importance of nonmarket issues for the perfor– mance of a firm. perhaps the most important is the control of a firm's oppor– tunities. viewing control as· a continuum, opportunities can be controlled by 2 caufornia management review vol. 37, no. 2 winter 1995integrated strategy. market and nonmarket components figure i. integrated strategy: analysis through implementation market nonmarket (competitive) analysis --......... i ana;)'i' t i management . "f market l ______ --' nonmarket strategy j --......... strategy process process integrated / strategy / implemntation /" coordination market environment nonmarket environment ". .. governmen{atoneexirrneandby markets at the other extreme. this.isilhis– trated in figure 2, which presents the relation between the control of opportuni– ties and the importance of nonmarket strategies to performance. those strategies are less important for firms in consumer electronics and information services, more important for firms entering foreign markets, and crucial for biotechnology and local service telecommunications firms. over time, industries may move along the control axis. in many countries government controls the provision of telecommunications services through ownership of a monopoly supplier, which is located at the far left of the control continuum. in the pursuit of improved performance, some" of these countries have privatized their teletomunications companies and replaced ownership with regulation, which represents a middle position on the control dimension. in the united states the regulation of tele– comniunicatj.oris is being repaced by market competition, with ihformation services being the most completely controlled by markets. generally, nonmarket strategies are more important the more opportunities are controlled by govern– ments and are less important when opportunities are controlled by markets. other factors, such as direct challenges by interest and activist groups also affect the importance of nonmarket strategies; activists and interest groups have ionned to oppose agricultural biotechnology, and their challenges have been mounted in· the institutional arenas of regulatory agencies and legislatures. they have also challenged agricultural biotechnology finns by organizing boycotts of california management review v0l37. no. 2 winter 1995 3integrated strategy: market and nonmarket components figure 2. nonmarket strategy and market control oj 'so j e s:: o z '0 1l .. o q.. ..5 focal telecommunications services government controlled calgene toys'r' us market.opportunities infotmation services consumer electronics market controlled· products, seeking media covera.ge to air their concerns, attempting to influence the views of consumers, and pressuring firms that might use the products. examples of integrated strategies three examples illustrate the nature of nonmarket strategies and their integration with market strategies. cal gene and agricultural biotechnology calgene, inc. is a small agricultural biotechnology company that was the first to bring a genetically engineered food to market. its flavr savr tomato contains an antisense gene that retards the natural production of the enzyme that causes rotting. this allows the tomato to remain on the vine longer, and hence ripen longer, before being picked and shipped. when bought in the super– market the tomatoes are better tasting than the tomatoes that are picked green and ripened in warehouses using ethylene gas. in the mid-1980s, calgene recognized that there was no established approval process for genetically engineered plants and foods. approval of prod– ucts thus would have to await both the development of an approval process and 4 california management review v0l.37. no.2 winter 1995integrated strategy: market and nonmarket components the application 01 that process to specific plants and loods. calgene adopted an integrated strategy of accelerating the development of the regulatory approval process in conjunction with moving its products through the product develop– ment and testing stages to the market. calgene took a broad set of actions to address the issue of agricultural biotechnology regulation, including lobbying congress. developing relationships with the regulatory institutions (fda. epa, doa), voluntarily providing infor– n1ation to the regulators on its proprietary research and testing, cultivating the media, participating in national and international biotechnology forums. and working to organize the agricultural biotechnology industry to present a coordi– nated position on public policy issues. some of these actions were intended to make it easier for the regulators to develop approval policies, and others were intended to address threats to calgene and the industry from activists and inter– est groups opposed to genetically engineered plants and animals. calgene worked to combat this publicity by providing commentary to the media and providing information to the regulatory agencies and congress to shore up their support for biotechnology. calgene's nomnarket strategy had a dimension not often present in mar– kets. its efforts to facilitate the development of regulatory policy had the prop– erty of a public good in the sense that an expedited regulatory approval process . would make it easier for other agricultural biotechnology firms, including com– petitors, to have their products approved-thus reducing calgene's first-mover advantage. in part as a means of mitigating this effect. calgene filed for fda food additive (pre-market) approval of its marker gene. this may have set a precedent so that rivals would have to obtain sintilar approval for their own marker genes, thus subjecting them to the same lengthy regulatory process that calgene hoped to complete quickly. filing the petition, however, may have delayed the marketing of its tomato by over a year.' cemex and the antidumping threat cementos mexicanos, s.a. (cemex). headquartered in monterrey, mexico, is the largest cement producer in north america and the fourth largest in the world. in the late 1980s, cemex embarked on a new strategic direction by entering the u.s. market. it established distribution facilities in southern tier states extending from florida to california. its strategy was successful. and cemex's exports to the united states increased substantially at a time when the u.s. econmny and the construction industry in particular were experiencing a downturn. to meet this competitive inroad, eight u.s. cement producers and two unions filed an antidumping petition alleging injury by mexican imports. 5 in august 1990, the u.s. international trade commission (itc) and the inter– national trade administration (ita) ruled that mexican imports had materially injured the u.s. industry, and the department of commerce imposed a 58% duty on cemex's imports. to address this challenge, cemex developed a caufornia management review vol 37. no 2 winter 1995 5integrated strategy: market and nonmarket components nonmarket strategy integrated with its market strategy both over time and across institutions. the objectives of its integrated strategy were to maintain a presence in the u.s. market, reduce the duty, and eventually overturn the decisions of the u.s. agencies. the market components of its strategy included reducing imports by withdrawing frolll markets such as florida where cement prices were low, and remaining in markets such as arizona and california where prices were higher. in addition ta the obvious market effects, this strategy had the effect of reducing the dumping margin. the dumping margin is based on the difference between the mexican net mill price and the u.s. net mill price in the markets in which the imports are sold. restricting sales to markets with high prices thus resulted in a lower difference in mill prices, which provided the basis for a lower duty. its margin on sales thus was improved both directly because of the higher price and indirectly through a lower duty. the mill prices used in calculating the antidumping duty are for identical or comparable products. the u.s. cement market is primarily bulk, whereas in mexico 78% of sales are of bagged cement sold through retailers.' if bagged cement were the comparable product, the calculated duty would be higher because of the higher price at which bagged versus bulk cement is sold in mexico. cemex continued ta sell bulk cement in mexico, which remained the relevant reference product for the price comparison. cemex then requested an administrative review of the dumping margin based on its revised market strat– egy of limiting exports to selected markets. the request was opposed by the u.s. petitioners, which alleged that cemex maintained a fictitious market for bulk cement in mexico. the department of commerce found for cemex and reduced the duty to 30.74%. cemex also sought to overturn the u.s. ruling imposing the duty. before lhe u.s. court of international trade (cit) cemex appealed both the ltc's determination that the u.s. industry had been injured by cement imports from mexico and the itns imposition of a duty. the cit rejected both appeals, and cemex appealed the itc ruling to the u.s. court of appeals only to lose again.7 mexico then petitioned the general agreement on trade and tariffs (gatt) requesting that a 3-member panel be established to hear cemex's complaint. the united states consented to the formation of the pane!, and in 1992 the panel found for mexico on the grounds that the petitioners did not sufficiently represent the u.s. industry.' a panel decision, however, is implemented only if all gatt signatars concur, and the united states withheld its approval. toys 'r' us and globalization by the early 1980s toys 'r' us had grown from a single store established in 1957 to the largest retailer of toys in the united states. its market strategy was founded on three principles-price, selection, and stock-and was implemented by selling toys in large stores with an average of 18,000 items on hand and in locations with ample, adjacent parking. to overcome problems caused by 6 california management review v0l.37.no.2 winter 1995integrated strategy: market and nonmarket components seasonality, toys 'r' us worked to develop a year-round demand for toys. it sup– ported this strategy with a worldwide supply system governed by a sophisticated control system operated centrally from its headquarters. the system not only controlled inventory, but was used to identify items that were hot sellers. although toys 'r' us had entered the canadian and united kingdom _markets in 1984, its expansion beyond those markets was almost by chance.? it was approached by firms in singapore and hong kong seeking franchises, but its policy of owning all its own stores led it to reject the requests. the firms per– sisted, and toys 'r' us decided to form joint ventures with them. the success of those ventures led to a globalization strategy. toys 'r' us's globalization strategy was designed to take advantage of both its distinctive competencies and the characteristics of its market environment. the characteristics of its market environment used to determine which countries to enter were: high income; underdeveloped (year-round) demand; and ineffi– cient (small-scale) local competitors. its market strategy was thus to enter coun– tries with a large population and high income and take advantage of market opportunities for high-volume, low-price, wide-selection retailing in an industry in which incumbent toy retailers were invariably small and had not developed demand for toys on a year-round basis. the fact that local retailers were small meant that their competitive threat was limited. their fragmentation, however, was a source of nonmarket strength, since political influence depends more on the number of constituents than on their wealth. in japan, the large-scale retail store law established an elaborate consultation process that in effect gave rights to local retailers to review, com– ment on, and oppose the construction of any large store. 1o the opposition faced by toys 'r' us in japan was fierce and required an integrated strategy to cut through the complex and non-transparent japanese procedures. toys 'r' us's strategy had two principal components. first, it formed a joint venture with mcdonald's of japan to provide expertise in finding store locations and in deal– ing with the japanese regulatory system. second, it sought to turn the large– scale retail store law and its attempt to enter the japanese market into an international trade issue that the u.s. government could address in its ongoing negotiations with japan. the strategy was successful. and pressure from the united states resulted in revisions in the law, making entry considerably easier. at the same thne, the joint venture worked with local merchant councils to reduce the delays in the simpllfied consultation process. toys 'r' us opened its first store in japan 1991. in germany, toys 'r' us did not face a federal law restricting large stores, but it faced local merchants who intervened in the permit process and also pres– sured german toy manufacturers not to sell to it. the gennan toy manufactur– ers association also complained about self-service stores and toys 'r' us's policy of selling items such as diapers, baby food, and sporting goods in addition to toys. the first stage of toys 'r' us's strategy was to win approval for a single store in some town and then show that its substantial advertising would not california management review v0l37. no. 2 winter 1995 7integrated strategy: market and nonmarket components drive incumbent retailers from the market, but instead would increase total demand and reduce seasonality. the company's german managing director worked city by city to overcome the opposition by local merchants, once it had opened its first store and the local merchants found that its entry did not drive them out, opposition lessened and toys 'r' us was able to open 18 stores in germany by 1991. german toy manufacturers began to supply toys 'r' us. market and nonmarket strategies porter launched the field of modern market, or competitive, strategy. the unit of analysis for competitive strategy is the firm, and the focus is on its perfor– mance in industries. the framework for understanding industries and strategy is based on the theory of modem industrial organization, which focuses on indus– try structure and dynamics, and on the distinctive characteristics of finns. toys 'r' us's market strategy is illustrated in figure 3 and is based on a number of economies: • economies of scale (store volume, distribution scale, direct supply bypassing local distribution systems), bargaining power over suppliers, economies of scope (diapers, baby food, clothing, books), and • . ecollomies .. fpartial' bdlovards '''ihtegraion''(ti:irougl\its .supply systetn) .11 inadditiofl,toys'r' us exploited local market conditionsull.devloped demand and the inefficiencies of local competitors. the challenge was to incorporate new markets into this system by implementing a globalization strategy. porter identifies five market forces with whidl a firm must contend: • rivalry among existing firms, • threat of new entry, threat of substitute products or services, bargaining power of buyers, and • bargaining power of suppliers. from porter's perspective the key to an effective strategy is defending against the five forces: "an effective competitive strategy takes offensive or defensive actioii in order to create a defendable position againstthe five·comp.etitive forces."" with !:espect to these forces and its globalizatiollobjectives, toys 'r' us did not face a global rival. no potential entrant was on the horizon, and there was little risk from substituts. its rivals are local merchants and some discount chains that carry toys, and those rivals employed both market and nonmarket strategies in trying to deal with toys 'r' us's entry. as a retailer toys 'r' us does not face significant bargaining power from customers, but some suppliers initially attempted to exercise power by refusing to sell to it. the bargaining power, 8 california management review v0l37,no.2 winter 1995integrated strategy: market and nonmarket components figure 3. toys 'r' us-business strategy advertising headquarters " market expanding • year-round demand buyers i buying power information system suppliers - toys distributors " stock market strategy generic: cost readership focus on toys and related items strategy elements: • low. prices arid highv(jluff\e " __ wide selection and stock on hand • customer satisfaction • develop year-round demand, information ! . loc,a-:ion • training • control about stock i _ advert. i stores toys l ___ ---' toys l-____ ---' customers • price • selection • one-stop • satisfaction • stock • hours • no-quibble retums nonmarket strategy basic: enable and complement market strategy strategy elements: • take amarket-opening position • make lsrsl a trade issue • gain public and media attention • work with local governments • consult with local merchants however, typically rests with toys 'r' us, and the german electric train manufacturer that had refused to sell to it eventually became a supplier in part because toys 'r' us offered to sell the trains in its stores in other countries. in japan, toys 'r' us had somewhat more difficulty because some japanese toy manufacturers balked at selling directly to it and others, such as nintendo, refused to sell at prices lower than those at which they sell to local toy retailers. toys 'r' us thus faced few threats from these market forces. instead, its principal challenge was to deal with nonrnarket forces . . since many nonmarket issues arise from market activity, one approach is to view nonrnarket strategies as complements to market strategies that in some cases can be used to address directly the five market forces porter identifies. 14 the principal challenge to toys 'r' us in japan was the political strength of local retailers as reflected in the large-scale retail store law. this required a non– market strategy directed at the japanese government and relying on the bar– gaining power of the u.s. government. nonmarket strategies can have the characteristics of a public good, in which case the incentive to take nonmarket action is diminished. the private caufornia management review vol 37. no. 2 winter 1995 9integrated strategy: market and nonmarket components incentive can still be sufficient, however, particularly when a firm has few close riva.ls. toys jr' us's stra.tegy of working toward a revision in japan's large-scale retail store law represented a public good to both domestic and foreign large– scale retailers, but since toys 'r' us faced only limited rivalry, the public goods dimension did not deter it from acting. nonmarket strategies not only can help realize competitive advantage as in the case of toys 'r' us, they can also help offset competitive disadvantage." the southern-tier cement producers have a competitive disadvantage due to cemex's modern facilities and lower wages, but they have been able to offset that disadvantage through an antidumping duty. nonmarket actions thus can serve as an isolating mechanism, in this case for offsetting a competitive disadvantage. 16 in some cases, nonmarket strategies can be used more broadly to struc– ture the rules of market competition. consequently, some nonmarket strategies are pursued by industries rather than by individual firms and hence do not pro– vide a competitive advantage against industry rivals. calgene benefited from its efforts to expedite the development of regulatory policies for agricultural bio– technology, but it also benefited the industry by accelerating the development of rules for product and market approval. the industry supported this development and worked in parallel with calgene. defending against rivals nonmarket strategies can provide competitive advantage by defending against rivals. u.s. cement producers were able to file a successful antidumping petition against their new rival cemex, but cemex responded with an integrated strategy to reduce the duty and possibly overturn the antidumping petition. calgene chose to file for fda approval of its marker gene as a food additive in part because it believed that approval would be forthcoming quickly, since it had provided extensive test data over the previous several years. that filing also pro– vided it with a potential competitive advantage because its rivals would now be required to file for food additive approval for their marker genes. threat of new entry and substitutes nonmarket strategies can be essential in creating market opportunities and defending against new entrants and substitutes. the antidumping petition filed against cemex is a component of a strategy to deal with a threat from imports. similarly, japanese retailers took a variety of nonmarket actions to oppose the entry of toys 'r' us, ranging from pressuring the governing party not to revise the large-scale retail store law to using the local consultation process to delay applications for new stores. calgene's flavr savr tomato is a substitute for conventional tomatoes and represents an entry threat to the industry. the industry, however, is com– posed of many relatively smail producers and little opposition from the industry 10 caufornia management review voll? no. 2 winter 1995integrated strategy: market and nonmarket components can be expected. entry, however, can be opposed not only by market rivals, but also by nonmarket forces. calgene faces opposition by anti-biotechnology activists, a group of chefs and restauranteurs who have pledged not to use bio– engineered foods, and some environmental interest groups. bargaining power of suppliers and buyers nonmarket strategies can also address threats arising from the bargaining power of suppliers and buyers. by expanding internationally toys 'r' us increased its sales volume, which increased its bargaining power with respect to suppliers. the power of buyers can in some instances be harnessed and directed against a finn, although seldom by a rival. prominent examples of this are consulller boycotts of firms. under pressure from activists and fearful of pos– sible consumer opposition to bioengineered foods, campbell soup company, which had funded the research on calgene's tomato, announced it would not use genetically engineered tomatoes until there was broad public acceptance of such foods. integrating market and nonmarketanalysis one approach to bringing nonmarket analysis into the strategy formu– lation process is to treat nonmarket strategies as instruments for addressing porter's five forces. for example, strategies for addressing regulation regarding who may provide services, as in the case of telecommunications, could be incor– porated into the analysis of the rivalry among existing firms, potential new entry, and the threat of substitutes. the drawback to this approach is that the institutions in which regulatory policies are decided are quite different from the institution of markets. for example, in the arenas of market institutions only those who transact playa role, whereas in nonmarket institutions many others are enfranchised to participate, as illustrated by the activist and interest groups opposed to genetically engineered plants and animals. an alternate approach is to consider nonmarket factors as a sixth force to be defended against. this approach involves the assessment of threats such as those arising from government action, interest groups, activists. and public con– cerns such as those that lead to boycotts. viewing nonmarket forces as a sixth force has considerable merit, but its weakness is the strength of the previous approach. treating nonmarket issues as a sixth force does not sufficiently emphasize the interaction between the five forces and nonmarket issues. as indicated in figure 1 managers are responsible for both market and nonmarket strategies, and nonmarket analysis should be integrated with the analysis of market forces. another drawback to the approach of treating nonmarket forces separately is that nonmarket action can be, and often is, directed at creating or realizing nlarket opportunities for firms. nonmarket actions can focus on opportunities from lowering foreign trade barriers or further deregulating the california management review vol 37. no.2 winter 1995 "integrated strategy: market and nonmarket components telecommunications industry and thus moving to the right on the control dimension in figure 2. the most effective approach is to integrate nonmarket analysis and strat– egy formulation into the strategy process and focus both on specific nonmarket issues that affect the firm and on nonmarket action as complements to, or sub– stitutes for, market actions. that is, both market and nonmarket strategies should be considered in addressing and defending against market forces and realizing market alternatives. in addition, some nonmarket issues that arise externally or in response to a finn's actions should be considered as a sixth force to be addressed by market and nonmarket strategies. it is also important to view the nonmarket environment as endogenous rather than as exogenous. competitive analysis and strategy formulation often take the nonmarket environment as given and analyze the competitive positions of the firms in an industry, the present threats from potential entrants and sub– stitutes. and the power of suppliers and cllstomers. when a firm looks forward, however, neither the market nor the nonmarket environments can be assumed to be static. furthermore, those environments cannot be viewed as changing in some exogenous manner, since the actions and strategies of firms (existing firms, potential entrants, producers of substitutes, suppliers, and buyers) and other interested parties (interest, activist, and advocacy groups, political entrepreneurs, and stakeholders) can all employ nonmarket strategies to influence the market environment. in. agricultural biotechnology, calgene did not take the regulatory environment as exogenous but instead sought to facilitate the development of regulatory procedures. toys 'r' us did not take the regulatory environment in japan as fixed but instead worked to change it. nonmarket issues have effects at two levels-the finn and the industry– and hence strategies for addressing them can be undertaken at both levels. col– lective action by firms in their nonmarket environment is generally allowed by the law, so finns address many nonmarket issues through coalitions and indus– try associations. calgene, for example, worked through the industrial biotech– nology association to provide support for agricultural biotechnology. because of differences among the firms in an industry, however, the nonmarket strategies of most finns include individual actions as well. those difference can result from market factors such as market shares, patent protections, locations of facilities, and brand names. calgene's filing for food additive approval reflected a firm– specific strategy. integrating market and nonmarket strategies figure 4 iliustrates the integration of calgene's market and nonmarket strategies. the nonmarket strategy depicted at the bottom of the figure focused on the product approval process involving several institutions, including the doa. fda, and congress. the strategy included actions pertaining to the 12 california management review v0l37,no.2 winter 1995integrated strategy. market and nonmarket components figure 4. calgene's integrated strategy educate policy supporting grocers market strategy • bioengineered (oods devel op marke capab educate ej -:--... public counter activists ting ility • calgene fresh t i suppliers i consumer acceptance? t i market approval 1992 rejd trial filed trials petition to.. i doa i -'-pe-""'''jo-n'--· -'--'--'-'---':-prod:;:u7:ce::-" advisory research data 1986 l fda • fda ----'--0- graa?? ej _ -:o::.pc:in""ia:cn:-- ej sa(e on safety final (ood additive approval petition .. ----"'-' nonmarket strategy develop relationships t pressure '" i congress i deregulation of the tomato plant for production, an advisory opinion on its safety, and the petition for food additive approval for the marker gene. calgene's market strategy, depicted at the top of the figure, was integrated through timing with its nonmarket strategy and included the formation of a company, calgene fresh, to market the tomato and contract for its supply. it also involved developing a market by educating the public about genetically engineered foods and convincing grocers that the tomato, and the wide variety of foods already in the testing and approval processes, were safe and would be well received by consumers. the market strategy also required nonmarket strategies to deal with the actions of activists opposed to genetic engineering. california management review v0l37. no. 2 winter 1995 13 iintegrated strategy: market and nonmarket components cemex's market strategy for pursuing its growth objectives had two parts, first, it embarked on a domestic expansion program by acquiring the second and third largest cement producers in mexico. coupled with an aggressive capacity expansion and modernization program, this brought it over 60% of the mexican market, second, it decided to expand internationally, by exporting first to the united states market at a substantial scale and then to japan, it also acquired two large cement producers in spain, giving it a foothold in the european community (e,c,), as discussed above, cern.ex had to develop a nonmarket strategy in response to the antidumping petition filed by its u,s, competitors. its strategy was well integrated, and although it met with only modest success, there was little more that it could have done given u.s, trade law and administrative processes. the decisions to maintain a bulk cement market in mexico and export only to markets with high prices were effective in reducing the dumping margin. cemex's actions were also coordinated over time, using the available regulatory and judicial channels and ultimately filing the gait petition not only for redress, but also for leverage in the united states. after cemex had exhausted all avenues in its nonmarket environment, it altered its market strategy. it began exporting cement to the united states from spain, and then it acquired a cement producer in texas. cemex's strategy was thus consistent in the sense that actions taken in the market environment were complementary to the actions taken in the nonmarket environment. indeed, cemex found synergy between the two. the nonmarket components of toys 'r' us's strategy are to some extent tactical, since they involved actions required to allow its market strategy to progress. the nonmarket actions, however, were critical for entry into japan and iroportant for speeding entry in germany, since markets were subject to government regulation and pressure from interest groups. toys 'r' us's nonmar– ket strategy thus was a necessary component of its business strategy and was well integrated with its market strategy. nonmarketassets and distinctive competencies just as firms create value by developing and deploying market assets, they employ nonmarke! assets to add value. nonmarket assets take a number of forms. they include expertise and competency in dealing with nonmarket forces, government, the media, interest and activist groups, and the public. they include a reputation for responsible behavior earned with consumers, govern– ment, stakeholders, and the public. to the extent that its nonmarket assets and competencies are unique or difficult to replicate, a firm has a nonmarket advantage. for a nonmarket advan– tage to be sustainable, it must be costly for other firms to replicate the assets and colllpetencies that give rise to that advantage. the advantage provided by a non– market asset can not only be dissipated through replication by rivals, but it can also be damaged by activists and other interest groups. calgene's relationships 14 california management review v0l37,no.2 winter 1995integrated strategy: market and nonmarket components with elected officeholders and the staff of regulatory agencies constitute a non– market asset that is sustainable but challenged by the activist groups opposed to agricultural biotechnology. in addition, other firms could replicate those rela– tionships, although only at some cost. a nonmarket asset can also provide mar– ket or competitive advantages. calgene's koowledge of the u.s. regulatory process for agricultural biotechnology has led firms, particularly those from other countries, to approach calgene as a joint venture partner. access to legisla– tors is an important nonmarket asset, and many firms develop personal relation– ships between their executives and members of congress and state legislatures. a firm that has developed and cultivated such relationships has an important nonmarket asset. calgene, for example, called on its friends in congress to speed the final adntinistrative stages of the fda approval process. the value of a nomnarket competency also depends on the competencies of the firm's allies, and of its competitors, in dealing with nonmarket issues. on many nonmarket issues, a firm's market competitors may be its nonmarket allies. in the market environment, firms are prohibited by antitrust laws from joining together to implement market strategies, unless the vehicle for doing so is a joint venture or other formal alliance allowed by specific antitrust exemp– tions. in the nonmarket environment, the law (the noerr-pennington doctrine) generally allows firms to join together to formulate and implement nonmarket strategies. many nonmarket issues affect members of an industry in a similar manner, and hence industry members frequently work through a trade associa– tion or an ad hoc coalition to implement nomnarket strategies. in addition, firms can economize on nonmarket assets by joining together. u.s. cement producers thus can jointly file an antidumping petition, which both adds weight to the petition and reduces the legal costs for each participating firm. in addition, they can jointly undertake political action to seek protection through trade policy. at any instant in time, these distinctive competencies -and firm-specific nonmarket assets are fixed, but over time they can be developed (or lost). firms can configure their competencies in a variety of manners. certain competencies can either be maintained internally or contracted for externally. firms can hire outside legal counsel. public affairs experts, lobbyists, and other political advi– sors. rather than developing relationships with and access to legislators, a firm can hire a washington lobbyist to represent its interests and can choose the lob– byist based on his or her set of established relationships. similarly, a firm may be able to obtain access through campaign contributions by its pac. the principal nonmarket capability that cannot be replicated is the knowledge, expertise, and skill of managers in addressing nonmarket issues. even if a washington lobbying firm is hired, members of congress are more interested in speaking with the company's ceo and local plant managers than with its lobbyist. the better the ceo and other managers understand the issues, interests, and institutions of the nonmarket environment, the more effective they will be. california management review v0l37. no. 2 winter 1995 15integrated str'ategy: market and nonmarket components the reputation of a firm for addressing nonmarket issues in a responsible manner is also an important nonmarket asset. ca.igene worked to earn a reputa– tion for voluntarily providing all its scientific information on its products to the relevant regulatory agencies. it also worked to develop personal relationships between its managers and scientists and the leadership and staff of the regula– tory agencies. calgene's ceo interacts with agency heads, the head of regulatory affairs interacts with the regulatory staff, and its scientists interact with their counterparts in the agencies. calgene has also worked to build a reputation for accessibility to the media, which provides it with opportunities to present its perspective on agricultural biotechnology policy and issues. the reputation of the firm with the public is also an hnportant nonmarket asset. reputations are established, or destroyed, by actions. many firms invest in their public reputations just as they invest in their market reputations for service or quality. a reputation can be durable if sustained by actions consistent with it. but reputations can be fragile and can easily be lost by careless actions. a tar– nished reputation is difficult to rebuild as nestle, exxon, and drexel burnham, lambert have learned. strategies and borders bartlett and ghoshal characterize market strategies as multidomestic, international, and global. a global market strategy is one in which "products and strategies are developed to exploit an integrated unitary world market." 17 global market strategies may focus on achieving cost advantages through global-scale operations, as exemplified by honda's early strategy of selling the same motor– cycles in all countries in which it chose to market. in the nonmarket environ– ment, examples of global strategies are: supporting and working for free trade in every country, • building constructive working relationships with the governments of the countries in which the firm operates, applying universal ethical principles in all its operations, and • implementing environmental policies in which the same abatement standards are maintained in every country. bartlett and ghoshal define an international strategy as centering on transferring the parent's expertise to foreign markets. international strategies are thus specific applications of policy and expertise in other countries. toys 'r' us transferred its market expertise by applying the principles of wide selection, high volume, low prices. and customer satisfaction to markets outside the united states. cemex applied its market expertise in entering both the u.s. and the e.c. markets. a comprehensive global or international nollll1arket strategy seems unlikely to be successful, however, because strategies nlust take into account the institutions in whose context nonmarket issues are addressed. the configuration 16 caufornia management review vol 37, no. 2 winter 1995integrated strategy: market and nonmarket components of interests in a country, and other country-spedfic factors. many nonmarket issues have a strong domestic orientation and are more likely than market strategies to require multidomestic strategies. the successful implementation of a multidomestic strategy involves issue-specific action plans that are tailored to the configuration of institutions and interests in individual countries. non– market strategies are more likely than market strategies to be multidomestic when institutions and the interests differ across countries. toys 'r' us formulated a multidomestic nonmarket strategy tailored to the market and nonmarket characteristics of each country. the market component focused on characteristics of local demand and supply and in many cases required developing relationships with local toy manufacturers who were con– cerned about jeopardizing their present customers and channels of distribution. the nonmarket component focused on dealing with local zoning ordinances and with local retailers who exerted influence in the application of those rules. in japan, this required nonmarket action in the united states to make the large– scale retail store law an international trade issue. in germany, it required deal– ing with municipal governments as well as with the opposition of local merchants. multidomestic nonmarket issues include antitrust policies, liability rules, safety regulation, intellectual property rights, and environmental regulations. although there are common principles (such as lobbying as information provi– sion) that underlie the strategies used to address such issues, differences in the institutions can require country-specific or, more appropriately, institution– specific strategies. por example, lobbying must be tailored to the specific institu– tions and political structure of a country. in the united states, lobbying focuses on the congress and its committees. in japan, lobbying focuses more on the bureaucracy and political parties and their leaders. in the european community, lobbying focuses on the commission and the directorate generals as well as on national institutions as a means of influencing the caundl of ministers. in ger– many, lobbying occurs through peak associations and their chambers as well as directly between individual firms and government bodies. strategies may also involve multidomestic coordination of the activities in various countries, as when toys 'r' us coordinates its entry and expansion strategies across countries. conclusions a business strategy must be congruent with the capabilities of a firm and the characteristics of its environment-both the market component and the nonmarket component. just as the environment has two components, a business strategy has both market, or competitive, and nonmarket components. the principal focus of the strategy formulation process is on the market environ– ment and competitive strategy, but for many firms the nonmarket component can be just as crucial. this is especially the case when the opportunities of a firm are controlled by government or challenged by public pressure. when the california management review vol 37. no.2 winter 1995 17integrated strategy: market and nonmarket components nonmarket environment is important to the success of a competitive strategy, nonmarket strategies must not only be formulated and implemented effectively, but they must also be integrated with market strategies. nonmarket strategies can be directed at competitive forces or at realizing opportunities blocked by the nonmarket environment. since these strategies depend on the issues, interests, institutions, and information that characterize the nonmarket environment for a country. they are more likely to be multidomestic than global. references 1. michael e. porter, competitive strategy (new york, ny: the free press, 1980); michael e. porrer, competitive advantage (new york, ny: the free press, 1985); sharon m. oster, modem competitive analysis (oxford: oxford university press, 1990). 2. david p. baron, business and its environment (englewood cliffs, nj; prentice-hall, inc., 1993); alfred marcus, allen m. kaufman, and david r. beam, cds., business strategy and public policy (new york, ny: quorum books, 1987); lee e. preston and james e. post, private management and public policy (englewood cliffs, nj; prentice– hall, inc., 1975); frank shipper and marianne m. jemlings, busbtess strategy for the political arena (westport, ct: quorum books, 1984); murray 1. wcidenbaum,. business, government, and the public, 4th edition (englewood cliffs, nj: prentice hall, inc., 1990); david b. yoffie, "corporate strategies for political action," in marcus, kaufman, and beam, op. cit., pp. 4360; david b. yoffie, "how an industry builds political advantage," harvard business review (may/june1988), pp.82-89. 3. institutional officeholders are best viewed as a part of their institution rather than as interests, even though they may have personal policy preferences. 4. since the fda had already declared the tomato to be no different than a regular tomato, calgene's alternative was to declare it as gras (generally regarded as safe) and market it. 5. cemex might have recognized that it was vulnerable to an antidumping petition, since in 1986 u.s. producers had filed an antidumping petition against cement producers in eight countries including mexico. that petition had been rejected because the international trade commission found that the u.s. economy was growing and concluded that the industry had not been materially injured. when the u.s. economy faltered and the construction industry in the southern tier states contracted, cemex's u.s. penetration strategy was vulnerable. 6. cemex brand bagged cement is sold through 4,500 exclusive dealers. 7. while the antidumping petition was being decided and appealed, cemex also conducted limited lobbying activities to make certain that legislators, panicularly those in states in which it had operations, understood cemex's position on the antidumping issue. more extensive lobbying was not worthwhile because the issue was under the institutional jurisdiction of administrative agencies and the judiciary. 8. the petitioners represented approximately 61 % of the industry in the southern tier states. 18 california management review v0l37.no.z winter 1995integrated strategy: market and nonmarket components 9. the company dedded to enter those markets because they were similar to the u.s. market, and volume retailing seemed to work there. 10. this opposition sometimes forced japanese retailers to wait up to ten years for approval to open a storc. more often, however, the retailer would either drop its plans to enter or negotiate an arrangement with the local merchants. 11. toys 'r' us does not design or manufacture toys, so it is not vertically integrated beyond its supply system. 12. porter (1980), op. at., p. 29. 13. porter (1985), op. at., p. 25. 14. gale and buchholz also discuss the relationship between political strategies and porter's five forces. jeffrey gale and rogene a. buchhholz, "the political pursuit of competitive advamage: what business can gain from government," in mar– cus, kaufman, and beam, op. cit., pp. 31-42. yortic characterizes strategies in terms of the style of approach to political issues. david b. yome, "corporate strategies for political action," in marcus, kaufman, and beam, op. dt., pp.43-60. 15. williams addresses the sustainability of competitive advantage. jeffrey r. williams, "how sustainable is your competitive advantage," california manage– ment review, 34/3 (spring 1992): 29-5j. 16. richard rumelt, "towards a strategic theory of the firm," in r. lamb, competitive strategicmallagement (englewood cliffs, nj: prentice-hall, inc., 1984). 17. christopher a. bartlett and sumantra ghoshal, managing across borders: the transnational solution (boston, ma: harvard business school press, 1989), p. 14. california management review v0l37, no. 2 winter 1995 19....... , .............. " ........... , . ei factor social ... ' ,.!f· . 36 '" .' ; , ... :.,:, dlsa social.en .. vulnerable. por jeremy hall, stelvia matos, andrew fergus y harrie vredenburg . harvard business review amtrtca latina.18 pa rt i srrtlfegy and the nolunarkel ettvironmetji summary firms. operate in both markel and nonmarket environments. the -field ()f bu.iness nd its environment is concerned with issues in the nonmarkct environment that have potentially important e((ects on organizational and managerial performance. managers ate in the best position to understand how the firm's market activities give rise to nonmarket issues and to assess the significance of nonmarket issues for overall performance. managers thus have the responsibility for addressing nonmarket issues and formulating nonmarket as wen as market strategies. tile nonmarket environment of a firm is characterized by four 1's: issues. inter ests. institutions, and information. as indicated by the example of the auwnlobhe industry, nqmnarket issues have important implications for firms and their market and nonmarket performance. nonmarket issnes may be identified externally or by man– agement and may arise from scientific discovery, new understandings. interest group activity. institutional change, and moral concerns. because these factors change over time, the nonmarket environment a.nd a firm's nonmarket issue agenda evolve. management must not only deal effectively with nomnarket issues but must also anticipate issues and take proactive steps to address them. many nonmarket issues pass through stages-issue identification, interest group formation. legislation, admin– istration, and enforcement-that constitute a life cycle. this pattern serves as a reminder that issues evolve, that even seemingly minor iues can have substantial effects, and that the impact increases as issues move through the stages of their life cycle. not all non market issues pass through.11 fiye stages, however, and some, such ., deregulation. result in fewer rather than more restrictions. the progress of an issue is shaped by the actions of interests and the characteristics of the institutions in whose arena the issue: is addressed. organization of the book tbe book is organized in five patts, and cases-for discussion are provided in each chap– ter. an integrative case is provided at the conc1usion'qf each part. part i introduces the nonmarket environment, the nonmarkel issues firms face, 'and the forces that affect the development of those issues. the focus is on the formulation of strategies for address– ing nonmarket issues and the integration of tbose strategies with market strategies. pari ii is concerned with issues addressed in the context of political institutions with an emphasis on legislatures. the substantive focus is on conceptual frameworks for ana l)'zing political issues aetocting companies and for formulating strategies for addressing them in an effective manner. the frameworks developed in this part provide a rounda tion for parlsjl[ and iv. part iii focuses on the interactions between government and markets with an emphasis on antitrust. regulation, liability, environmental protection, and law. conceptual frameworks for understanding the political economy of these issues are presented. in the centexl of managerial issu,* part iv is explicitly interna– tional and provides frameworks for understanding the political economy of countries and the relationships between business and government. japan, the european community, and china are considered, and international trade policy is used to bring the policy and strategy issues together. part v is normative and focuses on issues involving the social responsibilities of (irms and the guidance that ethics provides. ethics systems and reasoning are the centerpiece. of part v, and the applications focus on corporate respldsibility and international business. the complexities associated with operating in developing countoes ate considered through conceptual frameworks and cases.estaba jibre de la encefalopaha espongifom1e bovina, mas conocido como el "mal de las vacas locas") se dej6 caer como una bomba en la casa matriz de embraer en sao jose dos campos. ei mal, que habia llevado al sacri– ficio de miles de cabezas de ganado en europa, no tiene nada que ver can la aviaci6n y nunca se dio en brasil. pero segun las reglas del naffa,la medida canadiense debia ser acogida tambien por los otros dos miembros de ese tratado de jibre comercio, estados unidos y mexico_ en esa epoca, brasil exportaba cerca de us 1.000 mi– llones en carne bovina a los mercados norteamericanos (hoy sa cifra liega a us 2.500 millones). ante la posi– bilidad de que los productores y exportadores de carne perdieran el acceso a su principal mercado, se abria la posibilidad de que las autoridades brasileiias cedieran ante el gobierno canadiense en su disputa en torno a los subsidios aeronauticos que se daba en la omc. en otras palabras, existe una alta probabilidad de que las aspira– ciones de embraer fueran sacrificadas en funci6n de un problema econ6mico mayor. tal vez resulte imposible que embraer prevea la importancia que tiene en su negocio un stakeholder imprevisto como la cfia. pero 10 empresa pod ria estar consciente de que siempre estad expuesta a ataques indirectos de ese tipo y deberia estar en permanente es– tado de alerta. "por que? porque embraer forma parte de un grupo particular de empresas que nosotros llama– mas "socialmente vulnerables' las empresas coli altos grados de vulnerabilidad social son victimas naturales de los stakeholders irilprevistos. ello no significa que esten indefensas. estas empresas pueden desarrollar las capacidades necesarias para rapidamente reconocer y enfrentar a estos stakeholders. tambien pueden aprove– char las oportunidades que se abren en estos escenarios, porque la vulnerabilidad social no s610 es un pasivo, sino que tambien puede ser un importante activo intangible de la empresa. todo depende de la manera en que los altos ejecutivos la gestionan. vulnerabilidad social la vulnerabilidad social es una caracteristica particular que tienen las empresas a las cuales se les atribuye una gran importancia estrategica para el desarrollo econ6-mico y social de los paises en los que operan. hasta ahora se ie ha prestado poca atenci6n a empresas que, sin ser grandes transnacionales, se enfrentan a escena-jeremy hall ueremy.hall@haskayne.ucalgary.ca) y harrie vredenburg (harrie. vredenburg@lwskayne.ljcalgary.ca)son profesores de haskayne school of business de unit'ersity of calgary, en ca/wda. stelvia matos (stelvia.matos@haskay ne.!lealgary.ca) es hll'estigadora de posdoctorado y andrew fergus (afergus@ucalgary.ca) es investigador enla misma institucion. 38 rios sociales y comerciales complejos que surgen de su vulnerabilidad social. se trata de empresa que pueden ser privadas, estatales 0 ex estatales, con fuerte presencia regional, nacional 0 internacional: el grado de vulnera– bilidad depende de la proyecci6n que tenga la empresa en su propio pais y en el exterior. par 10 general, las empresas socialmente vulnerables recibieron 0 aun reciben inversiones gubernamentales, tales como subsidios a la investigaci6n y desarrollo y promoci6n de exportaciones. tales incentivos sue len justificarse por la relevancia estrategica que estas em– presas pueden tener en asuntos de interes nacional, en especial en sectores como defensa, biotecnologia, recur– sos naturales, energia 0 aquellos que propician lina alta creacion de empleo, que reportan grandes exportacio– nes, y asf suma sigue. como desempeiian un papel que va mas alia de la generaci6n de valor para los accionistas, estas empresas sociahnente son consideradas motivo de orgullo nacio– nal. existen en todos los pafses del mundo (piense en un siemens en alemania, en un toyota en jap6n, por ejemplo), pero tienen una mayor relevancia en paises con economias pequelias 0 emergentes (vea el recuadro "empresas de orgullo nacional"). tanto embraer como bombardier son empresas consideradas motivo de orgu-110 nacional en sus paises de origen, 10 que justifica que sus respectivos gobiernos salgan a defendersus intereses . comerciales en la arena internacional. embraer, par ejemplo, fue un proyecto del gobierno brasileno en 1969, cuando el pais vivia bajo una dicta– dura militar y muchos sectores recibian fuertes incen– tivos fiscales. su papel en el area de defensa continu6 siendo importante despues de su privatizaci6n en 1994. embraer provey6 mas de la mitad de la flota de la puerza aerea brasileila y ha exportado aviones militares a 20 paises, incluyendo a estados unidos. es la empresa aero– miutica mas grande de america latina y emplea a mas de 14-500 personas, desempeila un papel importante en el desarrollo nacional de tecnologia de punta y sus ac– ciones son transadas en las bolsas de sao paulo y nueva york. su rival bombardier tambi.!n recibi6 incentivos oficia– les de su gobierno en las areas de investigaci6n y desa– rrollo y promoci6n a sus exportaciones. su importaneia local es indiscutible: bombardier es una de las mas grandes empresas en un sector que en 2000 empleaba a unas 95.000 personas en canada. la empresa incluso fue acusada de haber sido favorecida en la distribuci6n de incentivos regionales, como parte de una estrategia del gobierno central de canada para mantener empleos de alta tecnologia en montreal y asi amainar los senti– mientos separatistas de la provincia franco parlante de quebec, donde esta la sede de bombardier. uno de los rasgos particulares de las empresas con alto grado de vulnerabilidad social es que las ideologias, harvj\rd business review america latinades su cmpresi s()cillmcnle vulnerlblc? . empresas deo;rliijonaci(mal las situaciones de vulnerabi!iad ii.de extre com ". 'otras sigue 'iendo et'!ties ; exhiben u'n 'ai r·.· plejidad e ineertidumbre uelen afc.tar los:,n'eqocios en de vulnerabilidad social: tome ei caso de' petrob(as,',: . seetores eonsiderados'estrategicos para los:parses, tales fundad haee 52 afia:s des'ps de na campaa f'!c? '. como aeronautica, energia,y ·bjotecoio·gra. l3 e;npresas nalista que'geseft!boc6 en l.a.estatizaci6n del sector pe ' . . mas impactadas son las que se pertibn como.·co!j1·pa. '. tro.lero: hsta 'hoy, mucho. n brasil reeuerdan el·si6.:· :.' ,'. :. "ihs'de "orgullo nacionai ll • s tat' d pess qe a 10 '. gan ft:ei p'etr6ieo. es 'n.ui:rp, y ia compiii flufl.'po ,'. largo del uempo han adqiri .n 'ca(4ci:r' de represen-ser privatizada. ei [ntento del gobierno de fernanoo, '.":,' .'tatividad de un pais, sea por s,u impo.r:tncia na.donal a henrique ca'doso de camiar el nombre d.e i,e:pre?.':""· , ·rg.ional, su papel en el desar,f0llo cij, par ·ser gr.ades a petrobrax '":ia idea ra que.la marca sonara ms 916-, . . .. .. generadoras de divisas 0 por,o'ntr cqf) furtes ,su.bsidios '. balilad:- f4',tiramet reca.zado par la sc?ddad,:, ..... 'estatales. de hecho, varias empre'?' .6.rgul!9.nacional qued6 'rapidamente guar4aqp .en un caj6n. ei orglio': feron original mente (qpa.fiia.etais e.? p.riati- . nacion.a·l ·(a·.jda herio. alga stmiliu ourre can ..... .',':,. · ·zaron en los alios 80 y 90) 0 sigu.el1 ien.90:e.staa[es. pemex en me.ica, con cod.lco.en. chi,le y con pdvsa .. ··. ' . '. :americ;:a latina es una regi1j fp'i,r de'mprea? ' en.yeezu·ela ...... : ..... " ·de orgu[lo nacional. durante qcda/ios 'siad05 na-las grans multi.n.acio!1a!s tambin estan expuestas: , cionales impulsaron el desarroll'epn6ink9 medi.ante a grandes vulnerbili.dde_s .. 50ciales, en especial las qu la cread6n de empresas estatales en 'sectores estrategi-cuentan con un fue-rte reconacimiento de marca que se .. ' .. ·cs. 'la pivatizaciones, 'ia desregiai6n y'ia.·e·rtur '.' .. asoc'ia a ciertos vaiores nainales 0 curturales. pis .' " ,comercial cambiaron radicalfnente el.a·r1)bient (:ie en mcdona[d.ls y coca-cqla, et're otras. de hecho) el ., ercad.o para muchas emprt;.sas.a.tin:parrhrical"!as) per.o crecimiel1to del·ativ.ismo _anti-globalizaci6n (las y · no as( el ambiente extramen:adci: muchas·cle las com-habituales ·protesta.s que e tniciaon con las protestas" paii(as qe originalmente f.ro.n, e:;,t.'ale5 ·continua.n en seattle.en ·con.tra .de'l .omc en 1.999) .haee pr5agja,r .siendo eit)presas de or9ullo nai9i1al; aunque ahora que la vuinl!rilbilidad s.qc,i1 de las empresas multinciq- :. -.' · esten en manos de privados. ','" ,.... nales s6t,q i.r n. meno:ajrde.dor del mllnqo. 105 naciona lismos y los antagonismos culturajes pueden cxacerbar, para bien 0 para mal, su posicion en los mer cados exteriores. ello se debe a que mas que emprcsas, son vistas como representantes de una nacion. en ar– gentina, donde el gigante petrolero de brasil petrobras opera una red de estaciones de gasolina, la empresa se asegura de que en cada estacion de servicio ondeen ban– deras argentinas para empatizar con sus ciientes locales. a veces la relacion entre estos dos paises vccinos puede ser tan tensa, que un simple partido de futbol puede alterar significativamente ei comportamiento de los consumidores en ambos lados. los desaflos que enffentan las empresas socialmcnte vulnerables son poco estudiados y, en el mejor de los easos, son enearados can las teenieas y herramientas de la gestion tradiciona!. pero el foe a de cstas herramientas estn en la mejora del desempeno eeonomico, y, por 10 tant.o, son insuficientes para gestionar la vulnerabilidad socia!. porqlle adem as de las presiones de mercado, estas empresas enfrentan situaeiones de alta imprevisibilidad generadas por las reacciones de los stakeholders impre– vistos. por eso, la gestion de asuntos politicos y soeiales, incluyendo las percepeiones de los diversos publieos, adquiere una importancia mayor. ei ambiente extra-mercado un bllcn comienzo para entender la vulnerabilidad so– cial de una empresa es distinguir entre los ambientes de mereado y los ambientes extra·mereado. seg(m la defini– cion de david p. baron, profesor de politica ceonomiea y estrategia en stanford university, los ambientes de mereado estan preocupados de aetividades gobernadas por los mercado, 0 par los acuerdos privados. los am– bientes extra-mercado, en tanto, incjuyen interacciones que son intermediadas par el publico, el gobierno, la prcnsa y otros stakeholders, entre ellos los imprevistos. la naturaleza de estos ambientes extra-mereado .suele ser ll1uy politka. la condueta politica - el aprendizaje,el desarrollo de relaciones y el usa del poder para superar resistencias- debe ser, por 10 tanto, parte importante de la estrategia general de la empresa socialmente vulne– rable. emcnder los asuntos teenkos y comerciales es crucial en el ambiente de mercado. pero en el ambiente extra– mercado esa perkia no basta; para explorary aprovechar las oportunidades competitivas, tambi!ll se necesita una comprension de factores politicos y sociales. la existen· cia de un amplio y diverso mlmero de stakeholdersei factor social en el centro del conflicto en el grafico se presenta una visi6n ampliada de los stakeholders de una empcesa socialmente vulnerable, in– cluyendo los anlbientes de mercado y los de extra-mercado. los altos ejecutivos suelen tener un dominic ·relativlmente seguro sobre el am– biente de mercado en que operan sus empresas, y tienen c1aramente identi/icados a los aetores relevantes de esc entorno (empleados, clientes, inversionistas, proveedores, com– petidores, rcguladores, etc.). sin embargo,las casas se ponen mas bo– (rasas cuando se trata de lidiarcon ej ambiente extra-mercado de una compama. muchos altos ejecutivos suelen cometer el error de ignorar la importancia que tienen los stake– holders de ese entorno; es mas, n')u· chas veces ni siquiera logran preyer algunos de ellos, como fue el caso de embraer con fa canadian food inspection agency (cf1a). torna ese ambiente alta mente complejo, incierto, en al– guna medida imprevisible y, por 10 tanto, muy diferente del entorno de mercado al que estan acostumbrados la mayoria de los altas cjecutivos. en otras palabras, las empresas de vulnerabilidad sacial participan de redes mucha rmis amplias a las que se conectan l esten conscientes de clio 0 no, de manera positiva y negativa. y mientras mas sean estas redes, mayor sera la camplejidad e imprevisibilidad a la que se cxpane la empresa. en este sentida, embraer y cfia camparten una red y estaban conectadas de manera negauva e il11prevista. l y cuando surge esta imprevisibilidad? cuando es impasible identificar las variables que determinan un problema y, por [0 tanto, se vuelve improbable 0 impo– sible determinar [as resultados que se han generada a partir de una situaeion. la imprevisibilidad lieva a [as altos ejecutivos a enfrentar contradicciones 0 interpre– taciones diferentes sabre 10 que deberia hacerse para enfrentar un asunto determinado. ignorar 0 intcrpretar erroneamente las necesidadcs y [as demandas de [as stakeholders imprevistos que pueblan e[ ambiente extra– mercado puede crear scrios problemas para las emp[e sas que enfatizan estrategias en ese ambiente. como [as 40 mayor (omplejioad e imprevisibilidad habilidades gerenciales en esos casas son actl1l1ulativas, os deeir·, dependen de la cvoluei6n de los aconteeimien– tos y tiencn una natunl[eza taeita, sue len ser muy diffei[ de imitar. la buena noticia es que, dada su natura[eza tinica,esas habilidades de gesti6n pueden convertirse en una valiosa fuente de ventajas competitiv3s. en la mira de los stakeholders los problemas se agravan cuando los ejecutivos son in– capaces de lidiar con las presiones dispares de distintos stakeholders. ly quienes son estos? una distincion tra– dicional es diferenciar entre [os stakeholders primarios ([as personas 0 grupos expuestos a[ riesgo de [a cmpresa a que tienen intenos directo en la campania) y los stale– holders secundarios (las personas a grupos que afectan a son afcctados par la empresa, pera que no tienen transacciones direclas con ella ni son esenciales para su sobrevivencia). durante los ultimos diez anos hema, realizado investigaciones en dace parses y en ocho sec· tares economicos (aerocspacial, agricultura, energias altcrnativas, gas y pctroleo, qufmica, forestacion , mi llcl'fa y comrcio minorista) y nuestro amilisis illuestra que [as campanias socialmcnte vulnerables cstan bajo 11'\ltv,\jto iluinr:.ss [u;view ami!iuca latina.una fuerte influencia de las presiones extra-mercado y de los stakeholders secundarios. y es en el entomo de los stakeholders secundarios donde anidan tambien los stakeholders imprevistos. por eso, la estrategia de tratar a los stakeholders primarios y secundarios de la misma manera es una receta segura para el desastre. la importancia de la vulnerabilidad social en el mapa estrategico aumenta a medida que la empresa se encuen– tre mas inserta en la sociedad. segun james e. post, lee e. preston y sybille sachs, autores de redefining the cor– poration (stanford business books, 2002), toda empresa se situ a en el centro de tres dimensiones estrategicas: la base de recursos (clientes y usuarios, inversionistas, empleados), la estructura de ia industria (reguladores, miembros de la red de proveedores, auados) y la arena social y polftica (ong y organizaciones privadas, gobier– nos, comunidades locales y dudadanos). nosotros ampliamos esa visi6n de los stakeholders de ja empresa tomando en cuenta que no todos los stake– holders tienen las mismas preocupaciones, demandas a criterios para la toma de decisiones, especialmente los secundarios que estan mas distantes del centro (vea la figura "en el centro del conmcto"). en otras palabras, los ejecutivos necesitan reconocer los desafios adicionales que imponen esa complejidad e imprevisibilidad. si no 10 hacen, se expondran aun mas a los efectos de la vul– nerabilidad social. en sectores donde el gobierno actua como regulador, cliente a patrocinador, la vulnerabilidad social de las empresas es mayor. cuanto mayor sea la importancia de una empresa en cuanto a su condici6n de "orgullo nacio– nal", mayor sera su necesidad de desarrouar estrategias para lidiar can las fuerzas extra-mercado. cuanto mas distantes esten de los ambientes de mercado, mas com– plejas e imprevisibles senln esas fuetzas. para iidiar can i ambiente extra-mercado, las estrategias corporativas deben tener en cuenta el perfil de la campania, el nivel de inversiones recibidas del gobierno y 1a importaneia estrategica que tiene el sector en que opera la empresa. la comprensi6n de la vulnerabilidad social es espe– cialmente relevante para las empresas que actuan en economias pequenas a emergentes. los paises emergen– tes son mucho mas vulnerables a presiones financieras internacionales y a las oscilaciones del riesgo pals, que los palses can economias desarrolladas. esto crea presio– nes adicionales y aumenta la influencia de instituciones como el fonda monetario internacional y el banco mundial, exacerbando aun mas las presiones e influen– cias del ambiente extra-mercado sabre las empresas. par ella, y a diferencia de 10 que ocurre en los paises can sec– tares industriales maduros, en los mercados emergentes existe una importante dependencia de las grandes em– presas de orgullo nacional a la hora de formar centros tecnol6gicos e industriales que promuevan el desarrollo econ6mico general. • ,.como lidiar con la vulnerabilidad social los ejeeutivos no se pueden dar ellujo de creer que la vulnerabilidad social es un problema loealizado en una determinada area de la empresa. no basta con redutar a abogados eompetentes para el departamento jurfdico de la empresa 0 eontar con un equipo de relaciones pu– blieas altamente sofisticado para enearar las situaciones de conflicto que surgen en los ambientes extra-mereado y que,son auspiciados par los stakeholders imprevistos. las empresas neeesitan entender que su eventual vulne– rabijidad social es una variable fundamental en su modo de hacer negocios por 10 que debe tener la atenci6n de los niveles ejecutivos mas altos. la mayoria de las escuelas de negocios aun no ofreee respuestas adecuadas para los desafios que plantea la argentina). como parte de su entretenci6n a bordo, los vuelos en peru (0 can destino hacia ese pais) mostraron durante algunas semanas un video realizado por una empresa britanica y distribuido par una firma interna– cional, donde un irlandes narra sus aventuras en peru como turista promedio. ei problema fue que el video no s610 mostraba los hermosos atractivos peruanos, sino exhibia tambh!n escenas de suciedad y pobreza en lima. no pas6 mucho tiempo antes de que el video se tamara un escandalo nacional en peru, y volaran las acusaciones de que lan era una empresa anti peru ana. la fuerte reacci6n en contra de lan no estaba dirigida tanto en contra de la empresa en sf, sino que se hacia ex– tensiva a todo un pais (chiie),y pronto el asunto sali6 de las manos de los altos ejecutivos de la hnea aerea para pasar a ser practicamente un asunto de estado entre dos paises vecinas, cuyas relaciones a ratos estan muy mar-cadas por nacionalismos. pero lan tuvo que las empresas de vulnerabilidad social desempefian un papel que va mas alia de fa generad6n de valor econ6mico. pagar un fuerte precio por desconocer su vulnerabilidad social, al tener que remover a los altos ejeeutivos de lan peru, quienes habian gestionado la exitosa entrada de la empresa a ese pais. probablemente, para los ejecutivos de lan vulnerabilidad social. dada la naturaleza eompleja de los problemas y la imprevisibilidad de algunos stakehol– ders secundari()s, essumamente diffcil elaborar solucio– nes est\ndar y pnicticamente imposible anticiparse a las ondas expansivas que produce una crisis desatada por la vulnerabilidad social. sin embargo, su empresa puede adoptar tres grandes enfoques que ie ayudanln a gestionar de manera activa la vulnerabilidad social y que induso ie pueden permitir sacar ventaja de esa eondici6n unica. la clave de cada uno es que coloca a la vulnerabilidad social en el centro de la atenci6n y estrategia corporativa. tambien es importante que los altos ejecutivos esten conscientes de que no todos los stakeholders juegan bajo las mismas reglasy que puede haber distintas interpretaciones sobre las contribuciones de la empresa. s610 al reeonoeer esto, podnln comenzar a desarrollartecnicas apropiadas para los problemas espedfi– cos de sus empresas. ydado que cada empresa socialmente vulnerable enfrenta contextos distintos, los ejeeutivos no . deben engaiiarse: no existen reglas de oro ni manuales de mejores practicas a las cuales puedan recuitir. tenga eondenda de su vulnerabilidad social. mu– chas empresas tal vez intuyen que est an expuestas a poderosas fuerzas del ambiente extra-mercado, pero hacen poco por indagar mas y descubrir su condid6n de vulnerabilidad social. tome, por ejemplo, el caso reciente de lan airlines, la mayor aerolinea de chile y una de las mas grandes de america latina, que opera con empresas propias en peru (lan peru) y ecuador (lan ecuador) y estii inicianda actividades en argentina (lan 42 no es un misterio que las relaciones entre peru y chile estan sujetas a sensibilidades especiales, pero al parecer no ttivieron una condencia clara del rol . extra'econ6mico que la empresa jugabit en ese contexto. una empresa puede adquirir conciencia de su grado de vulnerabilidad social al analizar las redes en las que opera y a las que se expone. una de las preguntas clave que deben hacerse los altos ejecutivos de una empresa es: "que representamos para nuestros ciientes en los distintos mercados en que operamos? la respuesta tiene que ir mas ana de los atri– butos propios del negocio (por ejemplo, buenos produc– tos y servicios, confiabiiidad, buenos precios, etc.), para incorporar atributos extra-mercado que en apariencia no son parte del adn de la empresa. por ejemplo, una empresa argentina que opera en brasil, no s610 ofrece un determinado producto 0 servicios con determinados atributos, sino que, dependiendo de las circunstancias, puede uegar a encarnar (para bien 0 para mal) los atri– butos nacionales que se atribuyen a su pais de origen. ei cliente de lan en peru es ante todo un cliente, pero de· pendiendo de las circunstancias, se puede convertir mas en «peruano" que en "ciiente' y 10 mismo, obviamente, podria aplicarse al reves,ya que ninglin pais est .. libre de esta ambiguedad. francia, par ejemplo, tiene una larga tradici6n en tratar de impedir la entrada de las grandes empresas estadounidenses, en especial en sectores que son considerados tradicionalmente franceses. fue 10 que experiment6 hace poco la viiia robert mondavi, del napa valley, california. cuando se supo que queria montar una viiia en la pequeiia villa de aniane, en la haltv,\rd business reviewameric'i. latini\.region de languedoc, la reaccion de la sociedad y de los pequenos productores locales fue tan vehemente, que la empresa estadounidense simplemente ecm pie amis. conquiste una iicencia social. muchas multinacio· nales, par ejemplo, no entienden un aspecto crucial de la realidad de los paises pequenos a emergentes: depen– diendo del sector en que realizan sus negocios, enas necesitan una "licencia social" para operar. ei tennino licencia social ha sido usada en los sectores petrolera y de gas, frecuentemente en contraste a una licencia legal. como esc sector explota un recurso natural de un deter– minado pais, algunas empresas se han dado cuenta de que no basta con tener licencias legales para operar, sino que necesitan tam bien de esta licenda social. ante los ojos de los stakeholders secundarios (en especial grupos activistas y la prensa), el mero cumplimiemo legal no garantiza que ia empresa se libere de fuertes presiones. una infinidad de casas, en especial en el tema medio· ambiental, atestigua esta necesidad de conquistar una licencia social. por eso, una empresa con vulnerabilidad social tiene que demostrar constantemente que sus con· tribuciones sociales superan las exigencias regulatorias. y esto no solo como una medida preventiva, es decir, para amortiguar a eventuales criticos 0 disminuir sus pasivos sociales, sino tambien para invertir en las forta· jezas 0 activos que trae consigo la vulnerabilidad social. la iicenda social significa que una empresa ha con– quistado la reputacion de ser· socialmente responsable, 10 que ie otorga, por ejemplo, legitimidad para explotar un rccurso natural 0 beneficiarse de un programa nacio· nal de subsidios. la jicencia social depende del contexto especifico de una empresa y su naturaleza es tacita e idisionwisica. es un activo dificij de adquirir, pero una vez que una campania 10 obtiene, tambil,n es dificil de imitar. una manera de comenzar a obtener esta iicencia es desarrollar solidos programas de responsabilidad social corporativa, tener un s6lido entendimiento de las preocupaciones de los stakeholders, en especial los secundarios, y adquirir la capacidad de demostrar publi– camente las contribuciones sociales de la empresa. gestione la incertidumbre. los personajes clave y los que merecen un mayor escrutinio por parte de los eje– cutivos de una empresa socialmente vulnerable son los stakeholders imprevistos, descritos anteriormente. ya sabemos que estos suelen encontrarse en los ambientes extra·mercado, por 10 que un amllisis constante de esos ambientes es un primer paso hacia la identificacion de potenciales enemigos 0 aliados. hace anos, y en especial despues del 11 de septiembre de 2001, que la literatura de negocios se ha preocupado del tema de la incertidumbre y de la manera como gestionar acontecimientos impredecibles. obviamente no existen recetas infalibles, pero varios autores han sugerido solidos marcos para comenzar a pensar en la disciplina de gestionar 10 incierto. •por ejemplo, en los artfculos de hbr "las sorpresas predecibles: los desastres que usted debi6 anticipar", de michael d. watkins y max h. bazerman (marzo 2003), y en "como prepararse para 10 peor", de ian i. mitroff y murat c. alpaslan (abril 2003), los autores sugieren que siempre es posible anticiparse y que la clave estil en esbozar crisis que uno ni siquiera se puede imaginar. en el artfculo"estratagemas globales",de ian c. macmillan, alexander b. van putteny rita gunther mcgrath (mayo 2003), los autores exploran un fen6meno emparentado con iii vulnerabilidad social, describiendo c6mo una movida de su empresa en un mercado puede provocar un contraataque desde una direcci6n completamente diferente. para anticiparse a esas reacciones y aprove– charlas para obtener ventajas, los autores esbozan un ingenioso esquema estrategico. y el artfculo "lecciones no basta con cumplir con las leyes. en 1996, embraer fue contratada para proveer 200 jets erj-145 a la aerolfnea estadounidense continental express, 10 que reforz6 su posicion como una de las pocas compaiilas latinoamericanas ubicadas entre los iideres globales de un sector tecnol6gicamente sotisticado y do– minado por clientes muy exigentes. y otro de sus clientes era air canada que habla adquirido 15 jets embraer 175. pero su contrincante no iba a aceptar tan facilmente esa derrota. asi, bombardier convenci6 al gobierno de canada para iniciar una of ens iva diplomatica contra brasil en la organizaci6n mundial de comercio (omc), acusando al pals sudamericano de violar el acuerdo sobre subsidios y medidas compensatorias de la enti– dad supranacional. consciente de euo 0 no, durante la disputa con bom– bardier, la empresa brasileiia hizo hincapie en afirmar su "licencia social" en el pals. realiz6 campa– iias que reforzaban su imagen de compaiila muchas empresas necesitan conquistar una "licencia sodal" para satisfacer a los stakeholders secundarios. nacional altamente bem!tica para el pais, que desarrolla alta tecnologla, que genera miles de empleos directos e indirectos y que aumenta la entrada de divisas extranjeras al pals; todos temas de alto interes para el go-bierno en brasilia. y ello serla de provecho posterior para embraer. cuando la canadian food inspection agency decret6 el embargo de brasil: c6mo salvar un negocio amenazado de muerte subita", de donald n. sull y martin escobari (febrero 2004), describe los mortales shocks externos a los que se exponen muchas empresas latinoamericanas y un metodo -copiado de las salas de urgencia medica- para evitar el derrumbe. embraer es un buen ejemplo de una empresa que ha puesto la vulnerabilidad social en el centro de su estra– tegia y ha desarrollado destrezas para gestionarla. su organigrama refleja la importancia que ha adquirido el tema. una de las seis vicepresidencias que reportan di– rectamente al ceo mauricio botelho es la de relaciones externas, comandada desde 2000 por henrique costa rzezinzki. su equipo, especializado en acuerdos con el gobierno y en acuerdos comerciales, envla frecuente– mente misiones diplomaticas a brasilia y al extranjero. durante su batalla con bombardier en la omc, embraer vendla aviones con el apoyo de proex, un pro– grama de tinanciamiento a las exportaciones que busca igualar el alto costo de captaci6n de tinanciamiento en brasil, con los niveles de tasas de interes dominantes en el exterior. en ultima instancia, ese tipo de incentivos tis– cales favorecia a los principales clientes de embraer, es decir, las compafifas aereas de estados unidos y europa. no siempre es facil defender incentives a un sector pri– vado altamente tecnol6gico y competitivo, en especial en un pals como brasil que carece de recursos publicos para combatir hist6ricas desigualdades sociales. 44 a la carne brasileiia, asestandole de manera indirecta un duiogolpe· a einbraer, la empresa tambien pudo cosechar 165 activos de la vulnerabilidad social: surgie– ron aliados imprevistos. en una movida que los altos ejecutivos no se esperaban, el publico brasileiio sali6 en defensa de los "intereses" del pals, entre euos embraer. indignados, muchos comerciantes hicieron un liamado a boicotear productos "made in canada", como bebidas, potasio (usado en fertilizantes) e incluso las canciones de la cantante celine dion, celebre par interpretar el tema principal de la pelfcula titanic. en gestos algo his– tri6nicos, dueiios de restaurantes vaciaban, frente a las camaras de televisi6n, whisky canadiense en la basura, y otros proponlan boicotear conferencias internaciona– les que se realizarian en canada. la prensa brasileiia, e incluso algunos peri6dicos canadienses, condenaron la medida de la cfia. ei embargo fue revocado poco tiempo despues, apenas el gobierno brasileiio present6 los documentos requeridos. ir6nicamente, la enfermedad de las vacas locas, que nunca se dio en brasil, se registr6 en canada dos anos despues. y, al tinal, embraer pudo demostrar que su rival canadiense tambien se habla beneticiado por incentivos gubernamentales, por 10 que la disputa ante la omc termin6 en un empate tecnico. \5 reimpresi6n r0508c-e para pedidos, yea inserci6n en resumen ejecutivo o www.hbral.com harvard business review america l\tlna• 1 r --. - pr61ogo dos hombres duermen uno junto al otto durante un jarh'o vi;ye a africa,liter.lmente --y por sucrte-- par cncim. de los nubarroncs. uno va perfcctamente afcitado y csm rodeado de papcles dcparrama– dos por doquier; traje negro mate,ligeras ojems por la falta de sucllo, pens.mientos demasiado grallde. incluso p.ra su gran cabcz •. el otto es un personaje mas desastrado y bohemia. sin afcitar, de._euid.do, no es posibje qne !leve solo unos clias sin meterse en la cama: su rostra 's juvenil,pero cualqniera dina que riene mas ruios; un cl,ro ejcmplo de por que ej cxccso de vi.jes en avion puede ser 11ialo par. i ••• iud. cuando de'pierta, una az.f.u:a ie pide un .utagrafo. confilso y diver– tido, ei senala al tipejo de trajc negro rodeado de papelcs. e.c soy yo. pcnnitanme que me presente. me liamo bono y soy una estrella del rocl collvertida en cstudiallte. el hombre que 11ie acolllpalia cs ]ctrrt'y d. sachs, el gran economi.ta y, desde h.cc uilos alios, mi profi.'sor. con ei tiempo, su .utografo tendra mucho mas valor que cl mfo. dejellmc que les cuente como eml'ezamos cste vi.je. 5u origcll se rcmonta • antes de que jeffs.chs •• umiera 10 dirceci6n dcllnsti– tuto de i. tierra de i. ulliversidad de colnmbia; a antcs de que sc tn.ladora • nueva york para convcrtirse ell asesor espedal del sccrc– t.rio gelleral de i. onu, kofi aliii.ii. se rcmollt:\ ai jt1ol11ellto ell qne jeff saehs me concedi6 ull titulo de posgrado pol· i. escudo kenlledy de desarrollo intern.cional de i. universidad de harvard, en c.mbridge (massachusetts). mi grall amigo bobby shriver me babi. acotlsejado que me renniera coli. cll'ara que tuviera colloci– miellto de causa de 10 que it.blab. cu,"do acudicr ai capitolio col! ei fill de presionat.' ett liombrc de jubileo 2000 a f.wor de la coli do-19- - - l'r6logo naci6n de la dcuda colltraida por los pmd (paises menos desarrolla– dos) con los paiscs ricos de la ocde (organizaci6n para la coope– racion y cl desarrollo econonlieo), como parte de las celebraciones del nuevo milcnio. entrarla. en cl muncio de los acr6nimos de la mana de un hombre que podna hacer una sopa de ierras con ellos. una sopa que apetece coiner; una sopa que, si se ingiriera adecuada– mente, pcrmitina qne inucha 111as gente comiera mucha mas sopa. el hambre, las enfermedades y ]a perdida de vidas que comporta la pobrcza extrema son una afrenta para todos n050tr05. para jeff se trat.1 cle una ecllacion clificil pero que se puede resolver. una ecua– cion que combina el capital humano can el financiero,los objetivos cstratcgicos dclmundo rico can un nuevo tipo de planificaci6n en el munclo pobre. soy un eantante con derto aida para las melodias. las grandes ideas ticnen illucho en coll1un con las grandes melodias: poseen cien. cbriclad e inevitabilidacl, son pegadizas ... no te las puedes quitar de la cabcza, te importunan eonstantemente ... las ideas de cstc libra no constituyen exactamente una scsi6n de canto a cora, pero poseen un gancho que mtedes no olvidacin: el fm de la pobre– za. se trata de un desafio dificil de ignorar. jeff resnlta dificil de ignorar. en charlas y conferencias he tenido qne "lir a escctla despucs de cl, y es como si los monkees salieran dcspucs de 105 bcatlcs. su voz cs n1as sonora que cualquier guitarra clcctrica, i11as potente que cllzeavy metal. posce una pasion operisti– ca, y ftsicamcntc tienc 11111cha presencia. es vigoroso. su ret6rica no csta cxcnta de dcsmcsura, perc sll 16gica posce rigor. quizi dios ie haya dado nna voz can amplificador incorporado, pero 10 que pre– valcce son los argmnentos. no solo es vigoroso: esta enfadado, porque sabe que muchas de las crisis del mundo en vias de desarrollo podrian evitarse. ver a la gente hacienda cola para morir a razon de tres por cama -dos en– iil1a y uno deb'\io- en un hospital de las afueras de lilongwe (malawi), y saber que ello no tiene par que ser asi es demasiado para ia l1uyoda de nosotros. yo estey abatido, pero el es creativo. es un cconoll1ista c:1paz de haeer cobrar vida a unas estadisticas que, a1 fin 20 pr6logo 'y a1 cabo, originalnlente correspondian a vidas. pllcdc jevantar la nnrada de los numeros y ver rostros a travcs de las hojas de c;\lculo, fmnilias como 1a suya que se mantienen tlnidas en penosas migra– ciones a los confines delmundo. nos ayuda a comprendcr 10 que signifiea realmente 10 incolnprensible: la nlllerte diaria de quince mil africanos, victimas de enfermedades que se pueden prevenir y tram -sida, n1alaria, tuberculosis-, por (·'dtn. de unos jllcdicamcn– tos que nosotros tenemos asegurados. esa eifra por si sola pone en ridieulo la idea a ]a que lllllchos de nosotros nos afer,ramos eon fuerza: la idea de la igualdad. lo que cst:! sucediendo en africa desbarata nucstras creencias convcncionalcs, pone en duda ntlestra preocupaci6n y enestiona nuestro compr01ni– so can el coheepto en sll con junto. la. razon cs que, si soll1m; sincc– ros, en modo alguno podemos conduir que alguna vez se pcrmitiri:1. que semejante lnortandad lnasiva, dia tras dia, succdiera en cualquicr otro lugar. desde luego, no en america de! norte, ni en europa, ni en japon. (un continente eutero estallando en llamas? en cl fonda, si de verdad acepciramos que slls vidas -las vidas africanas- son igua– les que las nuestras, todos estanamos hacienda m:is para apagar el in– eendio. se trata de una verdad incomoda. este libro versa sobre la alternativa: dar e1 siguiente paso en cl ca– nnno de la igualdad. la igualdad es una idea grandiosa, rcl"cionacla can la de libenad, pero se trata de una idea que no csti libre de cos– tes. si 5011105 series, te11clnos que estar dispucstes a plgar ej preda. algunas personas ditin que no nos 10 podemos pennitir, pero yo no estoy de acuerdo. creo que no nos podemos permitir no haced". en un mundo en el que las distancias yo no determinan qllicn os tll vedno, pagar cl precio de la igualdad no solo os cuestion de cora– zon, sino de inteligencia. ei destino de los «poseedorcs» cst;]. intrln– secamente unido a la sllcrte de los «totalmcllte desposcidos)). por si no 10 sabiamos todavia, es algo que quedo demasiado patente cl ·11 de septiembre de 2001. quiz. los autores del 11-s fueran saudics ri– cos, pero fue en el estado de afganistan, abatido y asolado poria pobreza, donde hallaron refugio y socorro. afi·ica no es ja primera linea de la lucha contra cl terrotismo, pero podria serlo pronto. 21l'rologo ((la guerra contra cl tcrrorismo (ori111. parte indisoluble de la guerra contra 1a pobrcza.» lquien dijo eso? no fui yo, ni ningiin grl1po pacifista altcrnativo. fue el secretario de estado colin po– well. cuando un militar cmpieza a hablar asl, tal vez habna que es– cuchar. en ticmpos tensos y de inquietud, no resulta mas barato -c intcligcntc- collvcrtir en anligos a los potenciales enemigos que dcfcndcrsc de elias? ojala las cosas fueran distintas. ahora bien, confundir los deseos can b realidad no solo resulta inutil en este casd, sino que es peli– groso. ei plan que expone jeff no solo corresponde a su idea de un camino fundamental para cumplir el objetivo de desarrollo del mi– lcnio para 2015 consistente en reducir a la mitad la pobrez., un ob– jctivo :mscrito por todos los gobiernos del mundo; talnbien es un manual acerca dclmodo en que podriamos completar la tarea; sobre como podriamos ser la priincra generaci6n que erradica 1a clase de pobrcza extrema y sill sentido que, en un mundo de abundancia. licva a ull niiio a lllorir de haillbre 0 de una enfermcdad que se po– drb prcvcnir con una vacuna que tan solo cuesta veinte centavos. sol110s ht prilllcra generaci6n que pucde pennitirselo. la primera gcncracibl1 que pucdc dcscnrcdar toda la 111arana del colnercio in– justo, ]a dcuda injusta (e incobrable) y la suerte iusta. la primera gelleraci6n que puedc paner fin ala relaci6n perversa entre los po– clerosos y bs rcgioncs n1as dcbilcs del nlundo, una relaci6n que tan ;lbusiv3 ha sido durante tanto ticmpo. en mailos de jeff, las posibilidades de actuaci6n que tenemos -una actuacion ncccsaria no cxenta de dificultades- se convicr– ten en una avelltt1r. en a1ga :lctible y alcanzab1e. su argumentaci6n cs cbra. convcrgenlos dcsdc llucstros puntas de partida distintos ... cl desdc los mercados y yo desde las pancartas. afortunadamente, coincidimos en que unos y otras son necesarios. ahora bien, pese a todo d poder de conviccion dellibro, no encontraran ustedes en ei llna rcspucsta a 1a pregunta l11as importante de todas. esta queda [uera del ambito de las regresiones matematicas, de los teoremas y del trabjo de campo, y recae de ileno sabre nuestros honlbros. po– dcl110s set la gcncraci6n que deje de aceptar que un simple acciden-22 i'r6logo te de 1atitud determine si un nino vive 0 muere, pero 2conscguire– mas ser esa genera cion? nos darcnlos cuenta en occidcntc de nuestro potencial. 0 nos dornlircmos en la c01110clidad de nuestro bienestar econ6mico, con la apatia y la indiferencia susurrandonos dulcemente al oido? quince mil personas mueren todos los dias in– neces.riamente de sida, tuberculosis y malaria. madres, padres, maestro, agrlcultores, enfermeros j nlccanicos, nins. estc cs cl dra– ma de africa. que esto no aparezca en los informativos, que no 10 tratemos como una emergencia: estc es nuestro dralua. las futuras generaciones que hojeen estas paginas sabran si hemos respondido a la pregunta clave. la prueba sera elmundo que tengan a su alrededor. la histoda sera quien nos juzgue, pero 10 que se escri– ba depende de nosotros: quienes somos, quienes fi.limos y por que qu:emos qu; se ,nos rccuerde. no poden1os decir que nucstra gcnc– rclon no sabia como hacerlo; no poden1os dedr que nuestra gclicra– clan ? podia ermitirselo; tampoco podemos dccir que nucstra ge– neracion carecia de razoncs para haccrlo. esta en nucstras manos. podemos optar por quitarnos de encima la responsabilidad 0, como propone aqui cl profesor, por cambiar de paradigma. bono, 2004- -- introducci6n este libro trata del fina! de la pobreza en nuestro cpo ca. no cs un pron6stico. no estoy prediciendo 10 que ocutricl, sino tan solo cx– plicando 10 que puede ocurrir. actualmente, mas de ocho milloncs de personas mueren todos los anos en todo el mundo porque son demasiado pobres para sobrevivir. nuestra gener.ci6n puede optar por erradicar esta pobreza extrema en el ano 2025. todas las mananas, los peri6dicos podrian informar: «mas de 20.000 personas murieron ayer a causa de ]a pobreza extrema». los articulos situarian en sll contexto las escuetas cifras: hasta 8.000 ni– iios muertos de malaria, 5.000 madres y padres muertos de tubercu– losis, 7.500 adultos j6venes muertos de sida y otros varios miles ll1uertos de diarrea, infecciones respiratorias y otras enfernlcdades mortales que atacan a los cuerpos debilitados por el hambre cr6nica. los pobres luueren en salas de hospital que carecen de mcdicamcn– tos, en aldeas que careccn de mosquiteras para prcvenir la 111alaria, en casas que carecen de agua potable. mueren en cl anonimato, sin que se haga publica sil muertc. por desgracia, tales artlculos rara vcz llegan a escribirse. la mayor parte de la gente ignora la lucha dia!"ia por 1a supervivencia y los miles de personas enlpobrccidas de todo el mundo que pierden esa lucha. desde el 11 de septiembre de 2001, estados unides ha e111-prendido una guerra contra el terrorismo, pero ha desatendido las causas mas profundas de la inestabilidad l11lmdial. los 450.000 mi– llones de d6lares que estados unidos dedicara este "'0 a gastos mi– litares no servira,n en ningun casa para conscguir la paz si el pais 51-gue gastando aproximadamente una treintava parte de csa ciii'a, tan 25cj intr.oducci6n 010 15.000 millones de d6bres, en hacer frente a la grave situaci6n de los mi, pobres de entre los pobres del planeta, cuyas sociedades se ven descstabilizadas par la pobreza extrema y, debido a ella, se col1vicrtcll en tacos de lualestar, violencia e incluso terrorismo illundial. esos 15.000 millones de d61ares representan un porcentaje mi-11ll5culo de las rcntas de estados unidos, tan solo 15 centavos por cada "00 d61ares del producto nacional bruto, a pnb, del pais. la parte del pnb estadounidcnse dedicada a ayudar a los pobres lleva dccadas disminuycndo, y constituye una porcion dirninuta de 10 que reiteradamente estados unidos ha prometido y no ha dado. tam– bien es mucho mellos de 10 que estados unidos debena aportar par resolver la crisis de la pobreza extrema y de ese modo garanti– zar su propi. seguridad nacional. este libro trata, pues, de la toma de decisiones accrtadas, unas decisiones que pueden conducir a un l11llndo nmcho luas segura, basado en 1a veneraci6n y el respeto alltcnticos por la vida hun1ana. he pasado los ultimos vcinte anos trabajando conjefcs de estado, ministros de ecollomia y sanidad y habitantes de aldeas de decenas de paises de todas las regiones del plan eta. he estado y trabajado en mas de eien paises, que en total poseen eerea del 90 par ciento de la poblacion mundial. la c)q,eriencia acumulada de ver el mundo des– de muchos puntas de observacion privilegiados me ha ayudado a valorar las vcrdadcras circunstancias de nuestro plancta: las causas de la pobrez" d papel de las actuaciones politicas de los paises ricos y las posibilidades para cl futuro. conseguir una perspectiva adecuada sabre estos asuntos ha constituido mi lucha y mi desafio durante los llltjl110s vcinte anos. ningun otro aspecto de mi vida intelectual ni mi compromiso politico ha resultado tan gratificantc. ilc tenido la sucrte de haber observado algunos exiras reales y de habel" contribuido a elias: el fin de situaciones de hiperinflacion, la introdllcci6n de nuevas 1110nedas nacionales estables, la condona– cioll de deudas impagables, la conversi6n de las moribundas econo– mfas comunistas en cconol111as dinamicas basadas en el ll1ercado, la pliesta en marcha del fonda mundial para la lucha contra el sida, 26 introducci6n la tuberculosis y la malaria, y cl tratamiento' con mcdicamentos modemos de personas carentes de recursos e infectadas por ci vii-!. he comprendido cada vez mejor el abismo e)':istente entre 10 que d mundo rico asegura estar hacienda para ayudar a los pobres y 10 que hace en re.lidad. tambien he ilegado a entender gradualmente, par medio de i. investigacion cientifica y del trabajo como asesor sobre el terreno, el fornndable poder que tiene en sus manos nuestra gc– neraci6n para poner fin al terrible sufrimiento de quienes padecen la pobreza extrema y, de esc modo, hacer ll1as scgurls nucstras vidas. en las pagin.s que siguen • continuacion explicare 10 que he presenciado y .prendido en socied.des tan variadas como bolivia, poloma, rusia, china, la india y kenia. vecin ustedes que todas las regiones del planeta tienen la posibilidad de incorporarse a una cra de prosperi dad sin precedentes basada en la ciencia, la tecnologia y los mercados mundiales. sin embargo, tambicn vcr5.n que cicrtas rc– giones estan atrapadas en una espiral descendente de c111pobrcci– miento, hambre y enfermedad. no sirve de nada sermoneal' a los moribundos diciendo!cs que debenan haber aprovechado mcjor 10 que les ha tocado en suerte en la vida. nuestra tarea consistc mas bien en ayudarlos a subir a la escalera del desarrollo, por 10 menos a poner un pie en el pcldano inferior, dcsdc cl cual poddn seguir ltc– pando par su propi. cuenta. lacaso soy un optimista? el optirnismo y cl pcsiinis1110 no tic-ncn nada que vcr ell este asunto. la cucsti6n no cs prcdecir 10 que succ– deci, sino contribuir a foijar el futuro. esa tarea es colcctiva: les co– rresponde a ustedes tanto como a mi. si bien los libros de texto de introducci6n a la economia preconizan el individualismo y los mer– eados descentralizados, nuest111 seguridad y prosperi dad depend en por 10 menos en la misma medida de decisioncs colecrivas para coi11-batir las enfermedades, promover la ciencia constructiva y la educa– ci6n generaiizada y acrnar al unl50no con el fin de ayudal' a los 111as pobres de entre los pobres. cuando se dan las condiciones previas de infraestructuras basic.s (carreteras, ellcrgia, puertos) y capital humano (sanidad y educaci6n), los mercado, son poderosos motores de desa– rrollo. sin esas condiciones, los nlcrcados pnedcn ignorar cruc1mcntc 27introduccion amp lias zonas del planeta y dejarlas empobrecidas y sufriendo sin ce– ar. la. accion colcctiva. pol' lllcdio de la provision gubernatnental cficaz de slnidad, educacion e infraestructuras, asi como ia ayuda ex– terior cualldo cs ncccsaria, sustcnta d exira econ6mico. hacc ochenta y cinco anos, el gran economista britanico john maynard keynes reflexiono sobre las atroces circul1stancias de la gran dcprcsion. desdc 10 mas hondo de la desesperacion que 10 ro– deaba, en 1930 escribio acerca de (,las posibilidades economicas de nllcstros nietos». en una epoea de penalidades y sufrimiento, previ6 cl fin de la pobreza en gran bretana y otros paises industriales para la cpoca de slls nietos, hacia finales del siglo xx. keynes puso de relieve la marcha espectacular de ia ciencia y ia tecnologia y la c.p.cidad de los avances tccnol6gicos para sustentar el crecimiento econ6m.ico continuado a intcres colllpuesto, un crecimicnto que sin duda basta– ria para poner fin a1 antiquisiino «problema econ6micql) de tener su– ficicntc para comer y suficientes ingresos para hacer fl.-ente a dtras necesidades basicas. keynes acerto de lleno, desde luego: ia pobreza extrema ya no existe en los paiscs ricos actuales, y esta desaparecien– do en la mayona de los paises de renta media del mundo. hoy podemos invocar ]a misma logica para afirmar que se puede acabar con 1a pobrcza cxtrclua, no en la epoca de nuestros nietos sino en nucstro ticmpo. la prospcridad del nlundo rico, el peder de las all1plias fucntcs de conochlliento actuales y la disminuci6n de ia porcion del mundo que necosita ayuda para escapar de la pobreza se combinan p·jra haccr que el fin de i. pobreza sea una posibilidad realista para ei ai'io 2025. keynes so preguntaba por ei modo en que 1a sociedad de sus nietos ilsana sil riqueza y su liberaci6n sin prcce– dcntcs de fa antiqulsilna lueha por la supervivencia diaria. esa in1s– l11a prcgunta sc ha col1vcrtido en la nuestra. ltendrenlos el buen criteria de cmplcar sabialnentc nuestra riqueza para sanear un pla– neta dividido, poner fin al sufrimiento de quienes todavia estin atra– paelos por ia pobreza y foljar un vinculo comun de humanidad, se– guridad y metas compartidas entre culturas y pueblos? ei prcscntc libra no responded a est! pregunta. en canlbio, sl contribuid. a mostrar cl ulodo de avanzar hacia la senda de la paz y 28 introduccion ia prosperidad, basanelose en una comprension detallada de como ]a eeonomia mundial ha llegado • elonde est. hoy y de i. manera en que durante los pr6xiltios veinte auos nuestra gcneraci6n podda 1110-vilizar sus capacidades para erradicar la pobreza extrcltia que subsis– teo espero que, .1 mostrar los contornos de esra prometedora senda, resulte mis probable que la e1ijamos. por ahora, estoy agradccido por ia oportunidad de compartir 10 que he visto del mundo y ele ia. posibilidades economicas de nnestro tiempo.c::::j e::::.j '"j i sociologja edited by francis pukuyama falling behind explaining the development gap between latin america and the united states oxford umtv:nnrr ..... zoos 1llu0000a san roaqtldi _tema de blbuotecm flilllmflcia u.c. de cioiile10 conclusion francis fukuyama a mong the different authors contributing to this volume, there is a large degree of consensus as to which factors have and have not contributed to the emergence and persistence of the development gap between the united states and latin america. some factors, though clearly important, do not suffice when seeking an explanation for the gap, while other causal factors can be consid– ered critical. the key question then becomes: what to do? although specific policy prescriptions are difficult to formulate for such a large and diverse region as latin america, the chapters in this volume do identify several areas where improvements are necessary: xni. polici"s,jnstitutions, atrention.').y.o.ii!i"",.mlwhatllahelslill1tt-­ .socip9!!"y"-- factors that do not explain the gap c'''''l /} _ q'q. )0. )"'.' .' 0\\'-'-" " ..-- -,---\;,tc"(,. . (1·· we begin here with consideration of those factors that some observers have poioted to as being crucial, but which we do not see as ultimately significant. the first of these concerns :gpjri\ttfe.!.fu9urc disease burdens, and other charact.rjstics..of-the·natural·enviroiliq;pt that migli:t expiam thesuc;;;;; faile .qf devebpmentin.diffen:nl: _._----- .- -_ .. - - c; .... , i i 1 i ! j i 1 1 \ ! i i regions of the world. this point of view was first popularized by jared diamond in his book guns, germs, and steel, in which he argued that the relative underdevelopment of mesoamerica that left it vulnerable to spanish conquest had to do with the fact that the region lacked domesticated' animals like horses and high-yield crops like wheat– both held by diamond to be accidents of the natural enviromnent.' jeffrey sachs generalized this view and argued that other enviromnen– tal factors, such as 10j:.a. the .t:r..ql) (which then ioereases disease burdens), access to navigable waterways, and so on explain why some . countries remain stuck in "poverty traps.'" institutions like property rights, the rule oflaw, competent public administration, and the like are endogenous to economic growth, i.e., caused by growth rather than beiog the causes of growth.' the chapter by james robioson showed why this theory is unlikely to be true. starting conditions in many parts of north and latin america were not terribly different 400 years ago; indeed, important parts of latin america were richer than lands farther north. sachs's heavy emphasis on disease burdens and access to waterways is much more relevant io explaining africa's relative underdevelopment than latin america's. while tropical diseases did limit development in central america, many parts of latin america lie in temperate zones with access to g""d !l6tts and rivers. the tropical climate of parts of mesoamerica did not prevent the emergence and flourishing of com– plex pre-columbian civilizations there. moreover, if enviromnental conditions are so important, one still needs to explain growth rates that have differed over time, accelerating in some periods and slowing . io others. a second commonly cited factor ..!';plaining relative growth rates that is unlikely to be significant is:culiiiio?cu!ture, at least, as under– stood as a large variable like "cathds" or "iberian authoritarian– ism." to only a somewhat lesser degree than geography, culture in this sense remains invariant over long stretches of time, so it is hard to use it to explain slowing latin american growth between 1820 and 1870 and accelerating growth thereafter. moreover, unlike geography, cul– ture does evolve over time. catholicism, whicij at one time was widely regarded as an enemy both of modem democracy and of capitalist eco– nomic development, was the religion of most of the new democra– cies that emerged dnring samuel huntington's so-called third wave of democratization.' one must therefore present a theory of cultural evolution io which culture may well end up being a dependent rather than an independent variable. conclusion 269- as chapter 8 by francis fukuyama suggested, there may be a more modest type of cultoral variable (usually going under the rubric of "political culture'') that could be of greater value io explaioiog devel– opment outcomes than a large variable like religion. that is, certain societies, or groups of elites within societies, may be more inclined toward social trust and respect for law or, conversely, obligated to family and patronage, than others. all secieties operate io a ceml'lex web of formal and ioformal rules and norms; the ioformal order often determines how the formal system functions. but it is very difficult to generalize about these types of fine-grained norms over as large a region as latin america (or the united states, for that matter), even if one recognizes their importance. the third explanatory factor that the authors of this volume by and large discount as the primary explanation for the gap concerns.el(1:!'rna\ jw!uences, and particularly those coming fromthej)nited.states. it is ioteresting to note that mostof"i:ile'cliaptersm;.tten by non-latin americans failed to emphasize the global economic and political sys– tem and pointed to internal factors withio latin america, whereas those authors from latin america noted the importance of europe and particularly the united states as explanatory factors of their own situations vis-a-vis the rest of the world. it is important, however, to explain more precisely how the external world did and did not shape the relative outcomes between north and south. the different colonial experiences of the united states versus latin america is of course primary io explaioiog the final outcomes of the regions for virtually all of the anthors io this volume. james robinson, who made a strong case that institutions are what determine the gap, also argued that the different institutional inheritances are the result of the differing colonial legacies of the respective regions. for him, the european colonial intrusion interacted with the local environment to produce different institutions; where europeans went to settle in large numbers (as in british america), they brought with them their own institutions of property rights and self-government; where they ended up ruling over large indigenous slave populations (as in spanish america), they left no similar enduring institutions for the great mass of citizens withio the society. so, there is no question that outsiders mattered a great deal at one time. when observers blame external actors for latin america's lagging performance, however, they are not usually thinking about the initial colonial legacies, but about foreign influences after both the united states and latin america had become independent. in central america 270 conclusion r i [ - and the caribbean, of course, u.s. influence was overwhehning and frequendy took the form of military intervention. the story of the united frnit company in guatemala or of washington's involvement in the overthrow of guatemalan president jacobo arbenz in 1954 is a familiar staple of regional critiques of u.s. foreign policy. but what about the larger countries of latin america, like mexico, brazil, argentina, chile, colombia, venezuela, and peru? the united states obviously exerted tremendous influence over all of them, from serviog in the nineteenth century as a model of constitutional democ– racy, to being a prop for oligarchic anticommunists during the cold war. as the chapter by tulia halperin donghi explained, rauiprebisch and the group of economists around eclac in the 1970s formalized a theory that explained those countries' relative lack of industrial devel– opment in terms of declining terms of trade in a global trading system and political support for "bureaucratic authoritarianism," which was held to.be.necessar)1.!q...loc:ktliem1m;;d.;dence on manufactur goods from tlkdey.eloped -wodd. . it is very unlikely that american foreign policy played_nearly as malign or important a role in fostering the gap as dependenck theory 'suggested for the region's large countries. j2epende1!na theory embed· ded an assumption that economic development required large-scale industrialization and growth of a manufacturing sector, but as argen– tina proved during the early decades of the twentieth century and as chile and australia proved during the century's last three decades, commodity-exportiog countries can grow and can raise living stan– dards impressivly: ecen&mic openness and integration into global markets did not create situations of long-term dependence in other parts of the world, like east asia, but rather paved the way for break– neck industrialization. nor ws there a neat correlation among regime type, u.s. support, and economic outcomes; some bureaucratic authoritarians,jike---eirlo– chet jp. chile, promoted gr0wth, while others, like the military juntah;-– argentina, proved. to .heeconomicallyincompetent.1)eleft-wingmil– itary regime-iii-peru under velasco was a disaster; razil's coiisei-vitte generals at first produced good results and then laid the groundwork for the debt crisis. the democratic regimes that returned to power in the 1970s and 1980s throughout the region had similarly mixed results with regard to economic outcomes. xt would_ seem therefore _.tl1!e .,:eed. to !()o insteal'(}.'p(}li!'iesal1(iill!lti",ti.(}'!, rli.e:: th,,,_ .. . !..regime type or u:.s. infl,!en,e,to find the more imp0rtgl!.us-"s 01 the development gap. conclusion -271/ factors that do explain the gap the chapters in this volume have suggested a different set of causal factors that explain the development gap between latin america and the united states. these factors fall into three large baskets: first, l'olig!l (e.g., import substitution versus openness to trade); second, institutions, including property rights, the rule of law, and political institutions meant to mitigate conflict and promote collective action; and third, social structure, meaning the underlying class, ethnic, regional, and racial divisions within each society. !.'qlici as latin america experienced the debt crisis in the 1980s and slowly tried to recover, much of the focus of development specialists centered on policies and policy reform. the period following the great depres– sion and world war ii saw many latin american countries adopting autarkic economic policies that sought to protect infant industries and promote rapid industrialization behind tariff walls. this was widely seen as one of the causes of regionagna:tion: domestic markets..wer.e-– ,too snlc.lt? pr.?q1__ffisip.u.co..nomies; protected domestic produc-ers turned their energies toward protecting their rents rather than increasing their global competitiveness; and governments ran growing fiscal deficits as they subsidized uncompetitive sectors or state-owned firms for political reasons. the agenda of shifting from autarky to more liberalized economies led to a set of policy prescriptions desig– nated the washington consensus, which was described in the chapter by riordan roett and francisco gonzruez.' ]jj.!'_fashington consensus was designed specifically to deal with a set of pathologies that was quite prevalent in many countries in latin america. uncompetitive protected industries were made even more uncompetitive by overvalued exchange rates; this, combined with unconstrained fiscal spending, led to cnrrency crises, devaluation, ris– ing real interest rates, and a reversal of economic growth in a seemingly endless cycle. the package of liberal economic policies recommended by the international monetary fund and other multilateral lenders sought to break several links in this cycle by encouraging competition and openness, improving fiscal discil'!ine,_rj"llucing:-oppommities-for-. rent seeking, and·-eu;:;;jatinzj:he_discre_ti.9{lar}o]seof.m'metarylisv to resolve fiscal pr9bkm.s via},:,flatipn.,.... 27 2 c07lclusirm c:::.::;j i i i \ i , i \ ! i i i i i i i i r i i i c::j this medicine by and large worked: e _11!llaway infl ... .!i.()n_t1t"1: act:ized _bolivia, peru, arg-':'ilt:iila,_ brazil, anc:l..g.lcpuntrie!":ing __ t:i!980jas tamea by the 1990s._ eliminajj,q!!_oij;hegressive te;l represnte(lr in_then.ncouraged the return of flight capital . and, indeed, increasing levels of foreign mvestmem. the debt-relief scheme under the brady plan remained a burden on the region's econ– omies during the 1990s, but sensible monetary policy, more or less independent central banks, and more responsible budgeting became the norm for the region as the twenty-first century began. replacing bad policies with g90d policie.is, then, an important ( -..... _--_. __ .. _.--_ .. - - - --- -. component of economic development. this begs the question,·how- , ever, of how political systems generate good policies. all policies are ultimately political; any policy reform implies a shift in the distribution of resources from one group to another. some societies find it easier to foffilulate and implement good policies than do others, suggesting that the real explanatory factor for superior economic performance is not the policies themselves, but rather the political institutions that lie behind the policies. the fact that good policies are not in themselves sufficientto explain economic development may be illustrated by closer examination of the record of latin america since the mid-twentieth century:particularly when compared to east asia. for much of this period, and particularly for the decades from the end of world war ii to the mid-1970s, neither region was following the washington consensus particularly closely, yet both regions were growing fairly rapidly. while import substitu– tion fell out of favor by the 1980s, jorge domingnez pointed out in his chapter that mexico and brazil both grew rather impressively from the 1950s through the early 1970s despite their high degree of state inter– vention and lack of openness to the outside world. northeast asia (i.e., japan, south korea, and taiwan) grew even more rapidly in this period despite heavy state intervention in capital markets and protection of domestic markets against foreign goods and investment. indeed, alice amsden has pointed out that, by the 1970s, south korea's average rate of tariff protection was comparable to that of argentina.' across-the– board openness to market forces and minimal state interve!1:tion were thus not the sine qua non of economic growth in either region. economic performance began diverging dramatically between east asia and latin america primarily after the oil shocks of the 1970s; the difference in long-term perfornjance (and thus the reason for latin america's failure to close the gap with the united states) was largely conclusion 273the result of latin america's failure to adjust to the changed condi– ti? of e external environment. as current account deficits began piling up in all non-oil produciog countries, many of those in east asia .tightened their belts, cut government spending, and kept fiscal deficits under control. latin america, by contrast, took advantage of the recld petrodollars being offered to them by money center banks to mamtam levels of consumption that proved to be unsustainable. . east asian. count;ries like japan and korea, moreover, actually nnplemented mfant mdustry protection by the book: they protected young manufacturers from foreign competition only as long as was ncessary to grow them to competitive scale; after that point, subsi– dies were removed and these industries were forced to sink or swim in gl?bal markets. latin american governments did the opposite: they contmued to protect favored sectors from the rigors of export markets and favored the interests of consumers over exporters through over– valued exchange rates. the failure of economic adjustment was matched by a failure of the region's political institutions to manage social conflict. as domfngnez's chapter detailed, almost every country in the region saw a breakdown of its democratic institutions during the 1960s and 1970s, with the killing, torture, disappearance, and imprisonment of thousands of citi– zens during the period of military rule. with the partial exceptions of chile under pinochet and brazil in the early years of military rule, the region's authoritarian rulers did not support prodevelopment policies nor did they lay the groundwork for long-term economic growth– again, in sharp contrast to the authoritarian governments in south korea, taiwan, singapore, malaysia, indonesia, and other parts of east asia. indeed, it was military governments or authoritarian par– ties, as domfngnez pointed out, that presided over the debt crises of the early 1980s. this history suggests that good policies are not, in themselves, suf– ficient to produce sustained economic growth. latin america, as dani rodrik has pointed out, grew impressively under the sway of hetero– dox protectionist policies in the benign envirornnent of the 1950s and 1960s, and its performance has been uneven during the era of liberal reform from the late 1980s onward. 8 the real problems emerged as a result of the region's failure to adjust to the oil shocks and to the sharply less benign international envirornnent that emerged duting the 1970s, something the east asian fast developers managed much more successfully. this suggests a second critical factor that explains the development gap: institutions. 2} 4 cone/urion ii . 1 i i institutions many of the authors in this volume, including robinson, roett and gonzalez, przeworski and curvale, and fukuyama, identified weak or defective institutions as one of the most significant sources of the devel– opmen gap. itstituonsy to_day _defined?qs ruls;-for­ mal or mformal r iliat constram human choice, a definition that covers a great deal of territory because it includes not just formal institutions like courts and electoral systems, bot informal norms and values. there are at least three important categories of institutions that have had an important impact on economic development and the quality of politi– cal life in the region: first, institutions like pj:.opert}u:ights,jega.lsjs.. m.s.tht enfo..rce oj1tt:ac;ts,eand the ruleof law more generally; second, macropolitical institutions like electoral systems, forms of executive authority, and federalism, which provide for representation, legitimacy, conflict resolution, and collective action; and finally, iuformal.!!os and habits that impact the way that the formal institutions operate. james robinson has argned here and in previous papers that, with regard to institutions, latin america was born with a '''birth defect:' the spanish colonizers established vast. slave empirs ill w world to extract natural resources and other commodities from the land; the vast majority of the population was not initially franchised, had no property rights, and could not participate in the political sys– tem to demand greater investments in education, infrastrncture, and other factors crucial to development. this initial social hierarchy per– petuated itself even after the colonial system was dismantled, formal democracies were established, and the franchise was extended to larger parts of the population. robinson argued that the underlying unequal political eqnilibrium was able to perpetuate itself through a number of changes in formal political institutions, as elites found new ways of protecting their power and social positions. the path of institutional development in british america was dif– ferent. early attempts to enslave the indigenous populations failed, while climate and geography encouraged large-scale european settle– ment, family farming, and a more equal initial distribution of resources. those european settlers brought with them institutions like prop– erty rights and the common-law legal system, 'which they applied to themselves (but not, of course, to the institution of african slavery in the south). as jorge domfngnez noted in his chapter, there were violations of property rights in the united states and in several of the fast-developing conclusion 275i:.:.-j east asian countries where land was redistributed after world war ii. but, he noted, these redistributions happened infrequently, ahnost always after a major disruption like a war or revolution. 'yvhat makes latin america different is the ongoing insecurity of property over a prolonged period of time, which has led to low levels of investment and capital flight. przeworski and cutvale disagreed with robinson and argued that the slow expansion of political participation in latin america cannot explain its relative underdevelopment. it is not clear that the expan– sion was significantly slower than that of the united states, nor is it evident that expanding the franchise is necessarily good for economic growth. they argued that political systems that embed high degrees of social inequality but that are nonetheless effective in mitigating con– flicts can promote economic growth. in the end, it is not clear that these authors disagree with one another substantially. both chapters pointed to the absence of a broad class of property owners in the form of family farmers (and, later, an urban middle class), the existence of a large group of marginalized citizens, and the subsequent reproduc– tion of social inequality over time as the elites succeeded in perpetuat– ing themselves. przeworski and curvale argued that the persistence of these social cleavages over time led to political conflict and instability that was highly detrimental to growth. the periods in which the gap between latin america and the united states widened appreciably– during the wars of independence and during the period from 1970 to 2000-were ones of political instability and social conflict. instability is detrimental to growth for a host of fairly obvious reasons: it leads to rapid policy swings, makes for an uncertain investment climate, and diverts the attention of policymakers from development issues. this then underlines the importance of a second aspect of institu– tions: their ability to resolve social conflicts peacefully and to provide for legitimate collective action. the problem is both static and dynamic. at any point in time, a society will consist of different social groups with often-conflicting interests; the purpose of a constitutional democratic political system is to represent as much of society as possible and to reconcile those conflicting interests in a rule-based rather than a violent way. they must solve what roett and gonzalez labeled the "fight for shares." the state must deploy a monopoly of force to enforce its laws, but that force must be regarded as legitimate by its citizens. and over time, as social and economic conditions change, the state must be able to accommodate new social actors that arise within the society, like the working class, immigrants, formerly marginalized social groups, etc. 276 crmclllsirm r i in this respect, there is a sharp contrast between latin america and the united states. the latter experienced one breakdown of its political order since the founding of the country in 1789, when conflict over the institution of slavery led to the civil war. before and after, however, the american political system has been able to process con– flicts and to idcorporate new social actors with reiative success. the franchise was expanded to include those without property, african americans and indigenous peoples, and women. new social actors like the working class and a multitude of ethnic and! or immigrant groups found representation within the political system. while there are con– stant complaints about different aspects of the american political sys– tem, from corruption in campaigu finance rules to overreaching by the court system to excessive ideological polarization, the system has been regarded as legitimate by an overwhelming majority of americans, and the rule oflaw is treated as sacrosanct. the same has not been true of latin america, where not a single country has enjoyed regime continuity since independence. with the interesting exception of mexico, rules for political succession have not been well established. succession via military coup has unfortunately been all too common in the twentieth century (though thankfully less so at the end of the century), and nowhere more so than in the country that at one time was the region's most developed: argentina. in recent years, political leaders in peru, argentina, and colombia have spent considerable time changing constitutional rules on succession (usu– ally by trying to give themselves extra terms). since the 1990s, elected presidents have been repeatedly forced out of office before the end of their terms in ecuador, bolivia, venezoela, and peru. nor have latin american political systems been particuiarly good at incorporating new social actors over time. the chapter by roett and gonz,hez detailed the variety of ways that latin american sys– tems have sought to incorporate the rising industrial working class in the early twentieth century, ranging from the emergence of radical, anti-oligarchic parties in argentina and peru to the linkage of labor movements with existing elites in uruguay and colombia. where radical populist, marxist, or commrmist parties emerged, social con– flict became acute; countries like peru, bolivia, and argentina suffered alternations of rule between conservative oligarchs and radical popu– lists. in uone of the countries where radical popuiist parties came to power was there a thoroughgoing redistribution of land and a subse– quent security of property rights, as happened in japan, south korea, and taiwan after world war ii. conclusion 277latin america has seen quite a number of so-called pacted transi– tions, in which an elite group negotiates a set of rules for power shar– ing as they take over from an authoritarian ruler. this happened with the pacta de punto fijo (1958) in venezuela and the national front accord (1957) in colombia. pacted transitions have been praised by some social scientists as an effective way out of dictatorship.!o but they carry a hidden time bomb: if the elites who crafted the pact are not flexible enough to incorporate new social actors or to change the rules in response to changed conditions, they risk losing control as new forces emerge outside of the terms of reference of the original pact. venezuela and colombia, both of which avoided the debt crisis and social conflicts that plagued argentina, mexico, and brazil during the 1980s, saw their political systems fracture in the 1990s as new actors tried to force their way into power. the chapters by roett and gonzaiez and by fukuyama raise the qnestion of whether the specific design of institutions in the region explains the poor political and economic performance of countries there. the answer is yes, but only to a limited extent. uruguay and colombia linked their labor movements to existing elite parties, while venezuela and mexico mobilized theirs into broad, inclusive parties. those that followed either of these paths evaded the sharp political conflicts of countries like argentina, bolivia, and peru. there are other respects in which the design of political institutions makes a difference. latin american presidentialism has been widely criticized in the academic literature; the inherently winner-take-all nature of presidential systems leads to minority presidents with weak legitimacy, as was the case in chile in 1971 with salvador allende, who was elected by a little more than a third of chilean voters. poorly designed federalism, in which states are aiiowed to run budget deficits that are often covered by the federal government, has been blamed for the fiscal failures of brazil and argentina. on the other hand, well– designed efforts to decentralize power to a state and, even better, a municipal level have been important as a means of making government more responsive and accountable. perhaps the single most important institutional deficit that runs through virtually all latin american countries has to do with a weak rule oflaw. this includes not just property rights, but physical security against crime and access to the legal system more generally; particu– larly for the poor. hernando de soto has documented extensively how exclusion from the formal legal system, and the enormous amounts of red tape, inefficiency, and corruption present in it, drives large numbers 278 conclusion i,u; i [ [ i , of latin americans into the informal sector. ll there, they make use of social capital to run businesses or to squat on property, but without the protecrion of the state and its laws. this leads to inequalities in treat– ment, huge inefficiencies, and weak legitimacy for the politicians and parties that preside over the system. the final category of institutions concerns the informal, norma– tive rules that are needed to make formal institutions work properly. this is nowhere more important than in legal systems. the role oflaw includes a host of formal, visible institotions, of course, like a coun– try's written laws, its court and police systems, and the administrative system that stands behind rule enforcement. but no legal system can work without the support of informal norms. if politicians are willing to bend rules to get their way; if judges and lawyers routinely accept bribes in return for certain outcomes, if the police look the other way when crimes are committed or commit crimes themselves, then no formal system of rules and incentives will function properly. the chapter by natalia botana, though focused narrowly on argentina, showed how critical the proper normative structure is. any number of observers have noted that, of all countries io latin america, argentina has the least excuse for beiog underdeveloped. i' the coun– try lies io a temperate wne with abundant natural resources and agri– cultural land and is endqwed with good access to waterways and thus to ioternational trade. it did not start out as a slave empire and has few of the ethnic conflicts that plague the andean countries. argentina's immigrant popnlation was ahnost entirely european and not terribly different from those who settled io north america. those who came and settled should have brought european iostitutions with them. and yet, argentina has the distinction of beiog one of the world's formerly developed countries, having once been richer than switzerland and today having only 7 percent of the latter's per capita gdp. botana's discussion of fiscal citizenship explains at least part of the reason for this outcome. citizens are motivated to pay taxes when they believe that there is some liokage between their taxes and the public uses to which those revenues are likely to be put. although tax evasion occurs in all countries, including the united states, its level is significantly higher io argentina because the basic social contract legitimizing fiscal citizenship has been undermined. argentines do not trust their currency and do not trust their government to make good use of their money. this is in many ways a perfectly rational response to a state that on repeated occasions has confiscated savings through hyperinflation and/or devaluation, misallocated fiscal revenues, and crmclusion 279siphoned off public money for private purposes. the rule of law has been interrupted more in argentina than in any other latin amer– ican country from 1950 to 1990 in the form of military coups and accompanying attempts to politicize the judicial system, as the domin– guez chapter pointed out. this practice continues to the present day, with elected presidents seeking to pack the supreme court with their own favored candidates. argentina simply does not have a normative order supportive of the kind of rule of law necessary to create a fully modem society. social inequality if one asks the question of why institutions are weak in latin america, one is driven to a deeper level of explanation having to do with social inequalities and cleavages. as noted earlier, lames robinson located latin america's defective institutions historically in the extractive and exploitative empires established by the spanish colonialists, which left large parts of the population outside of the political system and without the ability to create strong institutions to protect their rights. those who settled british america, by contrast, were political participants from the beginning with a self-interest in maintaining a democratic political order. social cleavage lies at the root of argentina's weak rule of law. the military coup in 1930, which represented the first major break in argentina's constitutional order, occurred because the country's landed oligarchy feared the rise of new urban middle and working classes. the undermining of the rule of law started at the top as the supreme court was made to retroactively endorse the legality of the coup. suppression of popular forces then paved the way for the rise of peronism, which, once in power, showed just as little respect for rules and laws as the oligarchs it replaced. class differences that were mitigated by political inclusion in european countries like britain and sweden were exacer– bated by the argentine political system. as the chapter by fuiruyama pointed out, even the best-designed political institutions will not miti– gate social conflicts if the latter are sufficiently deep. virtually all of the authors in this volume agreed that self– perpetuating social inequality is one of the most important deep causes of the gap between latin america and the united states. inequality can be measured in any number of ways: by the so-called gini coeffi– cient, which comprises a ratio of the incomes of the richest and poorest segments of society; by the percentage of children enrolled in school 280 conclusion t::::::1 i i i i i i i. i i i i t· and their actual educational achievements; by the proportion of people under the poverty line; or by the percentages of the population with access to the legal system, health care, or social services. in his article, large domingnez highlighted the disparity in net enrollment in sec– ondary education between several latin american countries and the united states. social inequality affects economic development directly by leading to a shortage of educated workers who can compete in an increas– ingly globalized economy. much of latin america has now achieved "middle-income" status in world bank rankings, meaning that they have per capita incomes in the range of 4,000-5,000 in parity pur– chasing power terms. the problem they face is how to move up from that position to the next level, with per capita incomes in the 8,000- 10,000 range. up to now, that growth has been based on commodity exports, low-skill manufacturing like textiles and maquiladora assembly work, and some higher-end manufacturing and services coming from increasingly competitive latin american multinationals. while com– modities will continue to be an important source of growth, it will be increasingly difficult for latin america to compete against asia in low– skill manufacturing. asian countries at the same time are fast moving up the value-added chain, with china and india producing ever-larger numbers of engineers and managers every year. greater investment in skills and education will be critical if latin america is to stay abreast of such competition. as przeworski and curva!e pointed out, high levels of inequality have been compatible with high rates of growth in the past; as they and roetr and gonz:hez suggested, the deeper problem engendered by inequality is an indirect political one. inequality delegitimizes the political system, produces antisystemic social movements and politi– cal actors, and sets the stage for bitterly polarized social conflict and a zero-sum fight for shares. this is what has been happening in andean countries like venezuela, ecuador, and bolivia, where populist poli– ticians have been busy consolidating executive power, dismantling democratic institutions, reversing liberalizing economic reforms, and engaging in social policies that are broadly favored by the poor but unsustainable in the long run. the way that social inequality has destabilized andean politics since the 1990s requires more careful examination, however, because its pre– cise sources will affect the kinds of policies that will best ameliorate the problem. it is common in latin america to talk about the "social exclusion" of the poor, and particularly of indigenous communities. conclusion 281- - !,..,." but in a sense, the region's recent instability is a result of expanding inclnsiveness, which has introduced a whole new set of social actors into politics. for example, there has actually been a substantial increase in educational achievement: secondary school enrollment in colombia has increased from 12 percent in 1960 to 67 percent in 1996; from 18 to 73 percent in peru over the same period; and from 12 to 50 per– cent in ecuador between 1960 and 1994." this has been accompanied by large increases in electoral participation: in peru, 45.3 percent of the population voted in the 2001 election, in contrast to ouly 14.9 percent in 1956; bolivia went from 27.4 percent in 1960 to 354 per– cent in 200z.t' the elections of populist leaders like hugo chavez in venezuela and evo morales in bolivia would scarcely have been pos– sible if elites had retained their grip on the political system and politi– cal exclusion was a reality. the problem that these countries face is not exclusion per se, but a classic instance of the syndrome of political decay that huntiugton described in political order in changing sodeties.i' that is, the very process of modernization has mobilized new social actors, who make demands on the political system that outstrip the latter's institutional capacity. weak public institutions--:ourt systems, police, schools, health care-fail to meet the demands placed on them and create tre– mendous cynicism and a belief that the system is controlled by elites and biased against the poor. the solution to the problem then is two– fold: first, to build the capacity of the state to actually deliver basic social services more effectively to the broad mass of its citizens, and second, to incorporate these new social actors into the democratic political framework so that they do not undo the institutionalization that has already taken place what to do it is very hard to make general recommendations for initiatives that will help to close the development gap between latiu america and the united states. the persistence of this gap over 400 years suggests that it will not disappear any time soon. on the other hand, there have been periods when the gap did close, and therefore there are reasons to believe that it can do so again in the future. the chapters in this volwne suggested changes in four areas: good economic policies, insti– tutional reform, attention to politics, and finally what might be labeled smart social policy. 282 conclusion 1"--;"1 i [ \ i i i i i i i i' 1 i i good economic policies for all of the criticism of the washington consensus that has taken place since the mid-1990s, there is little desire across latiu america to return to the bad old days of the debt ctisis, with out -of-control governrnent spending, hyperinflation, currency crises, and recession. there hs been a good deal of learning in this regard; left-of-center leaders like president luiz imicio "lula" da silva in brazil and nestor kirchner in argentiua have by and large pursued prudent macroeco– nomic policies up to now. hngo chavez of venezuela is an exception, denouncing globalization; reversing integration with north america and trying to set up an alternative economic bloc of like-minded left ist countries. he has been able to do this in the short run because high oil prices have increased state revenues, even though the state– run oil company pdvsa is starved for investment and the venezuelan infrastructure is crumbliug. while the washington consensus was not a magic bullet that auto– matically produced sustained growth, alternatives to it are not terribly attractive. governments in other parts of the world have intervened more actively to successfully generate economic growth, as in the case of industrial policy in japan, south korea, and taiwan or in the use of undervalued exchange rates and export zones in china and some parts of southeast asia. but there are very specific political and institutional conditions that have made these policies successful, such as the exis– tence of an elite, politically shielded, teclmocratic bureaucracy, or gov– ernments that have been ruthlessly able to control fiscal policy. such conditions have generally not existed in latin america. as the world bank's 1997 world development report cautions, governrnents need to scale the ambitiousness of their interventions to their actual capacities to carry them out. 16 sustained growth remains one of the most effective ways that latiu america has of reducing poverty, and the region's growing openness to trade is a positive sign. between 2000 and 2006, exports of goods and services as a percentage of gdp grew for the region as a whole from 204 to 24.4 percent, while merchandise trade as a percentage of gdp increased from 36.3 to 42.9 percent. not ouly are coun– tries like mexico and chile more tighdy linked "to the united states through the north american free trade agreement (nafta) and the free trade area of the americas (ftaa), but china and other parts of east asia have emerged as huge consumers of latiu ameri– can commodities. the growth rate for the region as a whole rose""-7 throughout the first years of the twenty-first century, reaching 5.5 percent in 2006.17 this figure represents both good and bad news. it is, of course, much better to be growing than stagnating, but virtually every part of the world was growing in this period, and latin american growth rates remained significantly below that of other regions, like eastasia (whose overall rate of growth in 2006 was 9.4 percent). there are clearly other factors besides openness to trade holding the region back, such as the quality of institutions, education, and infrastructural invesnnent. as the historical chapters in this book have indicated, latin america has participated in global growth in other periods as well; the real question for the future is how it will perform when there is a downturn in the global economy and commodity prices slump. will the fight for shares simply resume at that point, leading to a reversal of recent gains, or are there more important structural changes going on below the surface that might mitigate some of these problems? here the glass is half full: there has been progress on institutional reform and gains in equality, but there is still a great deal of work to do. institutional reform one of the most critical sources of the development gap lies in weak latin american institutions; closing the gap will therefore require substantial institutional reform. in this respect, there is actually more good news in the region than is often recognized. institutional reform is incremental and often hies below the radar screen of the main– stream media. reforming a pension system or changing electoral mles is not a sexy issue for most people, compared to dramatic political shifts like the election of a new president. nonetheless, a new study by the inter– american development bank looked at institutional reform across the region and noted that there has been substantial progress in many areas." these include central banking and fiscal policy; decentraliza– tion and federalism; and electoral reform. central banking and fiscal policy perhaps the most enduring change across the region concerns insti– tutional capacity to manage macroeconomic policy. it was noted ear– lier that few latin american countries have sought to return to the poor monetary and fiscal policies of the 1970s and 1980s; this has been underpinned by greatly increased institutional capacity both on the part z84 conclusion ( , .. ., i i of central banks and on the part of finance ministries and budgeting authorities. central bank independence has increased; the profession– alism and levels of education of economic policy officials are in general substantially higher than a generation ago. decentralization and federalism many countries, including bolivia, venezuela, colombia, peru, argen– tina, and brazil, have undertaken major reforms to shift responsibility and authority from central governments to local, muuicipal, and state governments. in 1980, mayors were appointed by central governments in all but six countries in latin america; today, they are locally elected almost everywhere." the logic for this is straightforward: local govern– ment is closer to the people it serves and should in principle be easier to hold accountable for performance. in many countries, this has led to considerable policy innovation and reform. in brazil's northeastern state of ceara, the municipal government has been widely celebrated;" in colombia, many individual mayors have used their offices to launch innovative programs to combat crime and drugs. there is also a downside to badly designed federalism. as the chap– ter by fukuyama pointed out, the ability of states in brazil and argen– tina to run fiscal deficits, and the politicking this encouraged on their part with the federal government, was one of the important reasons that these couotries were not able to maintain overall fiscal discipline. changing the rules on federalism to force states to live with hard bud– get constraints or to raise their own revenues is thus an important means of making federal systems work properly. decentralization to a municipal level often works better than devolving power to big units like states or provinces. electoral reform there has been a huge amouot of reform of electoral systems in latin america, not all of it for the better. many latin american presidents, including those in peru, argentina, and colombia, have used a great deal of political capital to allow themselves to run for second or even third terms. while there are a number of principled reasons for want– ing to make second terms possible (not just for presidents, but for leg– islators as well in couotries like colombia and mexico), the effort to extend term limits is often simply a matter of personal ambition. other types of electoral refonns have been more valuable, such as mexico's elimination of a complex system designed to preserve seats for the rul– ing pri's allied parties, or the greater control that colombia's political conclusim 285parties will have over the use of party labels with the reform of 2005. in addition, there have been important process reforms as well, such as the strengthening of the powers of mexico's federal electoral institute to monitor and certify elections. . on the other hand, there are important areas where reforms have been attempted but have not to date produced notable results. one critical area is judicial reform, where the lack of a strong rule of law constitutes one of the greatest barriers to more rapid economic growth. there have been programs to rewrite legal codes to simplify them and efforts to increase the technical capacity of judicial systems to clear dockets and improve efficiency through better training, use of technol– ogy, and the like. overall, however, levels of corruption remain exces– sively high in many countries. in a rule onaw index released in a 2003 world bank report, argentina earned a score of -. 73, venezuela a score of -1.04, colombia -.75, peru -.44 and mexico -.22 on a -2.5 to 2.5 scale. the rankings put these countries in the company of azerbaijan, kenya, bangladesh, djibouti, ethiopia, and lebanon. the only large latin american country to gain a positive rating was chile." a second area where progress has been slow is in general public administration .. the 2004 world development indicators documented the length of time needed to obtain a small business license around the world,. and as jorge dominguez's chapter indicated, latin ameri– can countries do not score high on this scale. while it takes two to four days to obtain a license to start a small business in australia or the united states, similar registration requires 51 days in mexico, 68 days in argentina, and 152 days in brazil." public servants tend to be underpaid, and many fail to be incentivized underpay-fur-performance schemes. 23 institutional reform is slow, painstaking, and incremental. since attacking institutional problems often reqnires substantial political capital, governments have .to choose their targets carefully and layout a strategy fur overcoming the obstacles they can expect to encounter. sometimes a certain amount of chance is required: reform of mexico's federal electoral system happened, it conld be argued, because ernesto zedillo unexpectedly became the pri candidate after the leading can– didate was assassinated. there is a large literature on the political economy of reform, which suggests that the political will to change institutions often can be generated only in the wake of severe crises like hyperinflation, recession, or political instability. whether on purpose or by accident or unforeseen opportunity, however, it is very important that the institutional reform agenda proceed. 286 omclusion c:;::j i i i i i ! i i i i' ;. attention to pa/itics fustitutional reform is sometimes treated as if it were a technical issue ?f developing the right incentive schemes or organizational stroctures m ublic agency. but institutions are inherently political: they serve polittcal purposes and affect political fortunes. without political will, they ot be created or reformed, and in a bad political climate, ey will collapse. in many ways, understanding what a good institu– ttn should look like is far easier than developing a political strategy to brmg about the reform of an existing institution. would-be reformers v:ho disdain the dirty work of getting votes, building coalitions, cut– tlng deals, and convincing skeptical publics seldom get very far. a case in point i educatioal reform, discussed at greater length below. implementatton of serious reforms like the decentralization of shool systems ?r th .. creation of pay-for-performance systems requlred confi:ontatton with the powerful teachers' unions in countries like mexico and argentina during the early 1990s. the governments seeking reform got their way only because. the ruling parties had the momentary leverage to furce the unions to accept the reform package. even so, there was considerable resistance by entrenched interests to implementing the new policies, which succeeded in vitiating a great deal of the refonus' intent. the populist politics that has emerged since the mid-1990s is based on political entrepreneurship and the selling of a few simple ideas-– like the charge that "neoliberalism" was foisted on the region by the united states and responsible for further deteriorating conditions in latin america-in ways that appeal to voters. it does not matter that these ideas are wrong if the reasons that they are wrong cannot be communicated clearly and effectively to the public. the days are long gone when small elites conld make significant policy decisions out of public sight and scrutiny. some of the most successful u.s. presidents of the twentieth century, like franklin roosevelt and ronald reagan, were shapers of ideas and great communicators rather than masters of technical details. ideas do not emerge out of a vacuum. they need to be developed through public policy research, which in turn reqnires investtnents in human capital, institutions, and research. the united states is richly endowed with universities, think tanks, research organizations, and an infrastroctnre that generously supports the creation of new ideas on public policy issues. latin america has made important strides in this direction in recent years, with the creation of a network of public conclllsirm 287policy instii:utions across the continent and a growing cadre of well– trained public policy researchers. given the locally embedded nature of most policy problems, there is no alternative to this. while ideas may be global, actual solutions are inevitably local in nature. smart sodal policy many of the chapters in this volume have emphasized latin america's "birth defect" of social inequality and its perpetuation in different forms across the generations. there can obviously be no simple solu– tion to so persistent a problem, and yet a set of policy prescriptions that is to be of any use must outline at least some measures that have a chance of chipping away at the problem. these obviously lie in the realm of social policy-in issues like health, education, social security, and other policy areas where the state has an obligation not just to provide public goods but in some measure to seek some remediation of social inequalities. the problem is that good social policy is extremely hard to imple– ment properly. in many ways, the reagan and thatcher revolutions, which sought to cut back the scope of the state, occurred because the modern welfare state had become too large and dysfunctional. europe today is facing a looming crisis of competitiveness because its labor markets are encumbered with regulations desigoed to protect workers but whose actual effect is to raise levels of unemployment. transfer payments and subsidies come to be seen as entitlements; they create moral hazards and disincentives to work. what is true for wealthy countries in western europe is doubly so for poorer countries like brazil and argentina, which tried to implement european-style worker protections back in the 1940s and 1950s, when they were at a much lower level of development. part of the overbuilt state that neolib– eral reformers were trying to dismantle consisted precisely of social welfare programs that had become excessively expensive andlor coun– terproductive. the result was that many pro-market reformers were reluctant to address questions of social policy reform, regarding it as an excuse to reopen opportunities for rent seeking and other forms of dysfunctional behavior. education is a good illustration of the difficulty of improving social outcomes and making them more equal. everyone wants better educa– tion for their children, and one of the most straightforward ways of equalizing incomes over the long term would be to improve the edu– cational opportunities fo poor children. many of the east asian fast 288 concitmon c:;:l i i i i developers have invested heavily in education at all levels and fostered highly competitive workforces on a par with those of the developed world. so, allocating more resources to education should address social inequality to at least some degree. what should work in principle, however, is very difficult to achieve in practice. the problem is that, in many countries, including the united states, there is a relatively weak correlation between changes m levels of spending on education and improvement in actual educa– tional outcomes.'4 there is a large body of social science literature dating back to the so-called coleman report of the 1960s, showin that the factors that most affect educational outcomes are those like family and peers rather than average class sizes, teacher pay, librar– ies, and the like." michael clemens points to a natural experiment of sorts that occurred in 1992, when the new jersey supreme court ruled that the state had to equalize per capita spending on education across all school districts in the state. over the next eight years, some 25 billion was reallocated from wealthy, high-performing school dis– tricts to poor ones; despite this massive increase in resources, there was only a marginal improvement in actual educational outcomes for new jersey's poor." brazil's 1988 constitution mandates that 25 percent of the federal budget be spent on education,27 and yet the productivity of those resources is very low in terms of outcomes. there are a number of reasons for this lack of correlation between education spending and educational outcomes. the most important have to do with what economists call agency problems, that is, the fact that the interests of the people hired to run a school system diverge from those who hire them. in many long-established education sys_ tems, resources are controlled by well-entrenched interest groups like teachers and educational administrators. higher teacher salaries and more positions come to be regarded as something of a rent or an entitlement to benefit the adults rather than the children in the school system. simply increasing teacher salaries or lowering teacher-student ratios may encourage more and better teachers to enter the system, but they do not necessarily incentivize teachers to do their jobs more effectively. it was this kind of experience that led many reformers to argue that teachers' unions were a particular obstacle to educational reform due to their tenacious desire to protect the status and privileges of teachers. in many latin american countries, the teachers' union is the largest union in the country and often one of the most powerful political actors. these entrenched actors have been strongly commit– ted to maintaining the status quo on core policies like the market share conclusion 289of private education, free public education, absolute job security, and preserving the nationwide scope of the union's representation." because of this lack of correlation between spending and outcomes and the general difficulties of improving public education systems, a number of public policy specialists (many of them economists) have suggested alternative approaches for improving outcomes. many of these incorporate market-like mechanisms to mimic the kinds of incentives that would exist in the private sector, such as vouchers that would allow parents to take their children out of poorly performing public schools or competitive bidding for the right to manage schools in the public system (charter schools). the most common approach short of interschool competition is to try to establish pay-far-performance systems in which teachers' and administrators' pay is linked to measurable educational ontcomes. pay– for-performance schemes are fiercely resisted by teachers and school administrators, however. such individualized incentive schemes not only threaten the group solidarity of teachers as a whole; they are also very difficult to administer. educators righrly point out that educa– tional outcomes are difficult to quantify; the kinds of standardized tests often used are either inaccurate or can be gamed by schools or stn– dents. there are many factors contributing to educational outcomes, of which teacher performance is only one; it is thus unfair to penalize them for results over which they have limited control. sometimes, the best-performing schools are not ones subject to market-like discipline, but rather ones with high degrees of professionalism, idealism, and commitment. the united states has been trying to improve the performance of its primary and secondary educational system for at least a genera– tion now, with results that are far from decisive. liberals have argued for more resources going into the public system, while conservatives have argued for the introduction of more market-mimicking incen– tive systems. neither resources by themselves nor incentives without resources will fix the problem, but the exact mixture of the two is both difficult to determine in itself and also difficult to generate a politi– cal consensus over. the same would hold true of any concerted effort to improve educational outcomes in latin america. this should not, however, deter people from addressing social policy. latin america has seen a number of innovative attempts to improve educational systems. chile, not surprisingly, has been a leader in adopt– ing market-based systems; it established a voucher system in which pri– vate schools compete with public ones for stndents and currently enroll 290 conclusion about 40 percent of the total. the city ofbogoti has adopted a systetn of competitive bidding for the management of public schools. in other cases, educational reform has been approached throngh decentraliza– tion, devolving power over school administration to municipalities from central governments. local authority works more or less well depend– ing on how the system of fiscal transfers is organized; if the local gov– ernment remains dependent on the central government for funding, or must constantly renegotiate the terms of its funding, its incentives for demanding better performance will be weakened. fourteen countries in latin america have adopted evaluation systems and have created new institntions to perform school evaluations." a final approach has been to tie school attendance to cash transfer payments to the poor, a system begun in mexico and brazil and now extended to argentina, chile, colombia, ecuador, honduras,jamaica, and nicaragua. these programs have been qnite successful in raising rates of school atten– dance, but their ultimate impact on educational outcomes is unclear. again, the specifics of the desigu of the program are critical, and the way they structnre incentives will greatly affect the impact. 30 a recent stndy by the inter-american development bank argued that there are two kinds of education reform in latin america, the first expanding access to education by building new schools and enrolling more stndents, and the second focused on improving the quality of the existing educational system. it argued that, while there is large consen– sus on the first goal (which accounts for the expanding school enroll– ments cited above), the latter is subject to a political stalemate between would-be reformers and the unions and other entrenched interests. the stndy concluded, "not a single case of significant alteration in any of these core policies [i.e., those favored by the education establish– ment] has occurred anywhere in the region over the past decade and a half."" while better quality education is clearly key to improving latin america's global competitiveness, and also an important long-term means of tackling social inequality, other social programs have addressed the inequality problem much more directly. conditional cash transfer programs (ccts) were first introduced in the mid-l 990s in mexico as the progresa program and later expanded under the tirle oportunidades. these programs provide means-tested cash transfers to poor families on the condition that they either seek prenatal care (in the case of expectant mothers) or put their children in school (for fami– lies with young children). the mexican programs were desigued with built-in controls to test their effectiveness, and a growing empirical conclusion 291- literature indicates that they have been quite effective in meeting their stated goals of increasing school attendance among children in poor families. as a result of the perceived success of ccts, they have been widely copied allover the region and now include the red de pro– tecci6n social program in nicaragua, the programa de asiguaciones familiares in honduras, and the balsa fann1ia in brazil. the boisa familia now reaches some 15 million poor brazilians, and by itself accounts for perhaps 20 percent of the drop in brazil's giui coefficient between 1996 and 2005. ccts are only one part of an answer to the problem of poverty. depending on how they are implemented, they are not necessarily "smart" social policies. while they improve school attendance rates, it is not clear that they actually increase educational attainment. put– ting poor children in bad schools doesn't necessarily help them. some have argued for dropping the ccts' conditionality, on the grounds that poor families should !mow themselves how best to use marginal income. the long-term success of ccts will depend on politicians avoiding the temptation to use them for patronage purposes, doling out benefits only to those who are likely to support them. there has been an effort to turn the ccts into universal entitlements, which pose a different sort of danger of locking in high expectations for government-funded subsidies. if ccts evolve into a negative income tax, what long-term level of funding will be sustainable through the next economic downturn? it is not the purpose of this volume to recommend specific approaches to social policy. there are many other social secrors that need attention, including health care, pension systems, unemployment insurance, and the like. each country-indeed, each region and city within each country-will likely have to experiment with different iui– tiatives. as can be seen from the examples cited above, there has been a great deal of mutual observation and copying of workable programs across latin america, which helps to generalize the results of decen– tralized experimentation. there are also very large parts of the region that are untouched by innovation or still under the thrall of dysfunc– tional social support systems from the past. the point here is a somewhat different one: if latin america is to ever close the gap with the united states, it must pay attention to con– structing smart social policies. this must come about not by return– ing to the sclerosis-inducing entitlement programs of the past, but by desiguing systems that maximize the incentives of the poor to help themselves. the so-called first-generation reforms of the late 1980s i i i i i i i i i i i ; , i and early 1990s focused on economic policy changes like privatization and reduction of tariffs. the second generation moved on to institu– tional reforms of public administration, court systems, and the like .. renewed attention to social policy constitutes a third generation of reform that is unfolding even as the agendas for the first two waves are not yet complete. the first-generation refonners were, for understandable reasons, wary of any emphasis on new social programs, since it was social programs from the past that had created the bloated state sectors that they were trying to discipline. some argued that rapid economic growth would by itself begin to ameliorate many social problems by creating new avenues of upward mobility for the poor. but there are a number of reasons for taking this agenda seriously, one structural and one political. the structural reason has to do with the analysis that has been pre– sented in this book. the development of formal democratic political institutions and the fact of long-term economic growth (although at a lower rate than that of the united states) have brought about many positive changes to latin america. but the region's underlying social hierarchy continues to reassert itself in many ways, from the lack of a well-educated, competitive labor force, to the populist politics that threatens political stability and good policy in a number of countries. without an effort to address this underlying problem, we can expect that the gap will replicate itself into the indefinite future. the second reason is frankly political. populist politicians like hugo chavez in venezuela and andres manuel lopez obrador in mexico are popular precisely because they are seen as caring about the poor and advocating policies geared toward helping them. the prob– lem is that the kinds of pro-poor policies they put into place are not smart ones that create self-help incentives, but ones that increase the dependency of the poor on the state. (indeed, that is one of the reasons that politicians like to promote such programs.) venezuela can afford such policies because of the good fortune of rising energy prices in the early twenty-first century. countries not similarly blessed will find themselves facing fiscal constraints in short order and hence the temp– tation to return to the old irresponsible macroec:momic policies of the past. the problem with populism is not that it caters to the people; the problem is that it offers short-term solutions that actually worsen the long-tenn prospects of the poor. it is therefore incumbent on anyone seriously interested in closing the gap between latin america and the united states to formulate cancltmon 293- a serious social policy agenda, one that targets substantial resources toward problems of health, education, and welfare, but does so in a way that produces real results. finding out what works in this area will require becoming what william easterly calls a "searcher," that is, a social policy entrepreneur willing to experiment with new approaches, to learn from others, and, more important, to abandon initiatives that are not bearing fruit." notes 1. jared diamond, guns, germs, and steel: the fates ofhumon societies (new york: norton, 1997). 2. jeffrey sachs, the end of plyverty: &onrmtic possibilities for our rime (new york: penguin, 2005). 3. see the discussion of this theory in william r. easterly, '[7, white manl- burden: why the west's efforts to aid the rest hrrue d""" so much m ""d so little good (new york: penguin, 2006). 4. samuel p. huntington, the third wave: democratization in the lilte twentieth century (oklahoma city: university of oklahoma press, 1991). 5. see john williamson, the political &unomy of policy reform (washington, dc: institute for international economics. 1994). 6. seejohn williamson and pedro-pablo kuczynski,after the washington crmsemus: restarting growth and reform in latin america (washington, dc: institute for international economics, 2003). 7. alice h. amsden, asia's next giant: south korea and late industrialization (new york: oxford university press, 1989). 8. see dani rodrik, where didail the growth go? external shocks, social conf/ict and growth collapses (london: centre for economic policy research, 1998). 9. for example 1 see daron acemogiu and james a. robinson, "the colonial origins of comparative development: an empirical investigation/' ameri– can economic review 91 1 no. 5 (2001): 1369-1401; daron acemoglu and james a. robinson, economic origins ojdictatorship and demor:ray: economic and political origins (cambridge: cambridge university press, 2005). 10. philippe c. schmitter and guillenno o'donnell, trll1lritirms from authoritar– ian rule: tentative crmclusions about uncertain dt71wcrades (baltimore, md: johns hopkins university press, 1986). 11. hernando de soto, the myst"y ofcapit4k why capitalittn triumphs in the w"t and fails everywhere else (london: bantam, 2000). 12. see, for example, v. s. naipani, the return of eva peron (new york: vmtage, 1981). 13. scott mainwaring, lethe crisis of representation in the andes/' journal o/democ– racy 17,no. 3 (2006): 13-27. 14. ibid., p. 19. 15. samuel p. huntington, political order in changing societie.r (new haven, ct: yale university press, 2006). 16. world bank, world devehpment repm: the state in a changing world (oxford, oxford university press 1 1997). 17. international monetary fund, "latin america sees continued growth," imf survey magazine: countrie.r and regions, april 23, 2007. available at http://www .imf.org/externallpubslftlsurvey/son007icar057c.htm. 294 conclusion c? i i i i i i i i ! i i i i i i 18. eduardo lora, ed., the state of state riform in latin america (stanford, ca: stanford university press, 2006). 19. robert daughters and leslie harper, "fiscal and decentralization reforms," in ibid. 20. judith thndler, good government in the tropics (baltimore, md: johns hopkins university press, 1997). 21. daniel kaufmann, aart kraay, and massimo mastruzzi, guverntj7lce matters iii: govermmce indicators for 1996-2002, world bankpolicy research working paper 3106 (washington, dc: world bank, 2003). available at http://www.worldbank .orglwbilgovemancelpubslgovmatters2001.htm. 22. world bank, world development indicators 2004 (washington, dc: world bank, 2004). see also world bank, doing buriness m 2006: creating jobs (washington, dc, world bankiifc, 2006). 23. see koldo echebarrla and juan carlos cortizat, ''las refonnas de la admin– istraci6n y el empleo publicos en america latina," in lora, the state uf state refimn· 24. see the discussion in ernesto stein and mariano tommasi, eds., the politics of policies: e"""""ic and social progress in latin america, 2006 report (washington, dc: inter-american development bank, 2005). 25. james s. coleman, equality of educationol opportunity (washington, dc, u.s. department of health, education, and welfare, 1966). 26. michael clemens, "a skeptic's look at two new proposals to fund the millen– nium development goals," unpublished paper, center for global development, washington, dc, 2006, p. 5. 27. mandatory fandingfor early childhood education: a proposal in brazil, polley brief on early childbood 17 (paris, unesco, october 2003). 28. see juan carlos navarro, "two kinds of education politics, n in stein and thmmasi, the politics of policies, pp. 221-242. 29. juan carlos navarro, "las reformas educativas como reformas del estado: america latina en las dos ultimas decadas," in lora, the state o/state reform. 30. cannelo mesa-lago and gustavo marquez, "las refonnas de los sistemas de pensiones y asistencia social," in lora, the state o/state reform. 31. stein and tommasi, the politics of policies, p. 223. 32. easterly, the white mtm's bunlm. conclusion 295la-f \ \/\ jlok"\g \-11\(\. '(\ j j 0 l-v . , \ la leyde los lobos la crisis sin fronteras del empleo ylas nuevas transnacionales "eliminad los aranceles y apoyad ellibre comercio, y nuestros trabajadores senm reduddo·s en todos los funbitos de ia economia nivel de sieivos y pobres, como en europa". abraham lincoln, 16 2 presidente de los estados unidos de america (186()'1865) en dearborn, en el estado norteamericano de michigan, tra– boyan a la luz de numerosas pantallas de ordenador los mas va– liosos ingenieros del consorcio ford, el segundo constructor de automoviles .del mundo. demuestran sin esfuerzo la simbiosis entre el hombre y la maquina. un diseiiador de carrocerias re– corre con su lapiz conectado a un cable el campo electromag– netico que hay en su mesa. una rapida presion aquf, una linea alla, yen su monitor se hacen reconocibles los contornos de un ·vehfculo que quiza pronto atraera sobre sf las miradas de los compradores como el ultimo modelo ford en los expositores de todo el mundo. de repente, de un altavoz invisible juntq a! mo– nitor sale una voz hueca: "me gusta", comenta la voz anonima refiriendose a! dibujo, "pccro, 2que tal quedaria si 10 hacemos asf?". y como por arte de magia el dibujo del vehfculo se modi– fica en la pantalla se vuelve un poco mas redondo por arriba y mas anguloso aun en los costados. ei fantasma dibujante esta en colonia, la centra! en europa de ford. a veces simultaneamente, a veces sucesivamente cuan– do trabajan por turnos, los diseiiadores .de alemania trabajan con sus colegas de dearborn en los mismos proyectos. reunen ideas y concepciones europeas, americanas e incluso japonesas. silicon graphics computer estan por todas partes, cinco labo– ratorios de diseiio desperdigados po todos los continentes for– man un unico estudio globa! para la construccion de coches, en el ql\e cadaprueba de choque virtua!, cada calculo aerodi– namico para cada modelo ha de ser llevado a cabo en el marco de una serie comun de pruebas. - j')qla trampa de la globallzaci6n el die'no por conexi6n de videoy ordenador mas awi de to– dos los ,oceano y limite temporale es parte de la mas radical reorganizaci6n del consorcio ford hasta la fecha. desde princi– pios de 1995, cada filial regionai ya no desarrolla sus propios modelos, el producto terminado ya no se reelabora de una divi– si6n a otra y se adapta en ja tercera. en vez de esto el presidente de ford, alex trottman, dispuso lafusi6n de los antiguos consor– ciosregionales, en dos grandes unidades que atenderan el mer- . cado en europa y estados unidos;asl-como en asia y america' latina. lo que hace poco aiin parecia lento y prolijo, con la apli- , , caci6n de la masmoderna tecnologia informatica abre de p en par las puertas a la maquina empresarial global integrada. desarrollo, compra, distributi6n ... ford optimiza online a esca" la mundial, y evita toda duplicaci6n del trabajo hasta en la mas 'apartada sucursal de provincias. el resultado son global cars con los que ford estable!;e una vez mas el estiindar mundial de c60 se puede llevar la fabricaci6n de autom6viles a la mayor eficacla posible. la reestructuraci,6n aborra gastos multimillonarios y previsiblemente varios miles de empleos de alta cualificaci6n, bien pagados,de directiv-os, ingenieros yvendedores. para el ul– timo modelo comercializado en todo el mundo, el mondeo, los constructores de ford 'aiin necesitaron dos meses y 20 confe-, rencias internacioales de trabajo antes de que el proyectoque– dara aprobado. para el mas reciente modelo taurus hicieron ' falta exactamente 15 dias de trabajo y tres sesiones de control hasta que la presidencia dio luz verde al arranque de la produc– ci6n un saito en la eficacia de mas de un 100%1. , , la "revoluci6n' de'ford", dice elsemanario econ6mico the , economist, no responde, por ejempip, a la presi6n de una crisis financiera. en el aiio 1994 el consorcio tuvo unos beneficios de mas de seis mil millones de dolares. trottman y su equipo direc– tivo se limitan a hacer realidad 10 que les permite la aplicacion d la mas moderna tecnologia en la red global ... y todos los de– mas les seguiran, no 5610 en la construcci6n de automoviles. gremio a gremio, profesi6n'a profesi6n, una revoluci6n esta transformando el mundo laboral. casi nadie se libra. en vano los policos y economistas buscan sustituto a los perdidos em– pleos de mono 'azul que desaparecen en los astilleros vulkan, en 124 lacompaiiia aeronauticadasa oen las cintas moviles de volks– wagen. el miedo a perder el puesto de trab;yo hapenetrado hace ucho en las ,;,ficinas de los administrativos y'abarca a los anta– o sectores as seguros de la economia. trabajospara toda la v1aseconv1er.tn en trab;yos ocasionales, y el que ayer aun te– n.la una profeslon de futuro puede ver transformadas' sus 'capa– cldades, de la noche a lamanana, en conocimientos sin v.uor. asi, por ejemplo, se avecman tiempos oscuros para el mill6n escaso de empleados de bancos y aseguradoras. desde que las empresas de la ,economia financiera se enfrentan a escala mun– dial, la cometencia ilimitada les promete un destino cuya du– reza antes solo' fue deparada a,los empleados del sector textil. ' todo empez6 con los cajeros automaticos y las impresoras de extract? de cuenta. ahora los bancos americanos y japoneses, companlas de seguros yfondos de inversion penetran en el mer– cado europeo, y sobre todo en el aleman"de aborradores y toma- ' dores de credito. american express, por ejemplo, ofrece desde 1995 cuentas de giro que, sin plazo de rescisi6n, ofrecen intere– ses mas elevados que una cartilla'de aborros. durante las veinti– cuatro oras del dia, el cliente puede dar 6rdenes de todo tipo por telefono 0 por pc, trasladar 10' aborrado en cuesti6n de mi– nutos a inversiones con mayor interes e incluso hacerse enviar a :sa el dinero en efectivo. fidelityinvestments, la mayor compa– lila de fondos del mundo; con sede principal en boston, en el estado norteamericano de massachusetts, vende sus valores por telhono desde su sucursal de luxemburgo 'a toda hl'uni6n eu– ropea. esta estrategia de mercado pone patas arriba las estruc– turas tradicionales del negocio bancario.las apretadas redes de sucursales, que hasta abora eran una ventaja por su proximidad iiente, se han convertido en un lujo y una desvent;ya compe– titiva. actualmente, todas las grandes casas bancarias alemanas estiin cambiando al telenegocio, confiliales autonomas como el bank 240 eladvance,bank, tras las que se encuentran el deut– sche b_ank y el vereinsbank. a la fuse inicial seguira en los pr6xi-mos anos una radica! disminucion de las sucursales. ' s610 se neces1.tara un pequeno numero de bancarins con ba– chillerat, sos de banca, costosa formaci6n continuada y suel– dos conslgulentement altos. no quedara mucho de:! la imagen 125, .. la trampa de la globauzaci6n tradicidnaj. del amable y bien pagadd empleadd de bimca de la casa de alladd. pdr ejempld, en vb-dialdg, el deposito. de b:ill- . ca directa del bayerischen vereinsbank, ya no. rige el cdnvenid co.lectivo. con lo.s sindicato.s. en vez de lo.s habitp.ales 23 a.30 mar– cds ids trabajaddres no. cdbran mas que 16 marcds pdr hdra, pdcd mas de 10. que se aco.stumbra en el sectr d limpiezas. cdn sus nuevo.s trabajaddres, el gran banco. mumques se ahdrra tan– to' la paga de vacacidnes cdmd la de navidad. ademas, ·tienn que estar dispdrtibles para el trabajo. sin prima alguna las vem- . ticuatro. ho.ras del dia, inclusd en fines de semana. hasta ids ex– pertds altamente cualificadds, que asedran a una clientla pu: diente y a clientes empresariales, estan pasando. ago.blos: asi co.mo. ids malabaristas cdn milldnes del mercadd financlero. mundial drganizadd electronicamente. ya sdn cinco. las des .casas financieras alemanas que han coinpradd bancds de mver– sion de ldndres y cdncentran alii sus dperacidnes cdn grandes clientes. en kleinwdrt bensdn (dresdner) 0. mdrgan grenfell (deutsche), ids aspirantes alemanes a un empled tienen pdcas pdsibilidades, aunque prdcedan de la prdpia casa. sus emplea– ddres prefieren trabajaddres angldsajdnes: lds prdfesio.nales financieros de washmgtdn y r-:u.e,va ydr se burlan del sistema bancarid eurdped, en su o.pmlon ann- . cuadd, ineficaz y sdbre tddo. demasiado. bajo. en beneficids. "l gestion de las grandes fdrtunas en suiza", explica un alto. dl– rectivd de fo.ndds de wall street, "ha crecidd en dtrd mundd. perd tdda esa gente perdeci el tren si ids inversdres o.btieen cdn ndsdtrds un 30% de beneficid anual y ids bancds sulzds dfrecen.quiza un 2 0 3%". en pdcos aiids, se?un estiin cdnen­ cidds muchds grandes especuladdres amencands, atraeran a sus fdndds de riesgd cantidades de miles de milldnes de hasta ahdra cauteldso.s ahdrraddres alemanes, suizds y austriacds. "primero. abriremds una sucursalhamativa en la bahnhdfstras– se de zurich. lo.s clientes suizo.s arrugariin la nariz y descdnfia– ran de ndsdtrds. perd cuandd un vecind valiente que pdnga en nuestras mands su dinero. vaya pdr ahi al cabo. de pdcds ands . cdn un pdrsche que se ha ganado. cdn ndsdtrds, la cdsa cam– biara inmediatamente", explica de fdrma griifica la estrategia un iniciadd. 126 i i 1 ii i: i hans-peter martin y llarald schumann . . l cnsecuencias seran duras. "lds bancds sdn la industria sldenrrgica de lo.s ndventa", profetiza ulrich cartellieri miem– bro de lresidenciadel deutsche bank 2 • no. setrata'de una exageraclon, segun ids ciiiculds de ids' investigaddres de merca– do. de la co.mpaiiia e asesdramiento empresarial cddpers & ly– brand. en un esdlo sdbre ids planes de ids 50 primerds bruicds del mndd: predicn que en el sectdr financiero., en ids proxi– mds diez ands, la mltad de ids trabajado.res perdera su empled. pdyctado. so.bre el secto.r financiero aleman, estd significa la perdlda de medid mihon de puestds de. trabajd bien pagadds 3. tres indios por un suizo ld que acaba de empezar en ids bancds y cdmpaiiias de segu-– ros ya ha alcanzadd de heno. a un supuestd sectdr de futuro.: la in– ustria del sl!ftware. mientras en el o.tdnd de 1996 mas de 30.000 jdvenes estudiaban infdrmatica en universidades alemanas ya es previsible qe una gran parte de lo.s futurds expertds en drdena– ddres tendran pdcas expectativas de un trabajo. segurd en el mer– cadd e tra?'\id. ce ya algun tiempd que ids programaddres . del califdrmand silicdn valley saben 10. rlipido. que puede caer el vald: ,de sus cdndcimiento.s. hace diez aiids, ids jefes de progra– maclon de empresas co.mo. hewlett-packard, mdtdrola 0. ibm em– pezardn a cdntratar nuevds expertds prdcedentes de la india a bajds salarids. a veces fletaban vuelds charter para ids .cddiciados trabajaddres. brain shopping, cdmpra de cerebrds, llamaron a este p! de ahdrro. ai principio, ids expertds en software idcales s resistleron a la cdpetencia barata, y el gobiernd les apdy6. sdlo. en casos excepclonales cdncedi6 ids visadds necesarios a ids especialistas indios en cdmputacion. . pero estd les sirvi6 de pdcd a ids ingenierds de software ame– ncands. muchas firmas se limitardn. a desplazar directamente a la india partes impdrtantes de su trab'\id. el gdbiernd de nue– va delhi les dfreci6 casi gratis toda la infraestnictura necesaria des,d grands labo.ratorids climatizadds hasta co.nexidnes po.; satelite, en dlez zonas especiales preparadas expresamente a tal efecto.. en pacds aiio.s, la electrdnic city de bangalore, ciu-127la trampa de 1a globalizaci6n dad poblada por millones'de habitantes, se onviti6 en el cen: tro de la meseta india y alcanz6 fama mundlal siemens, com– paq, texas instruments, toshiba, micrsoft los ... todo los global players del sector informatico mantlenen.mlentras fihales allf 0 encargan trabajos de desarrollo a subempresas i.ocales indias. en conjunto, la industria del software del subcontlnente emplea ya hoy a 120.000 titulados de las universidades de ma– dras, nueva delhi y bombay. en el ano 1995 aportaron a sus empresas, al cambio, mas de 1.200 millones de iares de ben­ ficios, procedentes en dos tercios de la exportaclon de us .se;vl– cios 4. sin embargo, como el boom de bangalore multlphco el tr:'ifico y volvi6 intolerable la contaminaci6n, bien p?rque , la persistente miseria masiva pesaba sobre los anlmos, la cmdad perdi6 peso. los forjadores del software levantaron el campo, y recientemente han preferido a poona. diez anos despues de la inocente puesta en marcha del pro– ceso con el envio de personal indio a california, nda es 10 que era en los lugares riatales del sector en estado umds, euro? occidental y jap6n. en alemania s61olos tres gtgantes lomatl­ cos, ibm, digital equipment y siemens-nixdorf, h:m ehmmado mas de diez mil puestos de trabajo desde 1991, no solo, pr tam– bien, debido al montaje de sus filiales en bangalo.re. asu':lsmo, muchas empresas que tienen que elaborar amphas cantlads de datos aprovechan la oferta del otro lado del planeta. swlssrur, british airways y lufthansa han encargado grandes partes e su contabilidad a subempresas indias. ei deutsche bank mantlene y amplfa los sistemas informaticos de sus sucursales.en el etr­ jero desde su filial en bangalore. indios fueron qwenes dlsena– ron tambien el plan logistico para losmuelles de contenedores en bremerhaven 0 programas de direcci6n para hamburer in– tercope que organiza redes de telecomunicacions pro)las en las empesas. ei motivo de la expansi6n hacia la indl es slempre el mismo: los trabajadores locales tienen una magmfica forma– ci6n en universidades angloparlantes y, sin embargo, cuestan una , l·ma parte de 10 que cuestan sus colegas del norte. hannes mm . f' . krummer, portavoz de swissair, formulba el conuro austlco de los peregrinos a la india: ' 'por el preclo de un swzo pode?s contratar tres indios". s610 el desplazamiento de la confeccion 128 hans-peter martin y haraw schumann ,de factilras habra ahorrado 120 empleos en zurich y gastos por valor geocho millones de francos al ano 5. yesto sigue sin ser mas que el principio. desde 1990, otro mi-1i6n de informiiticos cualificados presionan sobre el mercadci ... desde"rusia y europa oriental. una empresa de minsk ya est:'i haciendo costosos trab;yos de mantenimiento para ibm alema– nia via satelite. la beutsche software ag programa en riga, y la filial de daimler-benz debis hace encargos de programaci6n a san 'petersburgo. "alli la oferta es aun 'mejor que en la india", dice el presidente de debis, karl-heinz achinger. rene j6tten, experto de siemens en la india, ie secunda. en bangalore los gas– tos vuelven a ser demasiado elevados, "estamos pensando en irnos pronto a otra parte ". actualmente, est:'i surgiendo una competenda alin mas bara– ta para los informaticos, trabajadores y nada exigentes, del este y el sur: ei propio colega ordenador se vuelve imbatible. conoce– dores del sector como karl schmitz, de lagesellschaft fur tech– nologieberatung und systementwicklung, consideran el trabajo a bajo sueldo en la industria informatica "un fen6meno pas'!ie– ro". pronto, modulos de softwarey nuevos lenguajes de progra– madon har:'in superfluo casi cualquier trabajo. con las nuevas herramientas, un programador del futuro podra rendir tanto como den de sus colegas actuales ... un pron6stico implacable para un gremio que hasta ahora estaba entre la elite laboral al frente del progreso 6. si schmitz tiene ra,zon,de los actuales 200.000 'puestos de trabajo en la industria alemana de software solo quedaran 2.000; dig:'irooslo en palabras: dos mil. aun asi, los expertos en ordenadores todavia pueden esperar un crecimiento de la demanda en 'su gremio. en todo el mundo, las empresas telefonicas se concentran en la instalacion de re– des de alto rendimiento cuyas autopistas de datos reactivaran a , su vez el' negocio con servicios multimedia. escribir :tos pro– gramas de aplicad6n exigiraaun mucho trabajo. en 1995, las empresas alemanas de softwarevolvieron a ampliar su personal. pero il mismo tiempo, con el inminente boom online, innumera bles profesionesdel sector servidos desaparecer:'in en el dberes– pacio. archiveros y bibliotecarios, empleados de agendas de. viajes, comerciantes minoristas, los colaboradores de periodi-la trampa de la globauzaci6n cos regionales y periodicos de anuncios, todos se volveran super– fiuos. cuando la mayona de las casas esten equipadas con pc y telhon digital y los clientes puedan elegiren minutos entre una oferta mundial sin salir de casa, grandes partes del merca– do de trabajo sencillamente se derrumbaran. sacrificio millonario por el mercado mundial desplazar, simplificar, eliminar y rescindir ... la economia de alto rendimiento y alta tecnologia ie arrebata el trabajo a la so., ciedad del bienestar y despide a sus consumidores. se anuncia un terremoto economico ysocial de dimension hasta ahora des– conocida. da igual que se trate de la construccion de automovi– les 0 de ordenadores, de la quimica 0 la electronica, his teleco., municaciones 0 los servicios postales, el comercio minorista 0 la economia financiera: alia donde los productos 0 servicios se ne– gocian libremente por encima de todas las fronteras, los emplea– dos caen en un torbellino, en apariencia imparable, de perdida . de valor y racionalizacion. en la industria germanooccidental se perdieron solo en los tres aiios comprendidos entre 1991 y 1994 mas de un millon de puestos de trabajo 7. yeso que aiemania . alin soporta bien la comparacion mternacional. en los otros pai– ses de la ocde, la organizacion de las 23 naciones industriales ricas y sus cinco vecinas pobres, el nfunero de trabajos bien paga,. dos se redujo todavia mas aprisa 8. en el aiio 1996, en la ocde buscaban trabajo inutilmente mas de 40 millones de personas. de estados unidos a australia, desde gran bretaiia hastajapon, el bienestar de masas despaiece con rapidez de las naciones tide- . res de la economfa mundial. . incluso la industria que debe describir la decadencia y para la que bad news significa siempre good news estii percibiendo el cambio de los tiempos: periodistas y documentalistas,. reporte– ros y redactores de cierre ... tambien a ellos les reune el ascen– dente mundo del tittytainment. cada vez menos gente de los me– dios produce cada vez mas rapido cada vez mas historias; los jovenes periodistas no pueden ni sonar con empleos fijos y ge– nerosas dietas, como fue tanto tiempo 10 habitual en los buques insignia de los medios impresos y en las cadenas publicas de tv. 130 lians--peter martin y harar.o schumann lo que antes era el estiindar normal en spiegelo stern, en la wdr oen ia bayerische rundfunk,-estii reservado ·hoy a colaborado., res de muchos aiios y algunas jovenes estrellas. en cambio, los que empiezan en el oficio tienen que conformarse con insegu– ros contratos globales y miseros honorarios por ifnea escrita. in– cluso los editores de libros y los realizadores serios de television y cine recurren al trabo barato. las editoriales a las que les va bien titubean ala hora de hacer nuevas contrataciones, nunca se sabe adonde ira a parar el gremio, saqueado por los crecien– tes precios del papel yel decrecien te in teres de 10s.lectores. se avecinan fuertes descensos del einpleo precisamente en sectores que hasta hace poco promenan a sus trabajadores em– pleos de por vida, independientes del ir y venir de la coyuntura. no solo en los bancos.y .compaiiias de seguros amenaza la des– truccion de empleo a gran escala, sino tambien en las empresas de telecoinunicaciones, compaiiias aereas y en el sector publico. si se toma como medida la eficacia de los distintos lideres inter- . nacionales del sector y se calcula sobre esta base la futura per– dida de puestos de trabajo en los consorcios alemanes u otros· consorcios europeos, se dibujan despidos masivos en el horizon– te en toda europa; veanse los griificos de las paginas siguientes. aiemania y la union europea: ofrecen un sabroso bonn a los 10., bos hanibrientos en la competencia global. ·no seve el final de la caida del empleo. ai contrario: basan– dose en la evaluacion de. investigaciones del banco mundial, la ocde, el mckinsey global institute, el grupo de investigacion del welt:j:narktfiihrers fiir unternehmensberatung, asf como numerosos servicios de distintos sectores y memorias empresa– riales, los autores de. este !ibro han llegado a la conclusion de que en los proximos aiios otros 15 millones de trabajadores y empleados de la union europea tendran que temer por sus em– pleos a tiempo completo, casi tantos como figuraban en las lis– tas del paro en el verano de 1996. solo en aiemania, mas de cuatro millones de puestos de tra– bajo corren grave riesgo. con ';sto, el porcene de paro podria mas que dup!icarse, pasando el actual-9,7 a,121%. en austria podna elevarse del actual 7,3 ali8%. probablemente no se lle– gara tan lejos, porque muchos de los solidos puestos de trabajola:ta dna globauzaci6n perdidos seran sustituidos previsiblemente por puestos de media jornada, trabajos temporales y trabajos mal pagados. en cual .. '. quier caso, los ingresos en el nuevo mundo laboral, que hara sal– tar a millones de trabajadores ocasionales de un empleo tempo .. ral a otro, seran clarainente inferiores a los del actual sistema de convenios colectivos. la sociedad 20:80 se aproxima. todo el mundo notara las consecuencias del cambio, aun .. que el propio puesto de trabajo parezca seguro. el miedo al fu .. turo y la inseguridad se extienden, el tejido social se resquebra .. ja. per;o la mayona de los responsables niga su responsabilidad: gobiernos y presidencias de consorcios se muestran corifusos y se declaran inocentes. la masiva destrucci6n de puestos de tra .. bajo, mimaginable aun hace poco, es consecllencia de un inevi .. table "cambio estructural", explican a sus electores y empleados. de mantenerse los altos s,alarios, la producci6n masiva en europa occidental no tendrfa futuro, opina, por ejetnplo, martin ban .. gemann, comisario de economia de la uni6n europea, "con china y vietnam, tenemos unos competidores cuyos costes sa .. lariales apenas se pueden reba jar" 9. y el peri6dico de los direc .. tivos, el' wall street journa constata: "la competencia en una economia global brutal crea un mercado de trabajo global. nin .. gun empleo esta seguro" 10. los beneficiarios de la economia sin fronteras gustan de ex .. plicar la crisis como una especie de proceso regido por las leyes de la naturaleza. "la competencia en la aldea global es como, unamarea, nadie puede escapar a ella", anunciaba en 1993 el en .. , tonces presidente de daimler .. benz, edzard reuter 11. tres anos y un mill6n de empleos menos despues, heinrich von pierer, di .. rector del consorcio siemens, repite casi literalmente el mismo mensaje: "el viento de la competencia se ha convertido en tern .. pestad, y el verdadero huracan au.n esta por llegar" 12. pero la in .. tegraci6n de la economia por encima de las fronteras no sigue en modo alguno una ley natural 0 un progreso tecnico lineal que se produce sin alternativas. es mas bien el resultado de una poii .. tica gubernamental de los paises industrializados, de occidente llevada a cabo conscientemente desde hace decadas, y que si .. guen llevando adelante hasta hoy. 132 i i hans-peter martin y harar.o schumann la gran tala puestos de trab'!io amenazados en importantes ramas del sector servicios '" bancos . empleados excedentes dentro y fuera de a1e en consorcios financieros alemes y austp.acos, medido por la productividad del gran banco america– n? clticorp e e1 aiio 1995 (resultado de explotacion por trab'!iador;' 68.769 dolares amencanos), , ' citicorp 8s,300' t 1.000 empledos la suma de ambas cifras en los distintos bancos da el numero total de emplea– dos en el ano 1995 -5.744 ..1.953 ..1.175 "14.940 -7.975 ejempl de lectura: si el deutsche bank trabaja con la misma eficacia que el citi– corp,.a 19ualdad de.beefiios se nec.esitacin 31.076 empleados menos de los que trabajaban en el mayor mstituto monetario de alemania en el ano 1995. fuente: memorias anuales de los bancos. 133la trampa de la globallzacion . telecomunicaciones . empleados excedentes de las empresas europeas de telecomunicaciones, medida par la productividad de la campania telef6nica narteamericana pacific telesis en el ailo 1994 (296 conexiones principales por trabajador). pacific telesis/usa 51.600 _a. british telecom 91.512 tena/schweden 20.150 pit austria 12.433 597.498 i:::; 5.000 ernpleos la suma de ambas cifras en las distintas empresas da el nfunero total de empleados en el aiio 1994. -92.736 -45.988 -12.443 -5.607 -322.102 fuente: ltu world communications indicators database; sirius. 134 i hans-peter martin y harald schumann compania!; aereas empleas excedentes de cmpaiiias al!reas europeas, m.edido par la producllv1dad de la comp\iiua aerea norteamericana united airlines en el ano 1995 (2,2 millones de kil6metros por pasajero por trabajador). united airlines 81.160 t.'" 2.500 empleados la suma de ambas cifras en las distintas mpresas da el mime– to total de empleados .en el aiio 1995. brilishaiiways -21.842 "_dlil1!ft.il'illill. . !lx!j!i_ air franc. 22.386 -10.628 i""·. .• , .... ti .' sas . .•. 8.366 ''''. '1'-14.937 -10.344 -7.209 -1.641 . aea* 186.209 -125.124 * associati?? ofuropeanairlines (adriaairways,aer lingus, air france. air malia, alltalia, austrian airlines, b. bntl.llhaitway, btish midland. csa, cyprusaitways. finnair, iberia, iceiandair.jat, klm, lufthansa, luxajr, malev. olympic airways, sabena, sas, swissair. tapair portugal, turkish airlines). . fuentes: association of european airlines; yearbook; lata, world air transport statistics; meorias anuales de las lineas aereas. 135trampa de l!\globallzaci6n securos empleadps excedentes en· el sector euroeo e se,?uros. medido po .. la productividad del sector de seguro frances en-el o 1994 (r.ecauclon de. primas, direct total gross premiums por trabajador 902.504 dolares americanos). estados unidos 566.361 2500 empleados . .la suma de ambas cifras en las distintas empresas da e1 niimero total de empleados en el aiio 1994. i -90.985 -8.n8 -20.719 -6.276 -345.210 '. ·0 de se uros escan ya tan entrelazados en las llamadas empresasallfinanz, .. en franios :rea;sc::preados;ara la distribucion de los contratos de seguros.y la adi,nistraci6n jlrsio:s del patrimonio en primas. en los demas paises europeos se espera una mtegraclon compa– rable para ei sector financiero. fuentes: ocde, insurance statistics yearbook, paris, 1996; european insurance in figures: 136 hans.petermartin y harald schumann de keynilsahayek: luchaporlaubertad del capital el camino hacia el cortocircuito economico global empezo cuando europa aun tenia que superar las consecuencias de la ii guerra mundial. en 1948 estados unidos'y europa acorda– ron el acuerdo general de aranceles y comercio, el general agreement on trade and tariffs (gatt), con el que los estados participantes instauraban por primera vez un regimen 'comun de comercio internacional. en hasta ahora ocho rondas inter– nacionales de negociaciones, que a menudo han durado va– rios anos, los mieqj.bros del gatt acordaron en las decadas si– guientes un continuo descenso de los aranceles. hoy en di;t los atanceles apenas tienen peso en elcomercio entre los paises desarrollados. desde. la fundacion a principios de 1994 de la organizacion sucesora del gatt, la world trade organisation (organizacion mundial del comercio, omc) ; con sede en gi– nebra; los gobiernos ya no disputan por las barreras aduaneras, .sino por la eliminacion de otras barreras ai comercio, por ejem– plo los monopolios estatales 0 las normas tecnicas. . las consecuencias de la creciente libertad de comercio son abrumadoras. desde hace cuatro decadas el intercambio mun– dial de bienes y servicios crece mas aprisa que la produccion. desde 1985, el crecimiento del volumen comercial supera in– cluso en el doble ai' aumento de la produttividad economica. ell 1995, una quinta parte de todos los bienes y servicios que se recogian estadisticamente en todo el mundo se negociaban por encima de las fronteras 13. durante mucho tiempo, los ciudadanos de los paises indus– trializados pudieron estar seguros de que la creciente interde– pendencia economica aumentaba tambien su bienestar. pero hacia finales de los anos setenta se produjo un giro temporal en la politica economica europeooccidental y americana, que lie– vo la economia mundial auna nueva dimension. hasta enton– ces, la mayona de los paises industrializados habia seguido los principios que el economista britlinico john maynard keynes desarrollo como respuesta a la catiistrofeeconomica del pe– riodo de entreguerras. keynes elevo ai estado ala categoria de inversor financiero central de las economias nacionales, que in-137la trampa de i.a globallzaci6n . terviene de forma correctora a traves de los presupuestos cuan– do el proceso del mercado lleva al desepleo la deflacion. con crecientes inversiones, los gobiernos produclan una demanda suplementaria en caso de debilidad de la coyuptura, yevitaban asi crisis de credmiento. en tiempos de coyunturafuvorable, vol– vian a compensar, mediante el auento de los inesos fiscales, . e1 endeudamiento publico producldo, para prevemr una expan- . sion descontrolada y la inflacion. ademas, muchos estados f;– mentaban de forma controlada industrias de las que se podm esperar un rapido crecimiento y demanda de trabo. sin embar– go, con el shock de los precios del peoleo en 1973.y 197geste concepto se tambaleo. en muchas o· cslones, 103 goblernos ya no consiguieron poner bajo control di:j lcit publico e inflacio. los tipos de cambio estables de las divisas se hicieron insostemb!es por eso, tras su victoria electoral en 1979 en gran bretana y en 1980 en estados unidos los conservadores elevaron un oa politico-economico b:isicamente distinto a la categoria d directnz de su polltica: elllamado neoliberalismo de economlstas tales como el asesor de reagan milton friedman 0 el mentor de t,h.at– cher friedrich a.ugust von hayek, que en .su variante d olltlca onetaria tambien se denomina monetansmo. estos teoncos no :ncedian al estado otro papel que el de guardian del.orde. cuanto mas libres sean las empresas privadas ala hora de mvertlr yemplear, tanto mayor sera el crecimiento y e bienestar p o­ dos, prometian. a partir de esta idea, los goblernos ayontana­ mente liberales de occidente desarrollaron.en los anos ochen una especie.de lucba por la libertad del capi. en un plio frente eliminaron con troles y posibilidadesde mtervenclon del estad y forzaron a sus paises asociados n? dispuests, a ello, m diante sanciones comerdales u otros medlos de preslon, a segurr este rumbo." . , " . desregulacion,liberalizacion y privatizacio:.estas tres -c: nes" se convirtieron en los instrumentos estrategtcos de la ohtl­ ca econ6mica europea y americana, que el progra neoliberal elevo.a ideologia decretada por el estado. los radlcale defen– sores del mercado que gobernaban en washington y londres transfiguraron la ley de la oferta y la demanda en el mj,or de t­ dos los principios de ordenacion posibles. la extenslon del 11- - 138 i hans-peter martin y harald schumann bre comercio se convirtio en un fin en si mismo que ya no se po– nia en cuestion. con la totalliberalizacion del tr:ifico interna– cional de capital y divisas, el ataque mas radical ala constitucion econqmica de las democracias occidentales se abrio paso sin re-sistencia.digna de mencion. . . pronto se puso de manifiesto quien iba a cargar en el futuro con el riesgo del mercado: sobre todo en los sectores de empleo . intensivo, que aim empleaban a muchos trabajadores sin fonna– cion 0 poco cualificados, las empresas de todos los tamafios se vie– ron enfrentadas a la competencia de los paises que pagaban ba– jos salarios. la fubricacion de muebles, tejidos y zapatos, relojes o juguetes solo siguio siendo rentable en europa occidental y estados unidos si grandes partes de la produccion se automati– zaban 0 desplazaban al extranjero.al mismo tiempo, conjapon, un nuevo pais industrial se insertaba porvez primera en la falan– ge de los antiguos lfderes del mercado y ponla bajo presion·al resto de la industria con sus agresivas ofertas a bo precio. el viejo occidente reacciono primero con nuevos aranceles pro– tectores 0 forzando acuerdos para la supuesta restriccion volun– taria de las importaciones. pero al mismo tiempo los promoto– res del libre comercio siguieron manteniendo siempre la supremacia polltica e ideologica. se quejaban de que tal protec– cionismo impedia el progreso tecnico y lograron que la mayoria de las medidas defensivas tuvieran solo una vigencia temporal. abajo la produccion en masa, intensiva en puestos de traba– jo, arriba la produccion de alta tecnologia y la sociedad de ser– vicios ... esta evolucion sanaria las heridas abiertas por la compe– ·tencia internacional y la automatizacio.n. tal esperanza nunca se hizo realidad. a pesar del constante crecimiento en todos los paises de la ocde a excepcion de japon mas y mas personas dejaron de encontrar un trabajo bien remunerado. bienestara traves del l1bre comercio: la promesa rota. si las cosas hubieran ido conforme a la opinion cientifico– economica en curso, no se hubiera debido producir esta situa– cion del mercado de trabajo. ei intercambio ilimitado de bienes·la trampa de la globallzacton por encjma de las fronteras, siguen enseiiando hoy los pologis- , tas dellibre comercio, aumenta el bienestar de las nacl0nes en beneficio de todos los implicados. para fundamentar est, tanto profesores como politicos se apoyan siempre n la tn.a de la , "ventaja de coste comparativo" que el economlsta bnlco da– vid ricardo ideo en el siglo xix. ricardo intentaba explcar n­ tonces por que el intercambio internacio.nal era ventajoso.n­ cluso para aquellos paises menos.productlo,en comparcl0n con su socio comercial. como ejemplo ehgto el comerclo de vino y panos entre inglaterray portugal. ambos productos se fabricaban en ambos paises, teniendo los ingleses qe pagar e­ tonces mas por el trabajo, es decir, siendo menos improductl– vos, por 10 que sus bieneshubieran podido ser,mas caros para la exportacion. sin embargo, a portugal !?ola erecerle la pena vendervino a inglaterra y comprar pano m,gles con el pr ducto de esa venta. viceversa, inglaterra obtema un beneficlo de la venta de panos en portugal y la importaci6n de vin por– tugues. la causa era la relacion de precios entre ambos blenes dentro de los correspondientes limites nacionales. porque -s­ gun el ejemplo de ricardd-'-, en inglaterra una hora de trabajo , en la fabricaci6n de panos produda el contravalor de 1,2 horas de trabajo en la bodega, en portu e cbio es relaci'm era solo de 1:0,8; para el socio comerclallbenco el villo yalta, por tanto, menos que en inglaterra. de esto se derivaba para ambas partes una ventaja relativa, comparativa, en los cotes. a porgal ie mereda la pena emplear mas fuerza de trabajo e.n a !abna­ don de vino y no fabricar panos, inglaterra se especiallzo ala ill– versa. a traves del comercio, el resultado era que ambos uebl?s podian consumir mas vino y mas pano sin tener qe trabaj mas. la teoria de ricardo es tan sencilla como gemal. explica por quedesdesiempre el comercio entre las naciones florece iclu­ so con aquellos productos que ambas partes pueden fabncar. solo qu:e: esto tiene poco que ver con el mundo actual. porqu la brillante teoriamercantil de ricardo se basa en uila sup.osi- , cion que hacetiempo que no es ida: las ventajas c?mparatlvas de coste solo impulsan el comerclo mientras el capi y las e­ presas privadas no son moviles y se. que.dan en el p. par ­ carda esto era evidente: "la expenencia demuestra , escnbio, 140 hans-peter martin y harald schumann , "que la inseguridad y la aversion de toda persona a abaiidonar el pais de su nacimiento y confiarse a un gobierno extranjero frenan la emigradon del capital... "14. siglo y medio despues, la hipotesis basica de ricardo ha que- ' dado completamente anticuada. nada es hoy mas movil que el capital. las inversiones internacipnales dirigen los flujos comet– dales, transferencias multimillonarias ala velocidad de la luz de– terminan las cotizaciones asi como el poder adquisitivo interna-, cional de un pais y de su divisa. ei motor de los neg-ocios yano son las diferencias relativas de coste. lo que cuenta es la a1:jsoluta ventaja en todos los mercados y paises al mismo tiempo. siem– pre que las empresas transnacionales hacen fabricar sus produc– tos alia dande los sueldos son mas b'lios y los gastos sociales 0 gastos de proteccion del medio ambiente ni siquiera existen, el valor absoluto de sus costes desciende. pero con esto no solo des– ciende el precio de las mercandas, sino tambien el precio'de la fuerza de trabajo. la diferencia no es ninguna pequenez en la disputa acade– mica de las distintas escuelas de la ciencia economica. porque la caza de la ventaja absoluta ha cambiado de manerafundamen– tal los mecanismos conforme a los cuales se desarrolla la econo– mia mundial. cuanto mejor se puede disponer sin fronteras de produccion y capital, tanto mas poderosas e ingobernables se vuelven esasorganizaciones, en parte gigantescas, que hoy ate– morizan y privan de poder a los gobiernos y a sus electores por igual: los consorcios transnacionales (tn c, por sus siglas en in– gles). la unctad, organizacion de las naciones unidas para el co– mercio, cuenta aproximadamente con 40.000 empresas con cen– tros de produccion en mas de tres estados.las cien mayores se unen en unos beneficios anuales de apn)'ximadamente 1,4 billo– nes de d6lares. las empresas transnacionales sedisputan hoy dos tercios del comercio mundial, y desarrollan casi la mitad de ese intercambio dentro de las redes pi-opias de los consorcios 15. estan en el centro_de la globalizacion ... y la impulsan incesante– mente. una moderna 10glstica y unos bajos costes de transporte les permiten unificar y concentrar algunos pasos de la produc– cion por encima de los continentes. los consorcios bien organi– zados, como por ejemplo el gigante de la construccion de maqui-1 a 1· nas e instalaciones asea brown boveri (abb), con 1.000 filiales en 40 paises, pueden en caso necesario desplazar la fabricac6n de cada producto 0 parte de ej de un pais a ·otro .en pocos .dlas. no son ya los distintos estados y sus empresas naclonales las qe ofrecen sus productos al comercio mundial ara lueo negoclar o disputar sobre la distribuci6n dd beneficlo obtemdo deno de 10s·hmites nacionales. en lugar de esto, altora los proletarios de todos los paises compiten por d trab'!jo que pueden asumir . en la producci6n mundial organizada. . _ este proceso hace saltar por los aires las reglas de las antano economias nacionales: por una parte, ha acderado hasta el ab– surdo la sucesi6n de iimovaciones tecnicas y racionalizaciones. la productividadcrece mas deprisaque e rendimiento de.la economia en su con junto. la consecuencla es eillamado job– less growth, d crecimiento que no produce ni un solo pesto de. trabajo. por otro lado, la rdaci6n e fuerza:: enrr:e capital! tra– b'!jo se modifica radicalmente. el mternaclonaiismo, antrgua– mente un arma propagandistica dd movimiento obrero ontra los gobiernos y capitalistas deseosos de una gu.erra, trabja alto– ra para el otro lado. a los trabajadores, organzados ca.sl exclu– sivamente a nivd nacional, se les opone unamternaclonal de los consorcios que asfixia cualquier reivindicaci6n esgrimiendo d triunfo del desplazamiento mas alhi de las fronteras. la pro– mesa de bienestar mediante ellibre comercio puede valer ann para inversores de capital y directivo de consorcios. pero ara sus empleados y trab'!jadores, y en pnmer lugar para d creclen– te nnmero de parados, la cuenta ya no sale. ei supuesto progre-so se transforma en su contrario. . . a mas tardar a principios de los anos noventa, esta tendencta se hizo imposible de ignorar. pero en vez de pisar d freno lo.s go– biernos apretaron el acderador. los estad?s de. europa occlde- . tal sacaron de la pila bautismal el mercado mtenor europe? bajo el ntitlo programatico "europa 92", eliminaron ese lisboa a copenhague casi todas las barreras para elmovum.ento trans– fronterizo de capital, bienes y servicios. estados umd?, cana- . da y mexico respondieron por su parte con la fundaclon de la zona riorteamericana de libre coqlercio nafra, que con la na– ci6n de 100 millones de personas al sur dd rio grande integra 142 hans-peter martin y flarald schumann plename.nte pr primera vez incluso a un gran pais en desarro– llo. ai mlsmo tiempo, todos juntos impulsaron en el marco del ga'itla ultima ronda de rebajade atanceles, que en diciembre de 1993 hizo negociables en todoel mundo muchos servicios. todo esto debia abrir a los paises participantes una verda– dera cornucopia de incremento del bienestar. seis millones de uevos pues:os de trabajo, 2% menos de deficit presupuesta_ no y 4,5% mas de crecimiento econ6mico promena por ejem– plo eillamado informe cecchini, un· estildio de mas de 1 000 paginas en el que la comisi6n europea fundamentaba en bru– sdas en el ano 1988 el proyecto del mercado interior 16. si– milares promesas acompanaron la fundaci6n del nafta y de la omc. de hecho, ocurri6 exactamente io contrario. ei mer– cad iteri.or s? convirti6. en un verdadero "azote de la compe– tenla (dze zeit) para la mdustria europea, que desencaden6 un lmpulso de racionalizaci6n hasta entonces desconocido en todo el continente. las cifras de parados se elevaron, asi como los deficit presupuestarios. ei crecimiento en cambio mas bien se ralentiz6. .. err austria, que no se adhiri6 al mercado hasta 1995, los tra– b'!jadoes estan empezando a percibir esto. cuando por ejem– ?i el gtgante del comercio minorista aleman rewe adquiri6 en julio de 1996 la cadena de tiendas austriaca billa, casi la mitad del mercado nacional de alimentos pas6 'a estar bajo el control de un consorcio activo en toda europa. desde entonces, un ter– cio de los alrededor de 30.000 trabajadores de la industria agri– coa y alimentaria del pais alpino temen por sus puestos de tra– bo. sus productos apenas son competitivos en el mercado de la ue, y los conipradores de rewe pagaran a los fabricantes de aus– tria linicamente los bajos precios europeos 0, como de costilm– bre, compraran mejores productos en condiciones mas favora– bles a sus proveedores habituales dd resto de paises de la ve. los norteamericanos han tenido experiencias muy similares con su zona de iibre comercio nafta. hasta hoy, siguen espe– rando las ·bendiciones prometidas. aun asi, los gobiernos de los estados de la omc siguen forzando su integraci6n transna– cional. durante el ano 1996 estaban en preparaci6n otros tres tratados de iibre comercio: el gigante china iba a adherirse alla trampade lagloballzacion tratado muiidial de comercio, los monopolios nacionales de te– lecomunicaciones iban a desaparecer y los paises de la omc unificarfan las normas estatales para las inversiones de empresas extranjeras al nivel mas bajo, para que los consorcios pudieran actuar con mayor libertad aun. ei secretario general de la omc, renato rugiero, planea incluso la definitiva eliminacion de to– dos los aranceles ... en todo ei' mundo. hasta el ano 2020, exige a sus gobiernos miembros,deben revocar todos los tratados re– gionales y convertir el mundo entero en una zona ,de libre co– mercio ... un proyecto que, seglin las experiencias habidas hasta ahora, incrementaria aun mas la crisis del empleo 17. aun asf, la mayorfa de los politicos del area economica, desde washington hasta bruselas y bonn, se aferran a este plan. . la trampa de la globalizaci6n parece haberse cerrado defini– tivamente, y los gobiernos de los paises mas ricos y poderosos del mundo parecen prisioneros de una politica que ni siquiera permite ya un cambio de rumbo enningl1n sitio 10 sentici la po– blacion con mayor dureza que, precisamente, en la madre de la .' contrarrevolucion capitalista: en estados unidos. la victoria del bulwozer no hubiera podido ser peor. con el rostro petrificado,jack hayes eso sentado en su estrecha cocina y lucha por mantener el control. desde hace veintinueve anos, trabaja como tornero y mecanico en caterpillar, el mayor fabricante mundial de rna, quinas agricolas y bulldozers. en la fabrica principal y central del consorcio, en peoria, en el estado de illinois, ha vivido todos los ires yvenires de la historia empresarfalde su "cat", incluyendo los malos anos ochenta, cuando la empresa estuvo al borde de la bancarrota. hayes paso innumerables horas, voluntarias yno retribuidas, reestructurando los procesosde trabajo, instalando las nuevas maquinas controladas por ordenadoryformando los teams of quality en las salas de montaje, que volvieron a llevar a la empresa a la cabeza del mundo. entonces, en el ano 1991, recuerda hayes, criando la firma volvia a tener volumenes de negocio record y beneficios, la direccion declar6 la guerra a la 144 . , i hans-peter martin y liarald schumann plantilla: los salarfos debfbajar hasta en un 20%, lasjornadas de trabajo prolongarse en dos horas. la direccion del consorcio i iquiera ofreci? ne?ciaciones. para hayes y la mayoria de sus viejos colegas la s!tuaclon estaba clara: con su sindicato, el united auto workers (uaw), movilizaron tod las sedes norteaeri-' canas del consorcio para la hrielga. parecfa legftimo .. ai fin y al cabo, tnfan de.s1 parte el derecho y la moral: por que no iba la plantilla a reciblr una parte del crecimiento de los beneficios? ?uatro anos, dspues, hayes sigue sin conocer la respuesta: vanas veces, la ultima durante dieciocho meses, los trabajadores organizados de cat hicieron huelga, unas veces dentro, otras ve– ces fuera de las bj;ic. lo.que empezo como una huelga nor– mal contra una drrecclon asilvestrada, se convirtio en la lucha la-, . or mas larga. y dura de la posguerra americana, y csto al sndicato 300 millones de .dolares largos en fondos de resisten– cia pru:a .sus miembros ... todo en vano 18. la noche del domingo 3 de d,clembre de 1995, hayes y sus companeros de lucha escu– charon de boca del secretario del uaw richard atwood: "nues– u:.0s leales miembros han sido los unicos a quienes les ha perju– dicado. realmente la uelga". no se habfa podido golpear a caterpillar, los huelgulstas debieron volver al trabajo. dias des– pues, hayesileva a sus espaldas unos cuantos turnos de trabajo ... en las nuevas condiciones. pero no entiende como ha. podido llegar a ocurrir. "nunca", dice moviendo la cabeza, nunca hu– biera creido "que la empresa podia tratarnos asi". la empresaes donald fites, el hombre que en1991 asumio la p;esidencia de aterpillar y fue festejado como pocos por la busmess community de america. porque fites demostro como s podia pollerfin de una vez para siempre al poder de los sin– d,catos. lo que en la mayorfa de los paises industrializados aun es dificilmente imaginable, el bulldozer en manos del presidente del consorcio americano pudo demostrarlo: las huelgas, aun– q)le duren anos y esten acompanadas de campanas y manifesta– ciones en todo el pais, ya no pueden forzar aumentos salariales. para un consorcio organizado a escala m)lndial, ofrecen mas bien una bienvenida ocasion de ahorrar costes salarfales e incre_ meutar losbeneficios de la empresa si la direccion del consor-. cio actua con la suficiente decision. 145la trampa de la globalizacion . hasta principios de los arros ochenta, esto habria side impen– sable. caterpillar era una clasica empresa americana en la que se alojaba una larga cadena de produccion, desde la produc– cion de los tornillos hasta el montaje final ei). las bibricas pro– .pias. de forma similar funcionaban las filiales en el extranjero en todo el mundo. desde 1981, el competidor japones komatsu empezo a arrollar el mercado norteamericano a precios de dum– ping. la extrema infravaloracion del yen respecto al dolar, celo- . samente fomentada por el banco emisor japones, facilito mu- . chisimo la of ens iva exportadora. caterpillar se hundio en los numeros rojos, y la direccion del consdrcio lievo a cabo una ra– dical reestructuracion de la produccion. los directivos empe– zaron a comprar cada vez mas piezas y grupos de componentes a pequeuos proveedores, constituidos a menudo expresamente para este fin. por regia general, las plantillas de estas nuevas em– presas eran jovenes y baratas, porque muchas de elias tenian su sede en los estados rurales del sur, en los que los sindicatos apenas pueden organizarse. ai mismo tiempo, la direccion de cat integro las fiibricas en el extranjero en los procesos de fa– bricacion e invirtio en las centrales 1.800 millones de dolares en automatizacion. los sindicatos colaboraron; al fin y al cabo se tratab de volver a obtener beneficios. ei uawacordo inelu– so contratos especiales de cooperacion .para aumentar la pro-. ductividad, y acepto sin resistencia el cierre de numerosas fiibri- . cas. con esto cambio la comp"osicion de la plantilla. en 1979 trabajaban en el consorcio alrededor de 100.000 personas, de las que casi la mitad eran miembros del uaw. ocho arros des– pues caterpillar 'solo empleaba a 65.000 americanos, y unica– mente la cuarta parte de los trabajadores estaba en el sindicato. a cambi, la direccion del consorcio anunciaba una mayor cuo– ta de mercado de sus miiquinas y mayores beneficios que nunca. entonces liegola hora' de fites. en japon y en mexico se paga' menos sueldo que en peoria, explico a su gente. por eso, las nue– vas contrataciones se harlan por debajo del convenio, los trab,ya– dores existentes se conformarlan con 10 que tenian. ya no habria aumentos reales de salario. cuando el uawllamo ala huelga, fites contraataco con la amenaza de sustituir a todos los huel– guistas por nuevos empleados: sin duda tambien en estados 146 hans-peter martin y liarar.o schumann unidos el derecho laboral prohibe la rescision de contrato en caso de huelga, pero no el enrolamiento de esquiroles. en arros anteriores, los sindicatos podian coij.fiar en que no habria sufi– cientes especialistas libres como para mantener en marcha la pro– duccion. pero la recesion, la racionalizacion y las importaciones baratas de ultramar han dejado atras un ejercito de especialistas _ en paro que aceptan trabajar gustosamente. ademas, la automati– zacion ha reducido al minimo los trabajos complicados.·por eso, habia que tomar en serio la amenaza del presidente de cat. . de ahi que el united auto workers intentase paralizar la pro– duccion con huelgas de celo: pero fites despidio a todos los fun– cionarios sindicales de sus empresas. los indignados trabajadores volvieron a ponerse en huelga, ,esta vez seguros de su victoria, al, fin y al cabo tales despidos eran ilegales. seglin el derecho vigente, fites tampoco podia romper esa huelga con trab,yado– res de fuera. entonces, fites puso en marcha su plan mas extra– vagante: envio a los trabajadores de despacho, ingenieros, a toda la media y baja direccion y sobre todd a los apenas 5.000 traba– jadores a tiempo parcial del consordo a las salas de montaje. ai mismo tiempo, hizo tantos encargos como pudo a las filiales en el extranjero.:. con exito. mientras los puestos de huelga ante las fiibricas aguantaban mes tras mes, el consorcio aument6in– eluso su produccion y sus ventas. cuando los huelguistas capitu– laron finalmente, fites les impuso unas condigiones de trabajo como rio conocian desde hacia decadas. desde entonces en caso necesario se trab,ya en caterpillar doce horas al dia, ineluso·en fmes de semana, y sin prima alguna. triunfante, al mismo tiem– po fites dio a conocer que su reorganizacion durante la huelga habia puesto de manifiesto enormes reservas de productividad. se ahorrarian otros 2.000 puestos de trabajo 19.- modelo america: el retorno de los jornaleros la guerra de fites contra sus trabajadores fue espectacular, los resultados no 10 son. lo que en caterpillar fue impuesto de manera violenta 10 fue tambien por la mayoria de las otras gran– des empresas norteamericanas, en todo caso, con metodos mas 147la trampa de la glolw..izaci6n , sutiles.despues de que l()s ompetidoresjapo:tieses, pero'tam– 'bien eliropeos, penetraran en el mercado americano de bienes de consumo de ,alto valor, como coches y electr6nica de entre– tenimiento', en la economia norteamericana mda sigui6 siendo 10 que era. pirr,a aumentar la productividad y reducir los costes, los consorcios s61'o conocian una estrategia:racionalizaci6n y descens salarial;'dqwnsizing (reducir), outsourcing (desplazar) y re-engeneerintf(re9r g)ij.izar) son los metodos a los que pronto se vio enfrentado,cada trabaja:dqr americano. el resultado parece , justificar elsacrificio.diez anos despues de las grandes quiebras; americatine "ia: economia m;%s:'productiva del mundo", anun– ciaba la hivista ec'6n6rhica'bu;iness, week en otono de 1995 20. y tambienel cobierrto esm conterito. la economia americana va "tan bien como hacia treinta anos qrte no iba", anunciaba a bom– bo ypla6uoei presidente ciinto,n,en 1996, durante su segunda campana electoral pdr,la casablanca, y remitia a la estadfstica del mer-cado de trabajo: al jiie de, la raya, se habfan creado mu– chos mas empleclsque los que habf desaparecido, s610 duran– te su ultimo mandata casi diez niillones,21 0.000 al meso el por– centaje de desempleo, con 1in5,3%, era mas bajo que en todos los dems pa!sesclja ocde 21:" '0 ' , ' , es cierto, america vuelve' a ir por 'delante. pero sus ciudada- , nos tiene'n:'qlie p dolotosamente por el,lo. porque el pals mas rico y pro'iluctiv6;,d';;j, mund@ se ha traiisformado al mismo tiem– po.enel'mayotpars'debajosshlarios de laeconomfa mundial. lo que en elowgotaloqiaii se llarhalas "veiltajas locales" de' america " yano es hoy el gn0 metejad6 interior q los brillantes cientificos, sindl,fu'rz.ade"h:abajd harata. a mas de la mitad de la pobla– ci6n, la forzada coi!i.petericia ie deparaba la nueva pesadilla ame– ricana:descnso sin fin. en el ano 1995, cuatro quintas partes de los empleaclos'y trab\iadores varones de estados unidos cobra– ban por hora di trabajo un 11% menos en terminos reales que en 1973 22; est6significa que desde hace dos decadas el nivel de vida real'esm b:yando para la gran mayona: antaiio]ol}p.f. kennedy, presidente en los doradossesenta, pudo fb.rmu1arde o 'manera seneilla la expectativadel creciente bienestar de masas: "cuando suba la marea, todos los barcos f10-tariin sobre lli(';:' pero la ola de liberalizai6n y desregulaci6n '- 148 hans-peter m4run y harald schumann durante la era reagan engendt6 una forma econ6mica para la que ya no sirve esa metafora de la economfa politica. sin duda tambien entre 1973 y 1994 el prodjlcto interior bruto per capita de la poblaci6n de estados unidos creci6 en un tercio en termi, nos reales. pero al mismo tiempo los salarios brutos medios de todds los empleados sin 'funciones directivas, es decir, casi las tres cuartas partes de la poblaci6n lab,oral, cayeron en un 19%, a s610 258 d6lares, 0380 marcos al cambio, por semana 23. yesta es s610 la media estadfstica. para el tercio inferior de la piramide de ingresos la disminuci6n salarial aun ha sido mas dramatica: ese porcentaje millonario de la poblaci6n recibe incluso un 25% menos de salario que hace veinte ano's. aun asf, la so'ciedad americana en mo'do' alguno es mas po– bre que antes. nunca antes los ciudadanos norteamericanos dis– pusieron de mas patrimonio eingresos que hoy. s610 que segiin demuestran las estadfsticas todo e'l crecimiento beneficia s610 a la quinta parte de mas arriba,unos 20 millones de hogares. e incluso dentro de este grupo elbeneficio vuelve a estar reparti– do de manera extremadamente desigual. ei porcentaje mas rico de los hogares duplie6 sus ingresos (iesde 1980, y los "diez mil de arriba", alrededor de medio mill6n de superricos, poseen hoy un tercio de todo el patrimonio privado de estados unidos. ei total cambio de la economia norteamericana ha sido visible– mente beneficioso tambien para los altos directivos de las gran– des empresas: en promedio, sus de por sf elevados ingresos au– mentaron desde ;1979 en un 66% neto. ya,en 1980 cobraban unas 40 veces mas que sus empleados de a pie. boy la propor– ci6n es de 1:120, inc1uye salarios record como el de anthony o'reilly, que como presidente del gigante alimentario heintz cobra mas,de 80 millones al aiio, 40.000 d61ares por hora. ala mayona de los altos directivos se les pagaba y se les paga por rebajar por tqdos los medios los costes laborales. ei camino mas sencillo 10 recorri61a industria de baja tecnologia de vestido, calzado,juguetes y aparatos .electricos. la mayor parte de la pro– ducci6n en estos setores desapareci6 del gods 'own country. los productores se convi'riiemri en importadores, que 0 bien com– praban en asia 0 mantenfan centros de producci6n pmpios en el extranjem. lfderes del mercado mundial como d consorcio 149la trampa de la globalizacr6n de calzado deportivo nike 0 el gigante de la jugueteria mattei ya no tienen hoy fiibricas bajo su propia direcci6n. simplemente hacen encargos de producci6n a fabricantes variables, de indo– nesia a mexico pasando por poloniao incluso a estados unidos, segiin d6nde sean mas bajos los costes. s610 detras de la frontera mexicana empresas norteamericanas emplean a casi un millon de personas, a sueldos de hambre de menos de cinco d61ares al dia, en las llamadas "ni.aquilladoras". prestaciones sociales como el seguro de enfermedad 0 las pensioi).es son desconocidas alii. primero esto afect6 a los trabajadores llamados blue collar, sin formaci6n y empleados de cadena de montaje en la producci6n en masa. durante los anos ochenta, recuerdajoseph white, ecoilomista en la brookings institution, politicamente neutral, "no hubo un solo funciortario sindical al que no se ie dijera en la mesa de negociaciones que los empleos de sus afiliados se irian a mexico si exigia demasiado". de todas formas, corporate america ya no quiere saber nada de los sindicatos. en todos los sectores, los directivos diseiiaron, estrategias para impedir toda representaci6n de intereses de sus, trabadores. ei pistoletazo de salida 10 dio el propio presidente ronald reagan, que en 1980 hizo expulsar de golpe a todos los sindicalistas de la red publica de control aereo. ai mismo tiem– po, el gobierno yel congreso redujeron en varias ocasiones las rigideces del derecho laboral, de forma que los dirigentes y di– rectivos de ids consorcios pudieron radicalizar las relaciones la– borales como nunca antes en la posguerra. se puede afirmar, es– cribe lester thurow, economista en el massachusetts institute of technology (mit), que los capitalistas de america "declararon la guerra de clases a sus trabajadores ... y la han ganado" 24. ' la separacion de sectores parciales de la administraci6n y la , producci6n se convirti6 en el instrumento mas importante de la gesti6n empresarial. innumerables empleados de areas como contabilidad salarial, mantenimiento de ordenadores y tecno-10gla de edificios 0 liquidacion de impuestos recibieron avisos de despido. se les comunico que su trabajo serfa asumido en adelante,por una subempresa. poco despues, muchos volvieron a encontrarse como trabajadores de esas empresas, solei que con ' percepciones mucho inas bajas, sin seguro de enferinedad ni 150 hans-peter martin y harald schumann pensi6n y casi en todas partes con la condici6n de ,no organi-,' zarse sindicalmente en el puesto de trabajo. , otro modelo popular es la transformaci6n de empleados en aut6nomos. millones de antiguos empleados hacen hoy, como expertos en informatica,investigadores de mercado 0 asesores de clientes, el mismo trabajo que antes. pero se les paga por caso o trabo concreto y s610 conforme a las necesidades, son los uni– cos que soportan el riesgo del mercado. ai igual que el numero de aut6nomos aparentes, el numero de trabajadores a tiempo parcial y prestados tambien creci6 de forma vertiginosa. para– lelamente ala fabricacion just-in-time, ia: producci6n por encar– go y sin caros almacenes de existencias, las empresas tambieri inventaron eljust-in-time-worker, el empleado que viene cuando se ie llama, y al que antiguamente se llamaba, simplemente',jor– nalero. mas de cinco millones de ciudadanos estadounidenses ,se contratah contra su voluntad en tan inseguras relaciones la– borales, algunos en dos 0 tres empresas a la vez. a veces dentro, a veces fuera de la empresa, los directivos tienen asl a su dispa– sici6n reservas de capacidad gratuitas, a las que pueden echac mano segiin la situacion del mercado. por eso, el mayor emplea– dor privado de america ya no se llama gener,al motors, at&t o ibm. la empresa de trabajo temporal manpower encabeza sin rivalla estadlstica de empleo. ei cambio alcanz6 a casi todo el mundo laboral. entre 1979 y 1995, 43 millones de personas perdieron su puesto de trabaj025. la mayorfa encontr6 rapidamente otro.pero en:dos tercios de los casos tuvieron que conformarse con salarios mucho mas ba– jos y peores condiciones de'trabajo. las antano grandes fabri cas se encogieron, y el trabo se reparti6 en muchas unidades espacial y juridicamente separadas. con la fragmentacion de la organizaci6n del trabajo se quebr6 tambien -como en ca– terpillar-'la base organizativa de los sindicatos. si en 1980 mas del 20% de los empleados y trabajadores eran miembros de un sindicato, hoy solo 10 son ell0%, lamitad. s6lo el united auto workers perdi6 mas de medio mill6n de afiliados. libre de todo contrapoder y control publico, en la economla americana se impuso paso a paso un principio que ahora pe– netra a toda la sociedad del pais: the winner takes all, el ganador 1 h 1la trampa de la globauzaci6n se 10 lleva todo, llamaron los dos economlstas philip cook y ro– bert frank al esquema seglin el cual estill organizadas hoy la mayona de las empresas 26. un largo yevidente contrat6 social fue rescindido sin preaviso. antes, si a ibm; general motors 0 cualquier otra empresa ie iba bien, tambien era bueno para sus empleados. eso ya no es cierto. todaviaa principios de los anos . ochenta, estima william dickens, de la brookings institution, la mayona de las grandes empresas norteamericanas compartian alrededor del 70% de su potencial de beneficio con sus emplea– dos 27. precisamente los consorcios pagaban a sus empleados mas que la media de 10 que se ofrecfa por empleos comparables en el mercado de trabajo. ai mismo tiempo, era usual que las ramas mas rentables de las empresas subvencionaran a las menos ren– tables. no todos los sectores tenian que tener una rentabilidad miiximamientras la empresa en su·conjunto tuviera beneficios. pero la economia financiera desregulada convirti6 esa fuerza so– cial en una debilidad de la direcci6n. astutos agentes de los ban– cos de inversiones de wall streetfueron los primeros en descubrir tales "ineficacias" y abrieron asi el dorado a los especuladores de los ochenta. practicaban la compra hostil de soeiedades ano. nimas a credito para&:spues lanzarlas al mercado con beneficio divididas en partes, libres de todos los trabajadores renuneiables oexcedentarios. esta estrategia asesina del empleo se.hizo .fumo– sa con la pellcula wall street, en la que el broker sin escrnpulos ·gordon gekko destruye una compania aerea a costa de la plan– tilla, e hizo carrera en todo el mundo. para escapar a tales adquisieiones hostiles, la mayona de los directivos de las empresas se convirtieron ellos mismos en actores de la reestructuraei6n, y nadie qued6 a salvo. ibm, por ejemplo, trsform6 incluso a los conductores de un parque m6vil an– tes propiedad del consorcio en empresarios aut6nomos, y dej6 en la mitad el sueldo de las secretarias de direcei6n. muchas veces lostrabajadores de. distintas divisiones reeibian la oferta con la que se vieron enfrentados los 14.000 empleados de ibm francia en la navidad de ·1994: puestos ante la alternativa de aceptar 0 re)::ajas salariales 0 2.000 despidos, renunciaron volun– tariamente ala decima parte de su sueldo. entre 1991 y 1995 ibm redujo ·asi los costes salariales en un tercio, y priv6 de su 152 hans-peter martin y harald schumann trabajo a 122.000 personas. ai mismo tiempo, el consejo de ad– ministraei6n premi6 su acei6n a los ejecut6res del downsizing, los einco miembros de la presidencia, con ej. pago de bonifica– eiones al margen del salario de 5,8 millones de d61ares por cabe– za 28. el mensaje, en ibm· como en todas partes, es inequivoco: s610 el shareholder value, el beneficio de los accionistas cuenta . , como medida del exito de una empresa. en el caso ibm, desde 1995 la cotizaci6n y los dividendos baten todos los records pre– cedentes. esta 16gica explica por que ahora en todo momento incluso los trabajadores de aquellas empresas que tienen bene– ficios tienen que contar con el despido. el miedo a la desigualdad asi, mas y mas empresas han puesto patas arriba el princi– pio que antaiio dio su vitalidad al capitalismo norteamericano y ie ayud6 a llevar adelante su campana triunfal en todo el mun- . do: la promesa de henry ford. cuando el·primer capitalista es– tadounidense duplic6, en el ano 1914, el jornalde sus trabaja– dores a cinco d61ares, el wall street journal fustig6 su conducta como "delito econ6mico". pero ford tan s610 habia descubier-.· to la l6gica de la posterior economia nacional de creeimiento. si querfa que sus coches fueran un bien de consumo para to– dos, los clientes poteneiales tenian tambien que ganar 10 sufi– ciente como para poderse permitir los nuevos productos. por eso, pagaba a sus trabajadores en tres meses 10 que costaba uno de sus modelos t. hoy, muchos de los trabajadores de los con– sorcios de automoci6n ya· no a1canzan esta proporei6n,. sobre todo si estiin empleados en mexico, el sureste asiatico 0 los esta– dos del sur de estados unidos. la desaparici6n de las fronteras nacionales para el comercio y la destrucci6n de ios sindicatos ha "eliminado todas las inhibieiones", se lamenta robert reich, renombrado economista y a la vez secretario de trabajo del go– bierno clinton. como las empresas venden en todo el mundo, "su superviveneia ya no depende del poder adquisitivo de los trabajadores americanos", que se convierten cada vez mas en "una"clase atemorizada" 29. . 153la trampa de la globauzacr6n de ahi que el economista del mit, thurow, considere en el mejor de los casos.confusa, poco mas que propaganda, la esta– distica oficial de paro de las autoridades norteamericanas. a los siete rnillones de personas que oficialmente buscaban empleo en el ano 1995, que la secretaria de trabo calcula iinicamente ba– sandose en encuestas, habria que anadir otros seis millones que realmente necesitan trabajo, pero han dejado de buscarlo. ade– mas, hay aproxiinadamente 4,5 millones de empleados qui' t.ra– ban, contra su voluntad, atiempo parcial. si se suman estos tres grupos ya es e114% de la poblacion activa la que carece de un empleo decente. el ejercito de los subempleados crece a un porcene cie128% si se incluyen los grupos que solo tienen tra– bajo ocasionalmente:. 10,1 millones de trabadores temporales y empleados· ocasionales, asi como 8,3 millones de autonomos. que, en su mayoria especialistas de formacion universitaria, solo obtienen raras veces suficientes encargos 30. a esto corresponde la distribucion de los ingresos. una quinta parte escasa de todos . lo.s trabajadores trabaja por salarios situados por debajo del limi– te oficial de la pobreza, seglin comunicaba la organizacion labo– ral de naciones unidas oit. los working poor; los pobres que trabajan, se han convertido entre tanto en una categona ftia de . la sociologfa americana. al mismo tiempo, los trabajadores nor– teamericanos tienen hoy por termino medio que trabajar mas tiempo que sus colegas de la mayona de los otros paises de la ocde, disfrutan de la seguridad social mas escasa y son los que con mas frecuencia· tienen que cambiar de puesto de trabajo y lugar de residencia. asi, el "rnilagro del empleo en america" ensalzado por mu– chos economistas europeos'se convierte en una maldicion para los afectados. ' 'una bajacuota de desempleo significa poco", escri– bia el new yom times, favorable a wall street, "cuando un traba­ dor de una fabrica que cobra 15 dolares ala hora es despedido y solo gana la mitad en su siguiente empleo". el semanario norte– americano newsweek calificaba la nueva competitividad de ameri– ca con el atributo de "capitalismo asesino". y eso que la distribu– cion extremadamente desigual de la riqueza no es, desde el punto de vista historico, nada nuevo para america. al fin y al cabo, fue la blisqueda de libertad economica la que llevo ala fundacion de los 154 i i hai'l's-peter martin y harald schumann estadosunidos. los americanos siempre concedieron toda la ri– queza a sus empresarios de exito, pero tambien acababa cayendo algo para la mayoria. sin embargo, desde 1970 la historia de es– tados unidos no conoce un periodo mas largo en elque la gran mayoria de la poblacion haya teni ') que asumir siempre perdidas mientras una minoria ml,lltiplicaba su patrimonio y sus ingresos. esta afda tiene consecuencias devastadoras para toda la vida social, y amenaza cada vez mas la estabilidad politica. por eso, cada vez mas americanos, tambien de la elite blanca y rica, conside- . ran erroneo el camino emprendido. edward luttwak, por ejem– plo, economista en el center for strategic and international studies, una de las fabricas de pensarniento conservador de wash– ington, se ha convertido de antiguo defensor de la guerra fria en el mas agudo cntico del rumbo economico neoliberal. el "tur– bocapitalismo" surgido de ei es "un mal chiste: 10 que los marxis– tas afirmaban hace cien anos, yque entonces era absolutamente falso, se esta convirtiendo ahora en realidad. los capitalistas se enriquecen cada vez mas rnientras la clase trabadora se empo– brece". la competencia globalizada pasa "a la gente por la ma– quina de picar carne" y destruye la cohesion socia1 3 !. no solo disidentes cientificos como thurow, reich y luttwak estan cambiando de forma de p·ensar. tambien practicos de la economia y la politica dudan visiblemente de las doctrinas orto– doxas de la ciencia economica y preguntan si la retirada de la politica de la economia no ha ido ya demasiado lejos. el senador republicano conni mack,.por ejemplo, puso en marcha muchas leyes en este sentido desde su cargo de presidente de la cornision de economia del senado norteamericano. sin embargo, en la primavera de 1996 mack confesaba que "americanos que ·traba– jan duro estan, con raz6n,-llenos de escepticismo", "sienten que algo huele a podrido" 32. tambien alan greenspan, que como presidente del banco central americano federal reserve siem– pre condeno la politica de redistribucion publica, advertia du– rante una audiencia parlamentaria que la creciente desigualdad se habia convertido en una "importante amenaia para nuestra . sociedad" 33. la conversion mas espectaclilar fue la protagoniza- . da por stephen road!, economista jefe de morgan stanley, el cuarto mayor banco de inversiones de nueva york. desde hace lririla traml'a de la globalizaci6n casi una decada, roach fie habra hecho un nombre como estra– tega de alta direccion, con libros y estudios cientificos. en pro– gramas de television, en las universidades, ante el congreso y en exclusivos seminarios para directivqs, siem,pre recomend6 el desplazamiento consetuente del trabajo y una radical simplifi– cacion de la organizacion de las empresas. sin embargo, el jue– ves 16 de mayo de 1996 todasias empresas c1ientes de su banco recibieron ·una circular en la que roach abjuraba publicamen– te como solo 10 habian hecho los reformadores de la iglesia ca– tolica. "durante anos he ensalzado la virtud del aumento de la productividad", escribia. "pero tengo que confesar que ahora pienso de forma muy distinta sabre si realmente nos ha llevado a la tierra prometida". la reestructuracion de la economia norteamericana se pareda al principio de la "puesta en barbe– cho" de los campesinos primitivos, que destruyen el suelo del que viven para conseguir un rendimiento a corto plazo, explicaba roach a sus asombrados lectores. la estrategia del downsizing, y el lean management era un caso asi. si los lideres empresaria– les del pais no tomaban pronto otro camino que reconstruyera la fuerza de trabajo en-vez de descualificarla, america se queda– ria sin recursos para poder mantenerse en el mercado mundial. roach: "no se puede seguir exprimiendo eternamente a los tra- . bajadores. en ultima instancia, la destruccion infinita de traba, jo y salarios es un plan de erradicaeion de nuestra industria" 34. naturalmente, respecto a como ha de producirse el cambio de rumbo de la destruccion a la construccion inc1uso sus exhorta– dores, como roach, mack 0 reich tienen poco mas que ofrecer que elllamamiento a los altos directivos a tener en cuenta las con– secuencias sociales a largo plazo de sus aceiones. pero el genio ha escapado de la botella."la triste verdad es", comentaba el finan– cial times la inieiativa de roach, "que el downsizingmerece la pena a aceionistas y directivos. wall street prefiere cada dolar ahorrado en costes a un dolar de ingresos suplementarios". esto 10 demos– traron claramente los agentes de la bolsa de nueva york al dia si guiente de la espectacular circular del economista de morgan stanley. la direcdon del consoreio alimentario conagra hizo pu– blico que e.se mismo ano despediria a 6.500 trab'!iq.dores y cerra– ria 29 flibricas. solo esta notieia disparola cotizacion de.jas accio-· 156 hans-peter martin y harai.n schumann nes de conagra de tal modo que el valor en bolsa de la empresa subi6 500 mil10nes de dolares en 24 horas 35. asi pues, la rapida conexion entre el mercado financiero y los directivos atraidos con opciones sobre acciones, impone que prosiga la implacable carrera por alcanzar mas eficaeia y trabajo mas barato. pero inclu– so si se lograra contener el dictado de los cazadores de benefi– cios con el corto horizonte temporal de estados unidos, da igual si por ley 0 por un cambio de mentalidad entre los inverso– res locales, aun asi casi no se podria revertir la perruda de ·poder salarial y adquisitivo de la poblaeion trab'!iadora estadounidense. porque mientras la elite norteamericana despierta y caviia alter– nativas, hace mucho que la transnacional de los consorcios ha puesto en marcha la misma carrera que en estados unidos en los otros paises industrializados de la ocde. por su parte, europa y los paises avanzados de asia parecen caer, de forma en apariencia inevitable, en el torbellino del american way of capitalism, y la espi– ral descendente de empleos y salarios sigue en movimiento. en muchos aspectos, este proceso solo ha sido indirectamente des– encadenado por la competencia inmediata en los mercados de bienes. otro mecanismo ha sido mas riipido: la red transnacional. "que siguebiendo aleman. en hoechst?" ei cambio en la industria del automovii ilustra el ritmo arro– llador de la integracion global. la reduceion del personal de las flibricas, la lean production de los anos ochenta, solo estaba empezando. desplazo una parte hasta ahora creciente de la pro– duccion a los proveedores, que actualmente suministran listos y montados modulos completos como ejes, instalaciones de aire acondicionado 0 chasis. en las mils recientes flibricas americanas de automoviles solo tiene lugar una tercera parte de la produc– . cion, del resto se encargan empresas proveedoras que a su vez, bajo la presion de los precios de sus compradores, raeionalizan continuamente. esta ultima dimension del impulso a la produc– tividad ha abierto paso ademas ala lnterdependeneia y simplifi– . cacion del trab'!io por encima de todas las fronteras ... las de los estados, pero tambien las de las empresas. 1,,7la trampa de la globallzaci6n . coches alemanes s610 quedan en la ciase de lujo. el nuevo polo de volkswagen,lunque montado en woifsburg, viene casi en un 50% del extranjero. la lista de los paises proveedores va . desde chequia hasta mexico y estados unido&, pasando par lta– lia, espaiia y fraricia .36. toyota ya produce mas en uitramar que enjap6n, y, viceversa, la industria del autom6vil americana que– braria si tuviera que renunciar a los envios de fabricantes japone" ses 37. pero tambien la sustituci6n de la denominaci6n de origen "madein germany" por "made by mercedes" 0 "made by ford" conduce a error. a pesar de toda la competencia, hace mucho que los onstructores descubrieron que podianahorrar mucho dinero haciendo fabricar piezas concretas juntos, entre varios. consorcios. en vez de cien tipos de faro distintos, los coches ale– manes de todas las marcas utilizan hoy una docena larga de mini– generadores. la interdependencia y la unificaci6n no se detienen ni ante el motor ni ante coches enteros. los volvo funcionan con maquinas diesel de audi de fabricaci6n hungara. merce– des compra el motor de seis cilindros del nuevo minivan viano a volkswagen, e inciuso la marca noble rolls royce monta mota-. res bmw en sus tradicionales carrocerias. al mismo tiempo, los consorcios forman sin cesar alianzas, joint-ventures y fusiones que 1levan al maximo el beneficio en terininos de eficiencia. volkswagen se trag6, ademas de audi, al consorcio espaiiol seat y al ifder delmercado europeo oriental, skoda. bmw compr6 el mayor consorcio de automoci6n brita– nico, rover, y ford se hizo con el control de mazda, el cuarto mayor productor de autom6viles deljap6n.junto con el consor– cio volkswagen, ford tiene al sur de lisboa una fabrica de gran- . des iimusinas que luego se distribuyen coil dos nombres diferen– tes. en ford el coche se llama galaxy, volkswagen 10 vende bajo . el nombre de sharan. lo mismo practican fiat y peugeot. chrys– ler a su vez haceque mitsubishi ie construya en tailandia utilita– rios que se venden en estados unidos. bajo.etiqueta americana, en los paises bajos mitsubishi produce junto con volvo. de este modo; la industria del autom6vil teje una compleja red mundial con una movilidad y flexibilidad digna de sus pro– ductos. los verdaderos productores s6lo son un factor en los cos– tes, figuras sin derechos que pueden ser dejados en la cuneta en 158 i ! i ! i ,; ,. ii " 'i i ii ii j' ii ii 1i hans-pete martin y harald schumann tdo momento. s6lo en l sector aleman de automoci6n se per– dleron de 1991 a 1995 mas de 300.000 puestos de trabajo, mien– tras el numero de vehiculos producidos anualmente en el mis– mo periodo se man tenia mas 0 menos constante. no sepreve el fin de esta tendencia. "planeamos aumentar la eficacia.en un6 o un 7% anualhasta el ano 2000", promete el presidente de ford europa: albert caspers. "hoy alin necesitamos 25 horas para produclr un escort. de aqui al 2000;tienen que quedarse en 17,5 horas". mas coches, menos trabajo, es tambien la divisa en ,:,"o.lkswagen. en s6lo cuatro anos hay que aumentar la produc– uvldad en un 30%, anunci6 el director financiero bruno adeit. de este modo, ano tras ano desaparecen en volkswagen entre 7.000 y8.000 empleos. en el mismo periodo,seglin promete la presidencia de vw a sus accionistas, los rendimientos deben de quintuplicarse 38'. las perdidas de empleo causadas por las interdependencias transnacionales son amenazadoras. pero alin pesa masel que-se socaven las viejas contraestrategias de la polftica econ6mica y social nacional. hasta los anos noventa, las naciones ifderes de la economia siguieron alin distintas sendas de desarrollo. jap6n cul– tivaba el principio del empleo de por vida. los sacrificios de la adaptaci6n se repartian de manera homogenea. la seguridad so, cial colectiva no s6lo tenia preferencia en la escala social de vala– res, sino tambien en la practica empresarial, frente a los superiores beneficios del capital. en fraricia los tecn6cratas llevaron a cabo, con efectos a menudo dignos de menci6n, una polftica industrial nacional que afirm6 la posici6n de francia en la economia mun– dial sin hacer bajar el nivel general de vida. alemania briii6 con su desarrolladisimo sistema educativo y la estrecha cooperaci6n en– tre capital y trabajo. el alto nivel de tecnica, personal y clima.social compensaba las perdidas en sectores menos.exigentes . . hoy todo esto ya no parece tener valor. derepente, tambien los presidentes de las empresas japonesas se entregan al lean management y el outsourcing, como si fuerah clones de sus coje– gas american os. alia donde los despidos siguen estando mal vis– tos, degradan a su plantiiia a puestospeorpagados, disponen recortes salariales 0 desplazan a sus trab'!iadores a pequenas filia– les, condenandolos a trabajos de representaci6n, para que sean - ifqla trampa de 1a globalizacl6n elias los que se despidan. pero tarnpoco el despido directo, que ellenguaje samurai describe con la metifora "cortar cabezas", esta. ya soci:ilinente mal visto. ai principio solo afecto a trabaja– dares temporales, mujeres solteras y jovenes aprendices. entre– tanto,tambien se han visto afectados los cuadros medios entra– dos en anos, fiibricas enteras y centros administrativos han sido cerrados. "antes compartiamos solidariamente el sufrimiento y confhibamos en el gobierno", cuentajiro dshito, presidente de una empresa de electronica. '.'en el futuro solo valdran las reglas del mercado" 39. el gobierno aim intenta disimular las conse– cuencias. oficialmente, no mas del 3,4% de los trabajadores ac– tivos estan apuntados en el paro, una simple mentira estadistica. simplemente, quien busca trabajo mas de seis meses deja de es– tar registrado. si se contara conforme a los metodos norteameri– canos -tampoco precisamente proximos ala realidad-, la cuo– ta se elevaria ai8,9%, segiln un estudio interno del ministerio de economia llevado a cabo ya en el ano 1994.40. hoy, uno de cada diez japoneses en edad de trab'!iar busca trabajo, segiln calculan los cnticos. ei gobierno, antaiio guardian de la estabilidad so– cial, es quien impulsa.el proceso. la desregulaciony la liberaliza– cion del comercio·aplastan sectores enteros. los antiguos su– peravit comerciales se reducen a un minimo. tadashisekizawa, presidente del consorcio fujitsu, ofrece para ella una explica– cion aparentemente simple: ei sistema japones se ha "alejado de– masiado de la media internacional", eso tiene que cambiar. ei mismo argumento conquista tambien el otro lado del pla– neta. los consorcios franceses reducen continuamente su per– sonal desde hace cinco anos. no solo el enorme paro, de mas del .. 12%, es aterrador. ademas, alrededor del 45% de los activos tienen que conformarse con precarias relaciones de trabajo, como trabajadores temporales y sin proteccion contra el despic do. e170% de todos los nuevos empleos del ano 1994 eran tem– porales 41. ai mismo tiempo, los sindicatos pierden afiliados, in– . fluencia y sobre todo perspectiva. ei mercado transnacional socava su base de poder. asiles ocurre a casi todos los paises de la de, con la excepcion de gran bretana, donde.ya en los anos de thatcher gobierno y empresarios reb'!iaron conjuntamente salarios y condiciones de trabajo al actual nivel de portugal. 160 hans-peter: martin y harald schumann donde mas radical resulta el cambio de sistema es en la rica alemania. esto 10 demuestran de maneraimpresionante las pre– sidencias del sector industrial con mayores ingresos del pais, laindustria quimica. en elejercicio de 1995 los tres gigantes. hoechst, bayer y basf presentaron los mayores beneficios de su o' historia empresarial. sin embargo, al mismo tiempo anunciarim otra reduccion de personal· en aiemania, despues de haber eli– minado"150;ooo empleos en los anos precedentes. "sabemos que la gente percibe esto como una contradiccion", concedia el pte- . sidente de bayer, manfred schneider. pero el elevado beneficio del consorcio no podia enganar al respecto de que "en aiema– nia bayer esta. b'!io presion" 42. schneider precisa su perspectiva con dos escuetas frases. por– que bayer, exactamente igual que sus competidoras, solo es una empresa alemana por tradicion y por la sede de 1a central de la empresa. por termino medio, casi todos los anos la sucesora del consorcio i. g. farben gana e180% de sus beneficios en el extran– jero, pero solo un tercio de la plan tilla trab'!ia en aiemania. "que sigue siendo aleinan en hoechst?", preguntajiirgen dormann, alto ejecutivo del gigante quiniico de francfort. "nuestro mayor mercado individual es estados dnidos, nuestro accionista kuwaiti tiene mas porcent'!ie que todos los accionistas alemanes juntos, nuestra competencia en materia de investigacion ·es internacio– nal". la que no funciona es la sociedad anonima alemana, que ya no gana dinero. esto puede ser exagerado, pero probablemente sea cierto si se compara con las partes norteamericanas 0 asiaticas del consorcio. a continuacion, dormann aseguraque natunil– mente su consorcio tiene en aiemania "una mision social, porque nos vemos -tambien- como ciudadanos alemailes". solo que hasta aliora se habia "exagerado un poquito el p.atriotismo" 43. un ejecutivo de alto nivel ya no puede permitirse responsa– bilidad social en un negocio organizado de manera global ... no es solo el problema de dormann. ei mandato social del articulo 14 de la constitucion alemana, segiln el cual "la propiedad obli– ga"r "debe servir al bien comun ", ya no parece cumplible para la mayona de sus colegas. como antes ocurna.solo en estados uni– dos, los directivos dividen su organizacion por centros de rendi– mien to, que 0 bien cosechan maximos beneficios 0 son liquida-161la trampa de la. globauzacion aos. hoechst esta eliminando poco a poco las viejas f:l.bricas qui– micas, y el grupo agfa de bayer va a ilegar al saneamiento aun– que tiene beneficios, que, no obstante, no representan mas que el 3% de su volumen de negocios. asf; se quiebra el viejo con– cepto de aiemania s: a., y se abre paso una nueva cultura em– presarial muy antigua: shq.reholder value es en muchas grandes empresas alemanas laformula magica del momento, que en ul– tima instancia no significa otra cosa que la historicamente co– nocida maximizacion de ganancias a favor de los accionistas. la misma meta esm tras la fusion, acotdada en mayo de 1996, de los gigantes de la industria farmaceutica ciba-geigy y sandoz, que indigna a muchos suizos por la amenaza de despidos masi– vos. inciuso el arzobispo de viena, christoph schenborn, que enseiio largo- tiempo en la universidad de friburgo, ha interve– nido en el debate. "si dos de los mayores consorcios qufmicos del mundo se fusionan", dice schenborn, "aunque. a los dos les va esplendidamente desde el punto de vista economico, y al ha– cerlo "liberan" 15.000 puestos de trabajo, no se trata de una obii– gacion decretada por el dios todopoderoso "iibre mercado", sino por el ansia de dividendos de unos pocos" 44. . .. sharebolljer value: el fin de alemania s. a. pero la adaptacion al principio norteamericano no obedece simplemente a la perversa arbitrariedad de los capitalistas. la presion sobre las empresas y sus altos directivos viene del mer– cado financiero transnacional, el centro de fuerza de la globali– zacion. el comercio de acciones sin fronteras disuelve mas los vinculos naeionales que la in'terconexion de la produccion. un tercio de las aceiones de daimler-benz se encuentran ya en ma– nos extranjeras. la participacion del aceionista principal, el deutsche bank, esm en un 43% en poder de inversores extran– jeros. bayer, hoechst, mannesmann y muchas otras son mayori– tariamente propiedad .extranjera. sin embargo, la mayoria de estos inversores no son ni pequeiios accionistas carentes de po-. der ni bancos y consoreios que habria que .integrar en el denso entramado de .partieipaeiones de la industria alemana. los que' 162 i \ hans-peter martin y harald schumann de verdad han comprado en aiemania son principalmente fon– dos de inversion, de seguros y de pensiones de estados unidos y gran brel:aiia. sus directivos se esfuerzan ahora por sacar de sus compromisos eri el extranjero por 10 menos tanto rendimiento como de sus carteras locales, y plantean incesantes exigencias a las empresas afectadas. "la presion de los aceionistas extranje– ros sobre las empresas alemanas aumenta", confiesa el director financiero de bayer, helmut loehr 45. ultimamente, se teme-a los enviados del fonda de pensiones caiiforniano de los emplea– dos piiblicos, que dispone de una inversion de casi 100.000 milio– nes de dolares. los directivos del california retirement system (calpers), que ya han impuesto sus expectativas de cotizacion y benefieio a consoreios tan poderosos como general motors y american express, han aumentado las inversiones extranjeras a un 20%, porque "las ineficacias en los mercados internaeiona– les se han vuelto mayores que en el mercado naeional", funda– menta la expansion el estratega de calpers jose arau. a los ojos de estos dirigentes de los flujos mundiales de capital, son inefi– caces aquellas empresas en las que algunas partes del consor– eio aportan menos de un 10% de benefieios al capital invertido .... algo completamente habitual fuera de estados unidos. espeeial– mente' en japon, francia y aiemania, arau y su equipo proce– den de manera sistematica contra los directivos renuentes de las grandes sociedades anonimas "para hacer a estas empresas extranjeras conseientes de los intereses de los aceionistas", ex– plica uno de los asesores del fondo 46. en parte como respuesta, ·en parte adeianmudose a tales re– tos, tambien·en aiemania ilegan cada vez mas "manos duras" a lossiliones de direccion, observaba frank teichmilller, el presi– dente del sindicato industrial del metal aleman. la fhlta de repa– ros a la hora de despediry la mano dura contra-los sindicatos pro– mueven las carreras.jiirwin schrempp marco un hito cuando en mayo de 1995 se hizo cargo de la direccion de daimler-benz. co– rresponsable ei mismo de casi seis mil millones de marcos de per– didas el ano anterior, paraiizo el constructor de aeroplanos fok– ker asf como la parte del consoreio aeg yanuneio que en tres aiios la empresa pondrfa en ]a calle a 56.000 trab:yadores; el te– corte elevo casi un 20% la cotizaeion de las acciones de daimler e -la trampa de la globalizaci6n hizo unos diez mil millones de marcos mas ricos a sus propieta– rios,· aunque tuvieran que renunciar al dividendo anual. ei wall streetjournalyd business week festejaron, al mismo hombre que para los trabajadores era unfracasado, como un revolucionario que rompfa el rumbo aleman de relaci6n afectuosa con los tra– bajadores y ajusiaba por fin la estrucfura del consorcio al bien de los accionistas. ademas, schrempp (sueldo anual: 2,7 millones de marcos) hizo que los representantes de los accionistas en el .consejo de administraci6n ie adjudicaran, a ej y a ntros 170 di– rectivos, opciones a acciones que, con la sub ida de ias cotizacio– nes, ie reportaron a el y.a los cobeneficiarios un ingreso suple– mentario de unos 300.000 marcos. lo que eljefe de daimler puso en escena con la cotizaci6n en bolsa 10 practican innumerables colegas suyos en otros lu– gares de forma muy parecida. mientras durante anos s610.sa– han en los titulares casos llamativos como la rescisi6n del con– venio en ibm 0 las eliminaciones de puestos en siemens y el deutsche bank, desde la primavera de 1996 todo el sistema ale– man de interlocuci6n social se esta desintegrando.caslde la noche a la manana, los sindicalistas descubren que ya no discu– ten por un par de puntos porcentuales para sus afiliados, sino· por la propia supervivencia de lossindicatos. una empresa tras otra elude el vigente convenio colectivo.o abandona inc1uso la patronal. las empresas medianas negocian con sus comites de empresa contratosque enseiian a temer a los sindicalistas. ei metodo elegido es casi por doquier la simple extorsi6n. en el fa– bricante de calderas de kassel viessmann, por ejemplo, que con . 6.500 trabajadores cosecha, con elevada productividad, 1.700 millones de marcos de volumen anual de negocio, lleg6 el anun– cio de la direcci6n de que la pr6xima serie de termos de gas se fabricarfa en chequia. sin reparos, el 96% de la plantilla acep– t61a propuesta de trabajar gratuitamente tres horas mas ala se– mana antes que arriesgar el cierre de una rabrica alemana 47. tambien la "modernizaci6n" de la empresa de tecnologia me– dica de lubeck drager se prodiijo casi sin hacer ruido. desde los embaladores hasta los informaticos y monitores de forma– ci6n, pasando por los ch6feres, cientos de trabajadores se en– contraron de pronto en filiales aut6nomas en las que ya no re-164 . i hang..peter martin y llaraln schumann gian los viejos convenios colectivos. con una jornada de traba– jo 1llas larga, ahora ganaban en las nuevas empresas entre seis y siete mil marcos menos al aiio 48. mientras en alemani" se presiona asf sobre los salarios, el mismo'metodo sirve para que no suban en los paises de bajo nivel salarial. por ejemplo, los trabajadores de la filial checa de volkswagen skoda comprobaron que desde la entrada del gi– gante del autom6vil de wolfsburg su productividad habfa au– mentado en un 30%, pero sussalarios apenas. "si esto sigue asf, no alcanzaremos una situaci6n comparable a la de alemania ni en cincuenta aiios", deda irritado el portavoz del comite de em– presa de skoda, zdenek kadlec. pero el president!! de volkswa– gen, ferdinand piech, bloque6 friamente las reivindicaciones salariales de sus trabajadores checos. la plantilla de skoda no debfa estropear sus ventajas locales, advirti6. de otro modo, "sin duda tendriamos que considerar sda producci6n no seria mas ventajosa, por ejemplo, en .mexico" 49. ca,si siempre, los sindicatos intentan enfrentarse a estos in– tentos de chantaje, y casi siempre pierden el conflicto, porque "los empresarios logran enfrentar entre· sf a las plantillas, fabri– ca contra fabrica", se queja e1 presidente del sindicato indus– trial del metal, klaus zwickel 5o • algunos funcionarios, como el lugarteniente de zwickel, walter riester, aiincreen que median– te la cogesti6n, anc1ada por la ley en los comites de empresa, y mediante la organizaci6n unitari", se podra "rechazar la insana evoluci6n" que ha puesto de rodillas a los sindicatos america– nos 51. pero las cilias de afiliados hablan otro idioma. despidos, eliminaciones de puestos de trabajo y la experiencia de que la afiliaci6n cuesta dinero, pero no protege 0 incluso perjudica en caso de crisis, han arrebatado desde 1991 una quinta parte de sus afiliados a la confederaci6n alemana de sindicatos. s610 el sindicato industrial del metal perdi6 755.000 cotizantes. sin duda mas de la mitad del descenso de la afiliaci6n es atribuib!e al declive de la industria germanooriental, pero tambien en el lado occidental casi un mill6n de sindicalistas devolvi6 su carne. extorsiones como la del caso viessmann fueron posibles, en gran medida, porque en esta empresa s610 el 10% de la plantilla esta organizada. 165la trampa de ia globalizaci6n desde principios de 1996, las asociaciones patronales de ale– mania aprovechan la nueva debilidad de su antiguo interlocutor ,social y ponen en marcha una of ens iva tras otra. animado por el gobierno federal, en mayo de 1996 el preidente de la fede– racion de la industria alemana, olaf henkel, exigio rescindirel convenio marco en todos los sectores para acortar el pago por enfermedad. un mes despues werner stumpfe, presidente de , la asociacion de empresarios del metal, dio el primer impuiso a la revocacion del derecho de huelga. en el futuro, su asocia– cion solo negociara globalmente los porcent'!ies salariales y la jornada de trabajo anual. de todo 10 demas, como las horas se– manales de trabajo, las vacaciones 0 la remuneracion en caso de enfermedad, se encargaran los comites de empresa. preten– de quitar a los sindicatos el derecho a organizar huelgas para las reivindicaciones en estos terrenos, porque "ia huelga estii anticuada" y las empresas huelguistas "tan solo perderfan cuo– ta de mercado". a todas luces, stumpfe no se da cuenta de que su ataque va dirigido contra un derecho fundamental garanti– zado en'la constitucion. ademas, henkel, stumpfe y sus cole– gas de asociacion negaron su comprension a la implantacion de un salario minimo en la construccion, aunque empresarios y sindicatos del ramo 10 exigian en comun. en consideracion ala autonomfa de convenio vigente en alemania, la correspondien– te ley solo se puede poner en vigor con el consentimiento de los empresarios. con su rechazo, los representantes de los empre– sarios han asumido que la industria alemana de la construccion se desliza hacia la mayor ola de quiebras de la posguerra porque no puede oponer nadaal dumpingsalarialde las ofertas extran– jeras. unas 6.000 constructoras alemanas quebraran, y se per– deran 300.000 puestos de trabajo, anunciola cupula de la indus– tria de la construccion alemana 52. desregulacron: un contrasentido con metodo naturalmente, los directivos de los fondos y las presidencias de los consorcios no impulsan solos la cafda del empleo y los sala– rios. tambien estii implicado un tercer grupo de agentes: los go-166 hans-peter martin y liaralo schumann biernosnacionales. la mayorfa de los ministros y partidos de gobierno de los pafses de la ocde sigue creyendo que hay que . reducir aun mas la influencia 'del estado en la economia para que la prosperidad y los nuevos empleos sm:jan por si mismos. en nomhre de este'prograrna, desde tokio a bruselas pasando por washington se esti'tn eliminando poco a poco todos los mo– nopolios u oligopolios controlados por el estado y sometidos a limites nacionaies. la competencia 10' es todo, los empleos no son nada. pero cuando privatizan correos y telhonos, luz y agua, transporte aereo y ferroviario, liberalizan el comercio interna– cional de estos servicios y 10 desregulan todo, desde la tecnolo– gia hasta la proteccion de los trab'!iadores, los gobiernos agra– van la crisis que para combatir fueron elegidos. en estados unidos y gran, bretaiia, hace mucho que se ha he– cho evidente esta contradiccion. ei modelo clasico 10 proporcio– nola desregulacion del transporte aereo americano. por motivos de seguridad y control, un cartel publico asigno en los anos se– tenta las rutas a lasdistintas companias, la competencia fue la ex– cepcion. entonces las companias aereas eran'mas que rentables, y'en la mayorfa de los casos ofreclan a sus trabajadores empleo de , porvida; en todo caso, los'precios eran relanvamente altos. quien tenia mas tiempo y menos dinero vi'!iaba en autobus y en tren. la administracion reagan cambia radicalmente todo esto. los pre– cios se derrumbaron, pero tambien numerosas empresas. tanto, el transporte aereo como la industria aeronautica se convirtieron en sectores altamente inestables. siguieron despidos m;;tsivos, ad– quisiciones hostiles seguidas de desmeljlbramiento asi como si– tuaciones de caos en los aeropuertos. al final solo quedaron seis companias. con menos personal que veinte anos antes vendie– ron mas vuelos que nunca, y volar es tan barato como nunca. solo los buenos empleos se han perdido para siempre. en la elite europea de la alta direccion, esta idea encontro en– tusiastas adeptos en los anos ochenta. solo que fuera de gran bretaiia en casi ninglin sitio se encontraban mayorfas politicas a su favor. sin embargo, la comision europea de bruselas se con– virno en una verdadera orden de los radicales del mercado, y sus funcionarios configuraron la mayor parte de la legislacion euro– pea en intima colabonicion con empresas de consultingy orga" 167la 'j'rami'a de la globalizacron nizaciones de lobbies dependientes de la industria 53. casi sin de– bate publico, la privatizacion y desregulacion de todos los sec– tores dirigidos por el estado se convirtio en parte integrante del gran plan del mercado interior. el antigu9 comisario de la ce peter schmidhuber llamo consecuentementea esto "el ma– yor proyecto de desregulacion de la historia economica". "euro– pa 1992" empezo por poner en marcha una ola gigantesca de concentracion en la economia privada que costa al menos cinco millones de puestos de trabajo. en un segundo paso, ahora los paises de la ce liberalizan tambien los sectores y monopolios protegidos por el estado; con esto, se programa una nueva des– truccion de empleo. en la nueva europa -como antano en estados dnidos-, al primero que ie toco el turno fue al transporte aereo. en el ano de salida, 1990, la de liberalizo el transporte aereo total sin fronteras. los precios se desplomaron y con ellos todas las com– panias aereas publicas, con la excepcion de la ya privatizada british airways y de lufthansa. sobre todo las pequenas, entre .. elias alitalia, austrian airlines, iberia, sabena. y swissair, son apenas competitivas. en constante lucha con las plantillas, un saneamiento sigue a otro, la mayona de las veces con ayuda de inyecciones financieras publicas de muchosrnillones, pero sin expectativas de exito y con una perdida que hasta ahora alcanza los 43.000 empleos 54. desde abril de 1997,.las companias itereas pueden ofrecer tambien vuelos interiores dentro de los distin– tos estados de la de, por ejemplo que british airways haga el tra– yecto hamburgo-munich. esperando este nuevo empujon a la eficacia, una segunda gran ola de despidos corre por el sector. solo la lufthansa alemana quiere ahorrat en .cinco anqs 1.500 mill ones de marcos en costes salariales.junto a un numero no mencionado de despidos, el presidente de lufthansa, jiirgen weber, anuncio un paron salarial, mayores jornadas de trabajo y una reduccion del derecho a vacaciones 55. ai finii de la lucha por las cuotas de mercado en el cielo europeo solo quedaran cuatro 0 cinco "mega-carrier" (en el argot del sector). este programa de asesinato de empleos forzado por el estado es ya un confuso concepto pol1tico, habiendo al mismo tiempo un paro endemico. pero si se compara con el proyecto global; el 168 hans-peter martin y liaraln schumann transporte aereo resulta solo un pequeno experimento de labora– torio. desde principios de 1998 tambien se liberalizara todo el comercio interno de la de con los servicios de telecomunicacio– nes ... un riuevo ei dorado para los inversores y los consorcios de gran capital 56. desde helsinki hasta lisboa, los'hasta ahora mo– nopolios publicos tienen que "ponerse en forma"para la compe– ten cia, mientras consorcios privados intemacionales se arman para el asalto a un mercado multimillonario que, con porcenta– jes de crecirniento de dos cifras y margenes posibles de beneficio anual de hasta ei40%,justifica cualquier gasto. lo que esto signi– fica en ultima instancia puede que 10 ilustre una comparacion entre deutsche telekom y la americana at&t. con solo 77.000 trabajadores, la empresa i1der del mercado americano consiguio un beneficio de 5.490 millones de dolares en el ejercicio de·1995. con u.ri volumen anual de negocio aproximadamente igual, de 47.000 rnillones de dolares, la telekom dio empleoa mas de 210.000 trabajadores, casi tres veces mas que la at&t, y tuvo unos beneficios al cambio de solo 3.500 millones de dolares 57. hasta 1998, segun acuerdo del antiguo directivo de sonyy actual presidente de telekom ron sommer con los sindicatos, 60.000 trabajadores seran apartados en un principio con ayuda de in– dernnizaciones y jubilaciones anticipadas. pero para mantener competitiva a telekom, hasta d ano 2000 tendran que irse unos . 100.000 trabajadores, unatala sin precedentes en la historia ale– mana de la posguerra 58. en todo caso, un fragrnento de estos puestos de trabajo resurgir:i en los nuevos consorcios de la com– petencia en torno a los dos consorcios 'electricos veba y rwe (en asociacion con at&t y british telecom), porque los recien llegados podran apoyarse en sus propias redes telefonicas in ter– nas a 10 largo de las vias de electricidad y dispondran, como em– presa monopol1stica de la electricidad, de notables reservas de personal que podr:in reorganizat con gran beneficio. ademas, el legislador les aseguro que podian utilizar a buen precio la red de distribuidores de telekom y concentrarse al principio solo en las areas de alta densidad de poblacion, especialmente lucrativas y que se abastecen con menor coste de trabajo. en cualquier caso, los ejecutores gubernamentales no quie– ren ser los que impongan el acordado aumento' del paro. desde 169la trampa de la globauzacion noviembre de 1996, el gobierno aleman vende telekom en va– rios tramos en todas las grandes bolsas del mundo. del resto se encargaran los cazadores de shareholder value de los grandes fon– dos. el mismo drama se repite en toda europa, y sera inevitable que dispare el porcent'!ie de desempleo de la ue. y mientras las empresas europeas de telecomunicaciones se arman contra sus futuros competidores, la politica ya ha puesto en marcha la pr6-xima ronda de la liberalizacion; en la primavera de 1996, el congreso estadounidense acor– do liberalizar el mercado telefonico local, hasta entonces aun protegido tambien en america. en el futuro, los tres oferentes suprarregionales at&t, mci y sprint competiran con los actua– les siete monopolios regionales a todos los niveles. de repente, dos de los proveedores regionales se fusionaron en unidades ma– yores, con lasimultaneareduccion de personal. tambienat&t anunciola eliminacion de otros 40.000 puestos. asimismo, la bri– tish telecom quiere dar otro gran paso en el camino hacia con– vertirse en una maquinade beneficio sin empleo. aunque desde la puesta en marcha de su privatizacion, en el ano 1984, ha des– truido ya 113.000 empleos, y, por tanto, casi e150% de su planti– lla, hasta el ano 2000 deberan marcharse otros 36.000 trab;gado– res. britanicos y americanos se preparan asf para la competencia _ total, mundial, a la que la politica esta allanando el camino. en la sede ginebrina de la organizacion mundial del comercio, desde el otono de 1995 delegaciones gubernamentales negocian los detalles de un acuerdo mundial de libre comercio en el ambito de las telecomunicaciones. si el acuerdo llega a entrar en vigor -y los lobijies de los consorcios estan luchando por ello-, en todo el mundo "quedaran como mucho cuatro 0 cinco giganc tes", profetiza el profesor eli noam, un investigador del sector en la universidad de columbia de nueva york 59. con la desregulacion de las telecomunicaciones, los creyen– tes en el mercado de washington, bruselas y la mayoria de las capitales europeas no piensan poner el punto final. si las cosas . van seglin es voluntad de la comision de la ue, desde el 2001 ie tocara el turno al servicio de correos, con 1,8 millones de empleados en europa. tambien caeran los monopolios de la electricidad. tras los britanicos, es el gobierno aleman el que 170 ii , i hans-peter martin y liaraln sciidmann quiere hacer esto en solitario, asf como algunosestados de nor– teamerica. si los politicoseuropeos se toman en serio su repetida afir– macion de que el paro es su mayor preocupacion, entonces prac– tican la locuracon metodo. saben aun 10 que estan haciendo? la duda esta justificada. esto 10 atestigua la experiencia que ron sommer tuvo a principios dei996. ell de enero, el estratega de telekom modificola estructuratarifaria,las liamadas a larga distancia se abarataron, las locales se encarecieron. esto es ra-– cional si se trata de preparar al gigan te telefonico para la com– petencia y la cotizacion en bolsa. en la iucha por la competencia no hay lugar para que los clientes comerciales, que mantienen . con mucha frecuencia conversaciones interurbanas, subvencio– nen las conversaciones urbanas, predomiriantemente privadas, . por:que los nuevos competidores empezaran por iritentar ha– cerse con los grandes clientes con bajas tarifus para larga distan– cia. sommer tiene que armar a telekom en contra de esto. pero apenas entro en·vigor la nueva iista de precios, la prensa sensa– cionalista alemana y la clase politica pusieron en escena de co– mun acuerdo.una explosion de ira popular contra la malvada telekom,. que ie sube la tarifa a la abuelita solitaria que no tie– nemas que al telefono y concede descuentos a los ricoshom– bres de negocios. los mismos politicos del area economica de todos los partidos del bundestag que-antes habfan aprobado ia nueva tarifa exigfan ahora un precio social para.jas llamadas telefonicas a amigos y parien tes, a la cabeza de todos el minis– tro de correos de la csu, wolfgang botsch. a sommer solo ie quedola queja de que tal populismo era "nionstruoso" 60. el baile politico de alio nuevo entre la indignacion y la hipo– cresfa no era solo absurdo. atestiguaba ademas que la mayoria de quienes nos gobiernan ya no se da cuenta de las consecuen– cias de la idea politico-economica del mundo sobre la que cons– truye su legislacion. "la decision de liberalizar determinados sec– tores en los que se ofrecen servicios publicos no es en modo alguno de naturaleza ideologica sino expresion de un:;t disponi– bilidad natural a adaptarse a la evolucion economica y tecn:ologi– ca", asegura karel varimiert; el comisario europeo competente en la materia 61. la propia eleccion de las palabras hecha por van 171la trampa de la globaljzacion miert revela ya la.ideologfa incuestionada que hay que ver siem– pre que los politicos invocan la naturaleza a la hora de repartir la propiedad publica, los fondos de los contribuyentes y las ven– tajas economicas. representantes de intereses como dirk hudig,_ que hace el trabajo de lobl7y para los consorcios industriales bri– tinicos en bruselas; son mas claros a este respecto. los orgullo- . sos precios de los servicios publicos en europa son "el resulta– do de la ineficacia de las empresas del estado, que sirven mas a sus empleadosque a sus clientes"; se queja. "si europa ha de ser competitiva, no puede seguir cargando esas ineficacias sobre las espaldas de la parte productiva de la sociedad" 62. . en principio, esto suena logico. los elevados costes del telb– fono, el transporte, la electricidad 0 los viajes de negocios son una desventaja 'para la economia europea en la competencia global. taffibien leis consumidores privados pagan precios ex– cesivos a los monopolios, y ademas estan descontentos con el, a menudo, indescriptible servicio. sin duda hi mayona de las em– presas afectadas trabaja de manera ineficaz, comparada con el optimum tecnico. pero en tiempos de crisis' ofrecen masivamente puestos de trabajo seguros. cuando ya millones de ciudadanos . estan marginados 0 temen por su trabajo y el futuro de sus hi– jos, la desregulacion se convierte en una locura politica. sin em– bargo, la mayana de los gobiernos se aferran a ella porque sus expertos, firmes en su fe en la teona neoliberal, prometen que el descenso de costes ayudara a las empresas de alta tecnologia y de servicios a crearnuevo y mejor trabajo. ,. pero ese milagro no llega nunca. esto tampoco sera de otra manera en la tan invocada industria de la comunicacion, a cuyo exito prepara el camino la privatizacion de las telecomunicacio– nes. ei profetizado boom multimedia que se desplegara con ayu, da de 'las economicas autopistas de la informacion de los gesto– res de redes no sera en primer termino mas que otro programa . de asesinato de empleos. cuanto mejor puedan los clientes des– pachar onlineviajes, cuentas corrientes y comprasde todo tipo, tantos menos puestos de trabajo habra en bancos y asegurado– ras y en el comercio minorista. pocas cosas hablan en favor de que esa perdida vaya acompensarse.ni aproximadamente con los prestadores informaticos de servicios, con cuyosprogramas 172 lians-.peter martin y i-larald schumann y ordenadores esta'ra organizado por cable el mundo del futu– ro. en las pocas ramas de empleo intensivo de la futura indus– tria multimedia, por ejemplo en el sector del cine y el entreteni– . mien to, alemania y europa no tendnan, por desgracia, mas que una debil posicion global, resume la sociedad de asesoramiento empresarial roland berger, una filial del deutsche bank. por eso, es mejor que la clase politica no espere tanto de la llegada . de la era de la informacion 63.' de este modo, la estrategia desreguladora retuerce la locura de la eficiencia hasta llegar a la autodestrucci6n. sin embargo, la mayona de los expertos de las instituciones lideres de la eco– nomia mundial, daigual que se trate de la acde, el banco mun– dial 0 el fondo monetario internacional; invitan a proseguir la integracion mundial. sin duda sus promesas optimistas se yen refutadas por los agudizados problemas en los paises mas desa– rrollados. pero los especialistas indican al unisono que el merca– do siii fronteras ofrece, por 10 menos, al tercer mundo un cami– no para salir de la pobreza y el subdesarrollo. "la globaliiacion mejora para muchos paises en desarrollo la posibilidad de abrir- . se economicamente a los paises industrializados", escriben por ejemplo erich g1}ndlach y peter nunnenkamp, del instituto de economia mundial de kiel, el bastion cientifico de los neolibe– rales en alemania 64. yel frankfurter allgemeine, punta de lanza publicistica en la lucha por'la libertad del capital, argumenta que s610 "por medio de la globaliiacion otros 6.000 millones,de ciudadanos del mundo tendcin su parte en aquellos logros de los que hasta.los anos ochenta solo participaban 600 millones de personas de los viejos paises industriales". un argumento fuer– te, pero, es cierto?· son realmente los pobres del sur los que se benefician dela perdida de bienestai en el norte? 173latin america's lef1'turn jorge g. castaneda from foreign affairs, mayl.june 2006 a tale of'iwo lefrs just over a decade ago, latin america seemed poised to begin a virtuous cycle of economic progress and improved democratic governance, overseen by a growing number of centrist technocratic governments. in mexico, president carlos salinas de qortari, buttressed by the passage of the north american free trade agreement, was ready for his handpicked successor to win the next presidential election. former finance minister fernando henrique cardoso was about to beat out the radical labor leader luiz macio lula da silva for the presidency of brazil. argentine president carlos menem had pegged the peso to the dollar and put his populist peronist legacy behind him. and at the invitation of president bill clinton, latin american leaders were preparing to gather in miami for the summit of the americas, sigoaling an almost unprecedented convergence between the southern and northern halves of the western hemisphere. what a difference ten yeats can make. although the region has just enjoyed its best two years of economic growth in a long time and real threats to democratic rule are few and far between, the landscape today is transformed. latin america is swerving left, and distinct backlashes are under way agaiust the predominant trends of the last 15 years: free-market reforms, agreement with the united states on a number of issues, and the consolidation of representative democracy. this reaction is more politics than policy, and more nuanced than it may appear. but it is real. starthlg with hugo chavez's victoly in venezuela eight years ago and poised to culminate in the possible election of andres mannel l6pez obrador in mexico's july 2 presidential contest, a wave of leaders, parties, and movements generically labeled '1eftist" have swept into power in one latin american country after another_ after chavez, it was lula and the workers' party in brazil, then nestor kirchner in argentina and tabanl vazquez in uruguay, and then, earlier this year, eve morales in bolivia. if the long shot ollad.ta humala wins the april presidential election in peru and l6pez obrador wins in mexico, it will seem as if a veritable left-wing tsunami has bit the region. colombia and centra! america are the only exceptions, but even in nicaragua, the possibility of a win by sandinista leader daniel ortega cannot be dismissed. the rest of the world has begun to take note of this left-wing resurgence, with concern and often more than a little hysteria. but understanding the reasons behind these developments requires recognizing that there is not one latin american left today; there are two. one is modem, open-miuded, reformist, and internationalist, and it springs, paradoxically, from the hard-core left of the past. the other, born of the great tradition of latin american populism, is nationalist, strident, and close-minded. the first is well aware ofits past mistakes (as well as those of its erstwhile role models in cuba and the soviet union) and has changed accordingly. the second, unfortunately, has not. utopia redefined the reasons fur latin america's tom to the left are not hard to discern. along with many . other commentators and public intellectuals, i started detecting those reasons nearly fifteen years ago, and i recorded them in my book utopia unarmed: the latin american left after the cold war, which made several points. the first was that the fajj of the soviet union would help the latin american left by removing its geopolitical stignla. washington would noionger be able to accuse any left-of-center regime in the region of being a "soviet beachhead" (as it had eveiy such government since itfumented the overthrow of jacobo arbenz's administration in guatemala in 1954); left-wing governments would no longerhave to choose between the united states and the soviet union, because the latter had simply disappeared. the second point was that regardless of the success or failure of economic reforms in the 1990s and the discrediting oftraditional latin american economic policies, latin america's extreme inequality (latin america is the world's most unequal region), poverty, and concentration of wealth, income, power, and opportunity meant that it would have to be governed from the left of center. the combination of inequality and democracy tends to cause a movement to the left everywhere. this was true in western europe from the end of the nineteenth century until after world war ii; itis true today in latin america. the impoverished masses vote for the type of policies that, they hope, will make them less poor. third, the advent of widespread democratization and the consolidation of democratic elections as the only road to power wonld, sooner or later, lead to victories for the left -– precisely because of the social, demographic, and ethnic configuration of the region. in other words, even without the other proximate causes, latin america would almost certainly have tilted left. this forecast becanle all the more certain once it became evident that the economic, social, and political reforms implemented in latin america starting in the mid-1980s had not delivered on their promises. with the exception of chile, which has been governed by a left– of-center coalition since 1989, the region has had singularly unimpressive economic growth rates. they remain well below those ofthe glory days ofthe region's development (1940-80) and also well below those of other developing nations -- china, of course, but also india, malaysia, poland, and many others. between 1940 and 1980, brazil and mexico, for example, averaged six percent growth per year; from 1980 to 2000, their growth rates were less than half that. low growth rates have meant the persistence of dismal poverty, inequality, high unemployment, a lack of competitiveness, and poor infrastructure. democracy, although welcomed and supported by broad swaths of latin american societies, did little to eradicate the region's secular plagues: corruption, a weak or nonexistent rule oflaw, ineffective governance, and the concentration of power in the hands of a few. and despite hopes that relations with the united states would improve, they are worse today than at any other time in recent memory, including the 1960s (an era defined by conflicts over cuba) and the 1980s (defined by the central american wars and ronald reaganfs "contras"). but many of us who rightly foretold tlte return of tlte left were at least partly wrong about tlte kind ofleft that would emerge. we tltought -- perhaps naively -- that tlte aggiornamento of tlte left in latin america would rapidly and neatly follow that of socialist parties in france and spain and of new labour in tlte united kingdom. in a few cases, tltis occurred– - chile certainly, brazil tenuously. but in many otlters, it did not. one reason for our mistake was tltat the collapse of tlte soviet union did not bring about tlte collapse of its latin american equivalent, cuba, as many expected it would. although the links and subordination of many left-wing parties to havana have had few domestic electoral implications (and washington has largely stopped caring anyway), tlte left's close ties to and emotional dependency on fidel castro became an almost insurmountable obstacle to its reconstruction on many issues. but tlte more frmdamental explanation has to do with the 'roots of many of tlte movements tltat are now in power. knowing where left– wing leaders and parties come from -- in particular, which of tlte two strands of the left in latin american history tltey are a part of -- is critical to understanding who tltey are and where they are going. origins of the speciesthe left -- defined as that current of thought, politics, and policy that stresses social improvements over macroeconomic orthodoxy, egalitarian distribution of wealth over its creation, sovereignty over international cooperation, democracy (at least when in opposition, if not necessarily once in power) over governmental effectiveness - has followed two different paths in latin america. one left sprang up out of the communist international and the bolshevik revolution and has followed a path similar to that of the left in the rest of the world. the chilean, uruguayan, brazilian, salvadoran, and, before castro's revolution, cuban communist parties, for example, obtained significant shares of the popular vote at one point or another, participated in tlpopular front ll or "national uniti' governments in the 1930s and 1940s, established a solid presence in organized labor, and exercised significant influence in academic and intellectual circles. by the late 1950s and early 1960s, however, these parties had lost most of their prestige and combativeness. their corruption, submission to moscow, accommodation with sitting governments, and assimilation by local power elites had largely discredited them in the eyes of the young and the radical. but the cuban revolution brought new life to this strain of the left. in time, groups descended from the old communist left fused with havana-inspired guerrilla bands. there were certainly some tensions. castro accused the leader of the bolivian communist party of betraying che guevara and leading him to his death in bolivia in 1967; the uruguayan and chilean communist parties (the region's strongest) never supported the local castroist armed groups. yet thanks to the passage of time, to soviet and cuban understanding, and to the sheer weight of repression generated by military coups across the hemisphere, the castroists and communists all came together -- and they remain together today. the origin of the other latin american left is peculiarly latin american. it arose out of the region's strange contribution to political science: good old-fashioned populism. such populism, has almost always been present almost everywhere in latin america. it is frequently in power, or close to it. it claims as its founders historical icons of great mythical stature, from peru's victor raul haya de la torre and colombia's jorge gaitan (neither made it to office) to mexico's lazaro cardenas and brazil's gernlio vargas, both foundational figures in their countries' twentieth-century history, and to argentina's juan peron and ecuador's jose velasco ibarra. the list is not exhaustive, but it is illustrative: many of these nations' founding-father equivalents were seen in their time and are still seen now as noble benefactors of the working class. they made their mark on their nations, and their followers continue to pay tribute to them. among many of these countries' poor and dispossessed, they inspire respect, even adulation, to this day. these populists are representative of a very different left - often virulently anticommunist, always authoritarian in one fashion or another, and much more interested in policy as an instrument for attaining and conserving power than in power as a tool for making policy. they did do things for the poor -- peron and vargas mainly for the urban proletariat, cardenas for the mexican peasantry -- but they also created the corporatist structures that have since plagued the political systems, as well as the labor and peasant movements, in their countries. they nationalized large sectors of their countries' economies, extending well beyond the so-called commanding heights, by targeting everything in sight: oil (cardenas in mexico), railroads (peron in argentina), steel (vargas in brazil), tin (victor paz estenssoro in bolivia), copper (juan velasco alvarado in peru). they tended to cut sweetheart deals with the budding local business sector, creating the proverbial crony capitalism that was decried mum later. their justifications for such steps were always superficially ideological (nationalism, economic development) but at bottom pragmatic: they needed money to give away but did not like taxes. they squared that circle by capturing natural-resource or monopoly rents, whim allowed them to spend money on the descamisados, the "shirtless," without raising taxes on the middle class. when everything else fails, the thinking went, spend money.the ideological corollary to this bizarre blend of inclusion of the excluded, macroeconomic folly, and political staying power (peron was the dominant figure in argentine politics from 1943 through his death in 1974, the cardenas dynasty is more present than ever in mexican politics) was virulent, strident nationalism. peron was elected president in 1946 with the slogan "braden or peron" (spruille braden was then the u.s. ambassador to buenos aires). when vargas committed suicide in 1954, he darkly insinuated that he was a victim of american imperialism. such nationalism was more than rhetorical. in regimes whose domestic policy platform was strictly power-driven and pragmatic, it was the agenda. these two subspecies of the latin american left have always had an uneasy relationship. on occasion they have worked together, but at other times they have been at war, as when peron returued from exile in june 1973 and promptly massacred a fair share of the argentine radical left. in some countries, the populist left simply devoured the other one, although peacefully and rather graciously: in mexico in the late 1980s, the tiny communist party disappeared, and former pri (institutional revolutionary party) members, such as cuauhtemoc cardenas, portirio munoz ledo, and the current presidential front-runner, lopez obrador, took over everything from its buildings and finances to its congressional representation and relations with cuba to form the left-wing prd (party of the democratic revolution). more recently, something funny has happened to both kinds ofleftist movements on their way back to power. the communist, socialist, and castroist left, with a few exceptions, has been able to reconstruct itself, thanks largely to an acknowledgment of its failures and those of its erstwhile models. meanwhile, the populist left -- with an approach to power that depends on giving away money, a deep attachment to the nationalist fervor of another era, and no real domestic agenda -- has remained true to itself. the latter perseveres in its cult of the past: it waxes nostalgic about the glory days of peron ism, the mexican revolution, and, needless to say, castro. the former, familiar with its own mistakes, defeats, and tragedies, and keenly aware of the failures of the soviet union and cuba, has changed its colors. castro's unlikely heirs when the reformed communist left has reached office in recent years, its economic policies have been remarkably similar to those of its immediate predecessors, and its respect for democracy has proved full-fledged and sincere. old-school anti-americanism has been tempered by years of exile, realism, and resignation. the best examples of the reconstructed, formerly radical left are to be found in chile, uruguay, and, to a slightly lesser extent, brazil. this left emphasizes social policy-– education, antipoverty programs, health care, housing -- but within a more or less orthodox market framework. it usually attempts to deepen and broaden democratic institutions. on occasion, latin america's age-old vices -- corruption, a penchant for authoritarian rule -– have led it astray. it disagrees with the united states frequently but rarely takes matters to the brink. in chile, former president ricardo lagos and his successor, michelle bachelet, both come from the old socialist party (lagos from its moderate wing, bachelet from the less temperate faction). their left-wing party has governed for 16 consecutive years, in a fruitful alliance with the christian democrats. this alliance has made chile a true model for the region. under its stewardship, the country has enjoyed high rates of economic growth; significant reductions in poverty; equally significant improvements in education, housing, and infrastructure; a slight drop in inequality; a deepening of democracy and the dismantling of augusto pinochet's political legacy; a settling of accounts (although not of scores) regarding human rights violations of the past; and, last but not at all least, a strong, mature relationship with the united states, including a free-trade agreement signed by george w. bush and ratified by the u.s. congress and washington's support for the chileancandidate to head the organization of american states. u.s.-chilean ties have continned to prosper despite chile's unambiguous opposition to the u.s. invasion of iraq in the un security council in 2003. in uruguay, vazquez ran for president twice before finally winning a little more than a year ago. his coalition has always been the same: the old uruguayan communist party, the socialist party, and many former marxist tupamaro guerrillas, who made history in the 1960s and 1970s by, among other things, kidnapping and executing cia station chief dan mitrione in montevideo iu 1970 and being featured in costa-gavras' 1973 film state of siege. there was reason to expect vazquez to follow a radical line once elected - but history once again trumped ideology. although vazquez has restored uruguay's relations with cuba and every now and then rails against neoliberalism and bush, he has also negotiated an investment-protection agreement with the united states, sent his finance minister to washington to explore the possibility of forging a free-trade agreement, and stood up to the "antiglobalization, politically correct" groups in neighboring argentina on the construction of two enormous wood-pulp mills in the uruguay river estuary. he refused to attend morales' inauguration as president of bolivia and has threatened to veto a bill legalizing abortion if it gets to his desk. his government is, on substance if not on rhetoric, as economically orthodox as any other. and with good reason: a country of 3.5 million inhabitants with the lowest poverty rate and the least inequality in latin america should not mess with its relative success. brazil is a different story, bnt not a diametrically opposed one. even before his inauguration in 2003, lula had indicated that he would follow most of his predecessor's macroeconomic policies and comply with the fiscal and monetary targets agreed on with the international monetary fund (imf). he has done so, achieving impressive results in economic stability (brazil continues to generate a hefty fiscal surplus every year), but gdp growth has been disappointing; as have employmentlevelsandsocialindicators.lulahas tried to compensate for his macroeconomic orthodoxy with'innovative social initiatives (particularly his "zero hunger" drive and landreform). at the end of the day, however, perhaps his'most important achievement on this front will be the generalization of the bolsa familia (family fund) initiative, which was copied directly from the antipoverty program of mexican presidents ernesto zedillo and vicente fox. tlris is a successful, innovative welfare program, but as neoliberal and scantly revolutionary as one can get. on foreign policy, brazil, like just about every latin american country, has had its run-ins with the bush administration, over issues including trade, un reform, and how to deal with bolivia, colombia, cuba, and venezuela. but perhaps the best metaphor for the current state of u,s.-brazilian relations today was the scene in brasilia last november, when lula welcomed bush at his home, while across the street demonstrators from his own party burned the u.s. president in effigy. the workers' party, which lula founded in 1980 after a long metalworkers' strike in the industrial outskirts of sao paulo, has largely followed him on the road toward social democracy. many of the more radical cadres of the party, or at least those with the most radical histories (such as jose genoino and jose dirceu), have become moderate reformist leaders, despite their pasts and their lingering emotional devotion to cuba. (lula shares this devotion, and yet it has not led him to subservience to castro: when lula visited havana in 2004, castro wanted to hold a mass rally at the plaza de la revoluci6n; instead, castro got a 24-hour in-and-out visit from the brazilian president, with almost no pnblic exposure.) lula and many of his comrades are emblematic of the transformation ofthe old, radical, guerrilla-based, castroist or communist left. granted, the conversion is not complete: the corruption scandals that have rocked brazil's government have more to do with a certain neglect of democratic practices than with any personal attempt at enrichment. still, the direction in which lula and his allies are moving is clear.overall, this makeover of the radical left is good for latin america. given the region's inequality, poverty, still-weak democratic tradition, and unfinished nation building, this left offers precisely what is needed for good governance in the region. if chile is any example, this left's path is the way out of poverty, authoritarian rule, and, eventually, inequality. this left is also a viable, sensitive, and sensible alternative to the other left - the one that speaks loudly but carries a very small social stick. populism redux the leftist leaders who have arisen from a populist, nationalist past with few ideological underpinnings -- chavez with his military background, !grchner with his peronist roots, morales with his coca-leaf growers' militancy and agitprop, lopez obrador with his origins in the pri -- have proved much less responsive to modernizing influences. for them, rhetoric is more important than substance, and the fact of power is more important than its responsible exercise. the despair of poor constituencies is a tool rather than a challenge, and taunting the united states trumps promoting their countries' real interests in the world. the difference is obvious: chavez is not castro; he is peron with oil. morales is not an indigenous che; he is a skillful and irresponsible populist. lopez obrador is neither lula nor chavez; he comes straight from the pri of luis echeverria, mexico's president from 1970 to 1976, from which he learned how to be a cash-dispensing, authoritarian-inclined populist. !grchner is a true-blue peronist, and proud of it. for all of these leaders, economic performance, democratic values, programmatic achievements, and good relations with the united states are not imperatives but bothersome constraints that miss the real point. they are more intent on maintaining popularity at any cost, picking as many fights as possible with washington, and getting as much control as they can over sources of revenue, including oil, gas, and suspended foreign-debt payments. argentina's !grchner is a classic (although somewhat ambignous) case. formerly the governor of a small province at the end of the world, he was elected in the midst of a monumental economic crisis and has managed to bring his country out of it quite effectively. inflation has been relatively controlled, growth is back, and interest rates have fallen. !grchner also renegotiated argentina's huge foreign debt skillfully, if perhaps a bit too boldly. he has gone further than his predecessors in settling past grievances, particularly regarding the" dirty war" that the military and his peronist colleagnes waged in the 1970s. he has become a darling of the left and seems to be on a roll, with approval ratings of over 70 percent. but despite the left-wing company he keeps, !grchner is at his core a die-hard peronist, much more interested in bashing his creditors and the imf than in devising social policy, in combating the free trade agreement of the americas (ftaa) than in strengthening mercosur, in cuddling up to morales, castro, and chavez than in lowering the cost of importing gas from bolivia. no one knows exactly what will happen when argentina's commodity boom busts or when the country is forced to return to capital markets for fresh funds. nor does anyone really know what kirchner intends to do when his economic recovery runs out of steam. but it seems certain that the peronist chromosomes in the country's dna will remain dominant: kirchner will hand out money, expropriate whatever is needed and available, and lash out at the united states and the imf on every possible occasion. at the same time, he will worry little about the number of argentines living under the poverty line and be as chummy with chavez as he can. chavez is doing much the same in venezuela. he is leading the fight against the ftaa, which is going nowhere anyway. he is making life increasingly miserable for foreign -– above all american -- companies. he is supporting, one way or the other, left-wing groups and leaders in many neighboring countries. he has established a strategic alliance with havana iliat includes the presence of nearly 20,000 cuban teachers, doctors, and cadres invenezuela. he is flirting with iran and argentina on nuclear-technology issues. most of all, he is attempting, with some success, to split the hemisphere into two camps: one pro– chavez, one pro-american. at the same time, chavez is driving his country into the ground. a tragicomic symbol of this was the collapse of the highway from caracas to the maiquetia airport a few months ago because oflack of maintenance. venezuela's poverty figures and human development indices have deteriorated since 1999, when chavez took office. a simple comparison with mexico -- which has not exactly thrived in recent years -- shows how badly venezuela is faring. over the past seven years, mexico's economy grew by 17.5 percent, while venezuela's failed to grow at all. from 1997 to 2003, mexico's per capita gdp rose by 9.5 percent, while venezuela's shrank by 45 percent. from 1998 to 2005, the mexican peso lost 16 percent of its value, while the value of the venezuelan bolivar dropped by 292 percent. between 1998 and 2004, the number of mexican households living in extreme poverty decreased by 49 percent, while the number of venezuelan households in extreme poverty rose by 4.5 percent. in 2005, mexico's inflation rate was estimated at 3.3 percent, the lowest in years, while venezuela's was 16 percent. althougj;:t chavez does very little for the poor of his own country (among whom he remains popular), he is doing much more for other countries: giving oil away to cuba and other caribbean states, buying argentina's debt, allegedly financing political campaigns in bolivia and peru and perhaps mexico. he also frequently picks fights with fox and bush and is buying arms from spain and russia. this is about as close to traditional latin american populism as one can get -- and as far from a modern and socially minded left as one can be. the populist left leaders who are waiting in the wings look likely to deliver much the same. morales in bolivia has already made it to power. lopez obrador in mexico is close. although humala in peru is still a long shot, he certaiuly cannot be dismissed. such leaders will follow the footsteps of chavez and kirchner, because they have the same roots and share the same creed. they will all, of course, be constrained by their national realities - morales by the fact that bolivia is south america's poorest nation, lopez obrador by a 2,ooo-mile border with the united states, humala by a fragmented country and the lack of an established political party to work with. still, they will tread the same path. morales and humala have both said that they will attempt either to renationalize their countries' natural resources (gas, oil, copper, water) or renegotiate the terms under which foreign companies extract them. lopez obrador has stated that he will not allow private investment in pemex, mexico's state-owned oil company, or in the national electric power company. he has given away money right and left in mexico city, financing his magnanimity with debt and federal tax revenues. morales has deftly played on his indigenous origins to ingratiate himself with the majority of his country's population, to whom he is promising everything but giving very little. morales and humala have received at least rhetorical support from chavez, and morales' first trip abroad was to havana, his second to caracas. humala, a retired lieutenant colonel in the peruvian army, has confessed to being an admirer of the venezuelan president. like chavez, he started his political career with a failed coup, in his case against alberto fujinlori in 2000. lopez obrador's deputy, certain to be the next mayor of mexico city, has openly declared his admiration for chavez and castro, despite having been a high-level official under salinas. what will prove most damaging is that the populist left loves power more than democracy, and it will fight to keep it at great cost. its disregard for democracy and the rule oflaw is legendary. often using democratic means, it has often sought to concentrate its power through new constitutions, take control of the media and the legislative and judicial branches of government, and perpetuate its rule by using electoral reforms, nepotism, and the suspension of constitutional guarantees. chavez is the best example of this left, but certainly not the only one: lopez obrador has already committed himself to "cleaning up"mexico's supreme court and central bank and opposes any autonomy for the country's infant regulatory agencies. this populist left has traditionally been disastrous for latin america, and there is no reason to suppose it will stop being so in the future. as in the past, its rule will lead to inflation, greater poverty and inequality, and confrontation with washington. it also threatens to roll back the region's most important achievement of recent years: the establishment of democratic rule and respect for human rights. right left, wrong left distinguishing between these two broad left-wing currents is the best basis for serious policy, from washington, brussels, mexico city, or anywhere else. there is not a tremendous amount washington or any other government can actually do to alter the current course of events in latin america. the bush administration could make some difference by delivering on its promises to incumbents in the region (on matters such as immigration and trade), thereby supporting continuity without interfering in the electoral process; in south american nations where there is a strong european presence, countries such as france and spain could help by pointing out that certain policies and attitudes have certain consequences. but there is a much bolder course, a more statesmanlike approach, that would foster a "right left" instead of working to subvert any left's resurgence. this strategy would involve actively and substantively supporting the right left when it is in power: signing free-trade agreements with chile, taking brazil seriously as a trade interlocutor, engaging these nations' governments on issues involving third countries (such as colombia, cuba, and venezuela), and bringing their leaders and public intellectuals into the fold. the right left should be able to show not only that there are no penalties for being what it is, but also that it can deliver concrete benefits. the international community should also clarify what it expects from the "wrong left," given that it exists and that attempts to displace it would be not only morally unacceptable but also pragmatically ineffective. the first point to emphasize is that latin american governments of any persuasion must abide by their countries' commitments regarding human rights and democracy. the region has built up an incipient scaffolding on these matters over recent years, and any backsliding, for whatever reason or purpose, should be met by a rebuke from the international community. the second point to stress is that all governments must continue to comply with the multilateral effort to build a new international legal order, one that addresses, among other things, the environment, indigenous people's rights, international criminal jurisdiction (despite washington's continued rejection of the international criminal court and its pressure on several latin american governments to do the same), nuclear nonproliferation, world trade organization rules and norms, regional agreements, and the fight against corruption, drug trafficking, and terrorism, consensually defined. europe and the united states have enormous leverage in many of these countries. they should use it. finally, washington and other governments should avoid the mistakes of the past. some fights are simply not worth fighting: if morales wants to squabble with chile over access to the sea, with argentina over the price of gas, with peru over border issues and indigenous ancestry, stand aside. if, for whatever reason, lopez obrador wants to build a bullet train from mexico city to the u.s. border, live and let live. if chavez really wants to acquire nuclear technology from argentina, let him, as long as he does it under international atomic energy agency supervision and safeguards. under no circumstances should anyone accept the division ofthe hemisphere into two camps -- for the united states, against the united states -- because under such a split, the aroericas themselves always lose out. such a division happened over cuba in the 1960s and over central aroerica in the 1980s. now that the cold war is over, it should never happen again. so instead of arguing over whetherto welcome or bemoan the advent of the left in latin america, it would be wiser to separate the sensible from the irresponsible and to support the former and contain the latter. if done right, this would go a long way toward helping the region finally find its bearings and, as gabriel garcia marquez might put it, end its hundreds of years of solitude.ei proceso de formuiaci6n de poiiticas es un juego dinamico entre actores que interactuan en 10 que podrian llamarse escenarios. algunos actores son formales, como los partidos politicos, los presidentes, ei gabinete, la legislatura, los tribunales y la buro– cracia, y sus funciones en la formulaci6n de politicas estan asignadas formalmente por la constituci6n. otros actores son informales, como los movimientos sociales, las empresas y los medias de comunicaci6n. no tienen ninguna fund6n formal, perc en muchas oca– siones han resultado ser agentes poderosos. el alcance y la indole exacta de la funcion que desempefian los actores -y sus in– teracciones- estan definidos por una serie de factores subyacentes (reglas formales e in– formales, intereses, preferencias y capacidad) y par el comportamiento esperado de otros actores y las caracteristicas de los escenarios en los que se encuentran. algunos escenarios son mas formales (una comisi6n legislativa) y atros no 10 son tanto (lila calle", donde se movilizan los movimientos sodales y tienen lugar otros acontecimientos). algunos son mas transparentes (1a sala de un tribunal) y atros 10 son menos (negociaciones a puertas cerradas). a menudo, los papeles que realmente desempefian los actores se desvfan de los que cabria esperar con base en reglas formales y funciones adscritas formalmente. por 10 tanto, sus papeles reales en el proceso de formulaci6n de politicas deben analizarse con mucho cuidado, y esto es precisamente 10 que se hace en la segunda parte. • ei capitulo 3 se centra en los partidos politicos, la legislatura y el presidente: prota– gonistas del sistema politico formal y del proceso de formulaci6n de polfticas. • er{,et capfiulit '.4:,se examinaii' los, papeles,' de. otros',actoi.es con, funciones adscritas . fbrmalmente: en: el ptoceso de formuladon de polfticas: el gabinete, la buro'cracfa, los uactoies subnacionales" como' los gobernadores y'el pader jtidicfal. • en el capftulo 5 se examinan las; empresas, los sindicatos, los medios de comunica– ci6n, los movimientos sadales y las fuentes de pericia politica (ios denominados (lactares del conocimiento"). este tipo de actores pueden considerarse "inforrna_ les" porque en general no estan regulados por la constituci6n ni por otras leyes organicas, ni se les han asignado funciones espedficas en el proceso de formula– cion de politicas publicas. en la segunda parte se examinan uno por uno estos actores para considerar en profundidad cuales de sus caracterlsticas afectan a los distintos aspectos de las politicas publicas. la interacdon entre los actores, al participar en los procesos de formulaci6n de pohticas en diferentes paises y sectores de politicas, se examina en el resto del informe.los partidos polfticos, las legislaturas y los presidentes los partidos politicos son la peor forma de participaci6fl politica organizada, excepto por todas las demas. -osvaldo hurtado, ex presidente de ecuador (parafraseanto a winston churchill) este es el primero de tres capitulos en los que se examina el papel que desem– pefian distintos actores en el proceso de formulaci6n de pohticas (pfp). se centra en un grupo de actores que son fundamentales para elaborar politicas en sistemas de– mocraticos: los partidos politicos, la legislatura y el presldente. constituyen el nucleo central de actores, y tienen funciones importantes en la representaci6n democratica, la definicion de la agenda de politicas, y la formulacion, adopci6n y ejecuci6n de las politicas. de mas esta dedi que sus funciones en estas etapas del proceso no son ex– clusivas, sino que las comparten con otros actores con roles fornlalmente establecidos en la constltuci6n, como el gabinete, el pader judicial y la buracracia, asi como con una amplia gama de actores con roles mas informales, como los grupos empresariales, los slndicatos, los medias de comunicaci6n, los movimientos sociales y los organismos internacionaies. la operaci6n del sistema democratico y las caracte– risticas de los resultados de las politicas estan altamente influenciados par la naturaleza del sistema de partidos politicos, la estructura y el funcionamiento de la legisla– tura y las limitaciones e incentivos de los presidentes, asi como por la interaccion de todos estos factores. el capitulo 3 comienza destacando la importancia de examinar las interacciones entre estes acteres protag6nicos y las reglas del juego que afectan a dicha interaccion. las distilltas co/1figu-racio"es i1lstituc;o/1ales puede" ayudar a que ez preside"te ileve a cabo su programa de gobicl·"o, 0 impedirzo.28 • capitulo 3 los acto res protagonicos y sus interacciones un punta de partida conveniente se relaciona con la interaccion entre dos actores -el presidente y la legislatura-, que desempefian un papel protagonico en la formulaci6n de pohticas en una de las arenas politicas mas importantes: el congreso. el tratamiento del tema comienza con un examen de la capacidad que tiene el presidente para lagtar que el congreso apruebe su programa de gobierno. es natural empezar por centrar el analisis en el papel del presidente por diferentes razones. en primer lugar, los presidentes fueron de hecho los que definieron el programa de gobierno en la mayoria de las reformas re– cientes emprendidas en america latina. segundo, las reglas de participaci6n iegislativa en la mayoria de los paises latinoamericanos dotan formalmente a los presidentes de prerrogativas que los ayudan a conducir el pfp. tercero, dado que los presidentes son elegidos por ciudadanos de toda la naci6n, suelen tener intereses mas afines a los bienes publicos nacionales que los legisladores. (sin embargo, tambien los presidentes pueden tener incentivos para desviarse del interes publico, como se vera mas adelante.) la incapacidad de los presidentes para llevar adelante sus programas de gobierno se ha ubicado en el centro de un acalorado debate sobre los meritos de las democracias presidenciales frente a los sistemas parlamentarios, donde se funden las responsabili– dades de selecci6n y gobierno de los poderes ejecutivo y legislativo. varios estudiosos han: __ xijresado pr9_cp,i()n _ s.bre _l, .-;apacidad" , los pr,eidntes paa gol?,rna,r, e n_-:gie-,:(j,vi(l,d9,:::'::d,ei';:fu:cl?" tt,:j?ai:tid: nq:; _cntro:a,-1a, lgil:uf'": ,: ge,!,',_, s.te, ;::, -prob:!f':vcl:-;,,flj9,,:_all:d'e 4-: intluet.t1:' :ca,4e'fi?ic;,'j\;a;:.',6t,_; p_:ae:ido,:; . _arils_!d:e,ru.5i.9es\c:l,e'·ggj?ietlos inbciau_q:_:"co,orre_sulta;l,,:;a;'-ii1e9s,: en pa:rte, e,' qtte"ids_'-pte_si:lr::s':y!-:s'-.iishitur:as no ptldierai1:: p?rse, de: iu:uer.9_-e.,torno-'a-,la,_pq .. htica,s:'.-dortf;:":':;:':'_::::" __ \'-:,_, _,,""" ,'-"_-':'_::-, , " . :_, ' __ , ,::-":'.-:' "' : __ " : ,'::_:',::,f"_:\',, _ ',' ,-':":'_:, _ ',:,--- _. erdbate,_que'::tieiie lugar en el mbito'-de l:cis"ciencias poitkas_con:'respecto a los problemas de las democracias presidenciales en un gobernri dividido se ha orientado priricipalmente hacia su impacto sobre los resultados politicos y, en particular, sobre la estabiiidad': del ngj,men democratico mis-mo. slbiep", esta ,es' uria inqu,ietud muy imp or– tante;, en este informe _se adopta uri enfoque --difeiente: el impacto .sobre la calidad'de las·l'0litlcas publicas. la capacldad del presidente para !levar adehmte su programa de gierno"es _un fctor decisiv de uno. e _105_ aspectos clve de las _politias_ publicas,,_qe sesubraya eneste informe:laadaptabilidai. ...•. ....• ...•. ·...:i .............. . lque eslo que determiniacapacidad del pre1identepara !levar a.cabo su programa de _-gobiero? en ,is- dernocracias 'presidendli: li,?c),_ de}o ix:greditites clave ,_es'" la, pro;.' porci0i1::; de ecafios _' que_ ccintroltel: parti,.:' ()ficial_,s,: :el,; partiq,o del_ presie,nte c;:?ntrola la _may9d:_, d_)os' :siio,- ,e:,,_e_ c.on?r,so',-l_;, _taril_ ,mas.:fail ,ii?,r_r q5 s: apruie su . ptograma degobierno;suponiendo que pyedmantenerel apoyo d", supropios legisla dores. coii1(treltado __ i.,,phi;s:pulcas-seran mas'adap:ablesl ,ddo q\1e los costos de trap:sa,ci6i1:'vinculaa's'c6n un c,ambio de ias'_-p6tftica:s _incien-aser r:elatvamente baja's; asuvez,el tamaiio del conhilgent,,}egislatiyodel presidente depende de la estructura de;_-: isterr1i.:_e_ fia_!tidos, y: de -is- j:eghis eletqrales;: entre ,()trs facta'.res . 1 linz (1990), di palma (l990)y linz ystepan (1978).los partidos politicos, las legislaturas y los presidentes • 29 l que ocurre cuando el partido del presidente no controla la legislatura? en este caso, los presidentes tienen otros inecanismos para ilevar adelante su programa de gobierno. pueden formar una coalicion basada en el apoyo estable de otros partidos, por ejemplo, o pueden utilizar diferentes monedas de cambio para persuadir a los legisladores para que apoyen ciertas medidas legislativas, construyendo coaliciones diferentes para di– ferentes medidas de politica. las monedas de cambio utilizadas inciuyen recompensas tales como nombramientos a cargos politicos, concesiones de polfticas 0 cambios que beneficien a las jurisdicciones dellegislador 0 a la base de apoyo del partido, proyectos de inversion local, transferencias presupuestarias y/o cargos publicos 0 contratos del estado. estas opciones no son mutuamente exciuyentes, porque incluso en el caso de las coaliciones estables, los presidentes necesitan utilizar diferentes alicientes, como cargos en el gabinete 0 concesiones de politicas para formar coaliciones, 0 para evitar que estas se desintegren. las coaliciones tambhn varian en cuanto a su grado de formalidad, cohesion y du– rabilidad. algunas son muy fuertes y duraderas, como en chile, donde funcionan como partidos y han dado al gobierno una mayoria confiable en la camara baja (vease en el capitulo 7 una explicaci6n detallada de la formulaci6n de politicas en chile). algunas coaliciones, como las de ecuador, son mucho mas informales, ad hoc y de corta dura– ci6n. a menudo se basan en intercambios de distintos tipos de recompensas inmedia– tas y focalizadas para obtener apoyo legislativo en el corto plazo. en consecuencia, las coaliciones ecuatorianas- no han otorgado a los presidentes una base estble de apoyo legislativd y por ende han socavado la adap\abilidady la estabilidad de . las . politicas. entre' estos dos_ extremos se encuentran coalicion'es como las de brasil y uruguay, que pueden roimaliz'arse mediante la participaci6n de multiples partidos en el gabinete y/o mediante acuerdos en cuanto a las politicas fundamentales. ocasionaimente, estas coaliciones no duran todo el periodo presidencial 0 no ofrecen una garantia de apoyo demasiado firme. la estabilidad de las coaliciones varia de un pais a otro y de un gobierno a otro, y depende par 10 menos de la coineidencia que exista entre 10 que el presidente puede ofre eer a los legisladores y 10 que estos desean. la que puede ofreeer el presidente depende de faetores tales como sus faeultades para designar funcionarios, para definir la agenda de politicas y para ejecutar el presupuesto. lo que los legisladores quieren (concesiones de pohtieas, proyectos de inversi6n local 0 transferencias para sus jurisdicciones) depende de los factores que definen sus incentivs, como las reglas electorales. por ejemplo, cuando existe una fuerte conexion electoral entre los legisladores y cl electorado (es decir, euanda los ciudadanos tienen mucha influencia en ia elecci6n de sus represen– tantes en el congreso), los legisladores pueden estar mas interesados en proyectos de inversion local que favorezcan a sus comunidades. esto es 10 que ocurre en brasil, donde la distribucion de esos proyectos ha side un importante aliciente utilizado por los presi dentes para eonseguir apoyo politico. 2 las posibilidades que encierran estos intercambios de sustentar el apoyo de la coa– lidon tambien dependen de que existan mecanismes de compromiso que aseguren que 2 veanse alston et a1. (2005a) y el capitulo 7 de este informe.30 • capitulo 3 el presidente y los partidos (0 los legisladores individuales) cumplan sus promesas. en paraguay, poi ejemplo, la ausencia de mecanismos de compromiso que den credibilidad a los acuerdos intertemporales ha dado iugar a un tipo de recompensa diferente: el empleo publico. no es de sorprender que la calidad de la bulocracia paraguaya se haya degradado tanto debido al usa del empleo publico como recuiso c1ientelista. 3 algo que debe quedar claro en esta explicaci6n es que las distintas configuraciones institucionales pueden ayudar a que el presidente lleve a cabo su programa de gobierno, o ilnpedirlo. es mas facil hacerlo dentro de un regimen bipartidista con sistema electoral regido por la regia de la mayorfa (sistema pluralista); en un sistema de coaiiciones fuertes y estables, como en chile, 0 incluso en un sistema de partidos rouy fragmentado, siempre y cuando exista una buena coincidencia entre 10 que necesitan los legisladores 0 los par· tidos que dominan la legislatura y 10 que el presidente puede comprometerse a otorgar. no obstante, cuando el sistema polftico no concede al presidente y a su gobierno la capacidad de llevar a cabo su programa de gobierno, las consecuencias pueden ser muy graves, e incluso dar lugar a interrupciones del regimen democratico (vease el capitulo 6).4 este tipo de fracaso talnbien puede minar la adaptabilidad de las politicas, 10 que im– plica la incapacidad de abandonar polfticas fallidas, hacer ajustes en respuesta a shocks, y/o adoptar reformas que favorecen el bienestar general, aun cuando estas hayan sido c1aramente identificadas. si bien la incapacidad de los presidentes para poner en practica su plan de trabajo puede tener consecuencias politicas nocivas que afectan tambicn a las politicas publicas, un entorno institucional que permita al presidente definir su programa de gobierno no es condicion suficiente para que existan buenas politicas publicas. a continuaci6n se destacan dos problemas que pueden surgir, incluso cuando el presidente cuenta con las herramientas para obtener 10 que desea. para vincular esta explicacion con el marco general del estudio, cada uno de estos problemas se relaciona con uno de los aspectos de las polfticas publicas presentados en el capitulo 2. orientaci6n al interes publico. l.son mejores las pohticas pliblicas si el presidente obtiene 10 que quiere? no necesariamente. dado que los presidentes son elegidos por jurisdiccio nes nacionales, sue len tener intereses mas acordes a los bienes pliblicos nacionales que los legisladores, que tienden a favorecer a sus jurisdicciones locales. no obstante, los pre– sidentes no siempre actuan como los planificadores sociales idealizados que se describen en los libros de texto de economia, que procuran el maximo bienestar social. aunque se preocupen por el interes publico, los presidentes, como cualquier politico, tambien tienen ambiciones personales y polfticas. lque determina los incentivos del presidente? entre otros factores, la estructura del sistema de partidos puede desempeiiar una funcien importante. por ejemplo, si el funcionamiento de los partidos politicos esta dominado por politicas clientelistas, los 3 vease molinas y perez.lifian (2005). 4 chasquetti (2004) aporta datos empiricos conc1uyentes de estas consecuencias al analizar una muestra de 51 gobiernos latinoamericanos entre 1980 y 2000. de los 10 gobiernos que no pudieron obtener una casi mayoria en la legislatura, independientemente 0 dentro de una coalicion, en seis de elias el presi. dente 0 los legisladores no completaron sus periodos establecidos constitucionalmente.los partidos politicos, las legislaturas y los presidentes • 31 presidentes y otros politicos se preocuparan mas par generar los recursos que necesitan para mantener ese sistema c1ientelista que es la base de su apoyo politico, y les interesara menos si las politicas son libuenas" 0 il malas" desde el punto de vista del interes publico a mas largo plazo. si se concibe al presidente como un planificador social, todo 10 que in– terfiera con la ejecucion de su programa de gobierno reducini la caudad de los resultados de las politicas. si se deja a un lado este concepto ingenuo de planificador social, se vera que los controles sobre la capacidad de llevar adelante su programa de gobierno tienen pros y contras. pueden impedir que el presidente se centre demasiado en un grupo redu– cido de intereses, pero tambitn pueden reducir su poder de decision y adaptabilidad. al igual que el presidente, los miembros del congreso tambien pueden procurar obte– ner beneficias privadas 0 a favor de grupos reducidas desde su fundon publica en el pfp. existen varios tipos de frenos y contrapesos institucionales, como los que operan entre los poderes ejecutivo y legislativo, que pueden limitar el alcance de todos los actores para atender intereses espedficos. s existen asimismo otros actores que pueden propiciar politi– cas publicas (tanto en su formulacion como su implementacion) mas orientadas al interes publico; un poder judicial independiente e imparcial y una administracion publica profe– sienal y politicamente neutra. la funci6n de estos actores es tema del capitulo 4. estabilidad de las politicas. la capacidad del presidente para llevar adelante su pro grama de gobierno tambien puede dar lugar, en ciertas circunstancias, a la inestabilidad de las politicas. considerese el caso hipotetico de un pais con un sistema bipartidista. carla uno ;de los partidos cuenta can apoyo estable de alrededor de la mitad del electorado y, por 10 tanto, se alternan en el poder. ambos partidos son. programaticos, de manera que compiten principalmente 'sobre la base de distinciones en sus ideas y propuestas de politicas, que suelen mantenerse estables. las reglas electorales tienden a producir gobiernos mayeritarios y partidos disciplinados, de manera que las politicas son adaptables. algunos ana– listas considerarian que este es un escenario favorable para una democracia presidencial. sin embargo, ni siquiera este escenario idflico de partidos estables can preferencias es– tables garantiza una caracterlstica muy importante de las polfticas publicas: la estabilidad. si, por ejemplo} en terminos ideologicos uno de los partidos es de derecha y el otro de izquierda, las politicas poddan oschar de un extremo al otro cada vez que hubiera un cambio de gobierno. 6 la apertura del comercio exterior los sistemas de partidos influyen en la viabilidad de las relaciones entre los podcres ejecutivo y legis-lativo, en las posibilida-des de coortlillacioll ell el congreso y ell los incen-tivos de los fulicioliarios elcctos para atender con-juntos mas estrecllos 0 mas al1lplios de intcl"eses de la sociedad. .s vease el argumento clasico a favor de los frenos y contrapesos en tile federalist papers. los autoresjames madison, alexander hamilton y john jay llamaban "facciones" a los intereses especiales y sostenian que la mejor manera de fomentar el bien publico era contraponer las distintas facciones entre si en un sistema de frenos y contrapesos y de gobierno limitado. (i partidos inestables y preferencias inestables podrian exacerbar adn mas la volatilidad de las politicas, 10 que resultaria en cambios de politicas incluso dentro del mismo gobierno.32 • capitulo 3 y la privatizacion podrian ir seguidas de una mayor protecci6n y de la nacionalizacion de activos; la educaci6n primaria podria cambiar de una provision basada en el sector publico a una con mayor participacion del sector privado, etc. las ineficiencias relacio m nadas con la volatilidad de las politicas son evidentes. si bien desde la derecha y desde la izquierda se puede estar en desacuerdo en cuanto a las opciones preferidas de politicas, probablemente haya coincidencia en que los movimientos cielicos entre los extremos representan el pear escenario posible. la cuesti6n es como haeer que los partidos adop. ten una saludon de compromisd, celebrando acuerdos intertemporales para poner en pnktica una politica intermedia que sea aceptable para ambos, en lugar de imponer su opci6n unilateral preferida cada vez que tienen acceso al poder. ahara que se ha establecido 10 importante que es examinar las interacciones entre los acto res y las caracterfsticas subyacentes para entender el pfp, en el resto del capitulo se tratara can mucho mas detalle cada uno de estos actores politicos fundamentales. el proposito es destacar los roles potenciales que puede desempefiar cada uno de estos actow res en el pfp, describir algunas de las caracterlsticas fundamentales de estos actores en la region latinoamericana, y analizar la manera en que estas caracteristicas pueden afectar al alcance y a la naturaleza de su funci6n. los partidos polfticos 7 los partidos pohticos son protagonistas centrales del pfp, asi como talnbien, de manera mas general, del funcionamiento de un sistema democrcitico. un elemento indispensa ble de la democracia es la convocaci6n a elecciones con regularidad para distribuir el control de los cargos gubernamentales y los escafios legislativos. los partidos politicos reclutan candidatas para esos puestos, movilizan el apoyo electoral y definen sus as piraciones en materia de politicas en caso de que tengan cabida en el nuevo gobierno. ademas de ocuparse de funciones directas en las elecciones, los partidos tambien desempefian otros papeles clave en la formacion de los gobiernos, la organizacion de la labor legislativa, y la articulacion y agregaci6n de intereses y preferencias de los ciu– dadanos.8 el pfp de un pais esta influenciado, directa e indirectamente, por la estructura y organizacion de los partidos politicos. par ejemplo, en algunos paises, los partidos -incluso los que no estan en el poder- participan activamente en la definicion y arti– culaci6n de los programas de politicas y se involucran en forma efectiva en los debates sabre politica publica, en ocasiones con ayuda de centros de estudios afiliados (vease el capitulo 5). las caracteristicas del sistema de partidos tambien afectan a1 pfp de manera mas indirecta, influyendo, por ejemplo, en la viabilidad de las relaciones entre los pow deres ejecutivo y legislativo, en las posibilidades de coordinacion en el congreso y en los incentivos de los funcionarios electos para atender conjuntos mas estrechos 0 mas amplios de intereses de la sociedad. 7 esta seccion se basa extensamente en jones (2005). ii mainwaring y scully (1995); sartori (1976); lipset y rokkan (1967).los partidos politicos, las legislaturas y los presidentes • 33 las caracteristicas del sistema de partidos no solo interactuan entre elias, sino tambh:n con otras instituciones y actores, como la presidencia, la legislatura y el poder judicial. por 10 tanto, es posible que no se observen en todos los paises los efectos previstos de las caracteristicas del sistema de partidos (y otlas caracteristicas institu– cionales) que se destacan en esta parte del informe, porque el impacto especifico de cada aspecto institucional depende de su interacci6n con otlas caracteristicas institu– cionales del pais. a continuacion se consideran varias caracteristicas del sistema de partidos y su im– pacto esperado en ei pfp: institucionalizacion, fragmentacion y nacionalizacion. institucionalizaci6n del sistema de partidos una primera caracteristica importante del sistema de partidos es el grado de institucionali– zaci6n. se puede decir que un sistema de partidos esta institucionalizado cuando: • los patrones de competencia entre partidos son relativamente estables. • los partidos tienen vfnculos razonablemente fuertes con intereses organizados de fa sociedad y en general los ciudadanos estan identificados con los distintos partidos. • se percibe que los partidos y las elecciones son decisivos para determinar quien asume el gobierno. • las organizaciones partidarias estan bien desarrolladas y tienen influencia sabre la orientacion de las polfticas y elliderazgo del partido. 9 los sistemas de partidos institucionalizados tienen mas probabilidades de fomentar una mayor coherencia de las politicas en el tiempo y un mayor potencial de acuerdos intertemporales. esto se debe a que, de una elecci6n a ja siguiente, es menos probable que varien drasticamente la identidad partidaria y la importancia politica relativa de los principales actores en la formulacion de pohticas en el poder ejecutivo y el congreso. es mas, dado que los partidos desempefian una funcion clara en el reclutamiento politico, y las elites politicas se esfuerzan por promover y proteger el valor de la "etiqueta" del partido (10 que implica mantener posiciones relativamente coherentes en el tiempo en las politicas), son menores las probabilidades de que los partidos institucionalizados modifi– quen su orientacion basica de politicas can mucha frecuencia. ademas, es mas probable que los presidentes electos disfruten de cierto grado de apoyo del partido en la legislatura y/o esten en mejores condiciones de armar coaliciones relativamente estables basadas en el apoyo de determinados partidos. los sistemas de partidos institucionalizados tienden a ser programaticos, es decir, compiten y obtienen respaldo sabre la base de las diferencias en sus orientaciones y 10-gros en materia de politicas. pero los partidos institucionalizados -partidos can bases relativamente duraderas de apoyo politico- tambien pueden ser clientelistas. en estos cas os, compiten y obtienen apoyo sobre la base de la distribucion de benefidos selecti-9 vease mainwaring y scully (1995).34 • capitulo 3 vas a los electores (como puestos en el sector publico, ccntratos del estado, recursos en efectivo 0 alimentos) y son juzgados por los electores principalmente por su capacidad para repartir estes beneficios. los sistemas de partidos institucionalizados y programaticos tienden a mejorar la rendici6n de cuentas, porque dan a los ciudadanos mas capacidad para seleccionar a los partidos y a los candidatos que mas coincidan con sus preferencias en materia de politi– cas. ademas, fortalecen los incentivds para invertir en bienes publicos, como educaci6n y servicios publicos que funcionen bien, y para efectuar reformas de palitica orientadas a promover el interes general. en cambio, la formulaci6n de politicas en sistemas clientelistas tiende a estar limi tada por la necesidad de mantener el sistema de apoyo clientelista de los partidos. en estos sistemas, tiende a favorecerse el gasto publico en obras publicas can beneficios concentrados en lugar de invertir en bienes publicos con un rango de beneficiarios mas amplio. la implementaci6n de reformas de politicas que puedan socavar los pilares del sistema clientelista se hace mas dificil, y puede requerir importantes compensaciones a individuos 0 sectores que han sido favorecidos par el partido en el pasado, y que se yen afectados por la reforma. para medir el alcance y las dimensiones de la institucionalizaci6n del sistema de par– tidos, en este estudio se utiliza un indice agregado de institucionalizacion desarrollado por mark jones. to • la estabilidad de la competencia entre los partidos se calcula sobre la base de medi– dones de la volatilidad en la participaci6n de votos y escafios legislativos de los partidos entre elecciones recientes. • la extension de las ralces de los partidos en la sociedad y ia jegitimidad de [as partidos y las elecciones se miden sobre la base de la respuesta a las preguntas de la encuesta de opinion publica latinobar6metro y de una encuesta de legisladores. ll • la fuerza de las organizaciones partidarias se determina sobre la base de una medi ci6n de la ectad de los partidos significativos y de las respuestas a una pregunta de la encuesta de legisladores, en la que se debe calificar la permanencia y la fuerza de la organizaci6n del partido del encuestado. 12 para analizar en que medida son progralnaticos los sistemas de partidos, en este estudio se utilizq otro lndice propuesto par mark jones, que trata de captar e1 grado a1 que los partidos desarrollan enfoques distintos en materia de politicas y el grado al que los ciudadanos son conscientes de estas diferencias. pero 10 hace de manera indirecta, examinando como los legisladores y los ciudadanos perciben las diferencias entre los partidos en la dimensi6n ideo16gica de izquierda y derecha, en lugar de observar directa mente si los programas y orientaciones de polftica a los que adhieren los partidos estan \0 vease jones (2005). ei indice de institucionalizacion del sistema de partidos se basa en las cuatro dl– mensiones formuladas en mainwaring y scully (1995). ii proyecto de elites latinoamericanas (pela), 1994-2005. 12 veanse detalles sabre la construcci6n de los indices de componentes y del indice agregado en el apen– dice de datos y en jones (2005).los partidos politicos, las legislaturas y los presidentes • 35 asociados en forma coherente con perspectivas ideologicas distintas. 13 en el gratico 3.1 se presentan los paises segun las puntuacio– nes obtenidas en los dos indices mencionados. segun estas medi– ciones, los partidos estan relati– vamente institucionalizados y son programaticos en uruguay, nicaragua, ei salvador y chile.l 4 en cambio, en guatemala, ecua– dor y peru los partidos estan poco insutucionalizados y no son programaticos. en el griifico 3.2 se ilustra el marcado contraste que existe entre argentina y chile en cuanto al grado al que los parti– dos son programaticos, medidos seg(r.n uno de _los componentes de· este indice-!. las percepciones de los legisladores sobre las dife-grafico 3.1 g ;j; ao 70 60 50 comparaci6n de sistemas de partidos en america latina: grado de institucionalizaci6n y caracter programatico 2 3 4 5 6 7 indica de partidos programaticos (escala chi) fuente: jones (2005). rencias entre los partidos en la escala ideo16gica de izquierda a derecha. fragmentacion del sistema de partidos, contingentes legislativos presidenciales y disciplina partida ria a varias caracterfsticas del sistema de partidos que interactuan unas con otras tambien tienen una influencia importante en la interacci6n entre los poderes ejecutivo y legisla– tivo: el nivel de fragmentaci6n legislativa; el tamafio del contingente del presidente en la legislatura y el grado de disciplina partidaria (es dedr, el grada al que los miembros del partido del presidente en la legislatura responden a las instrucciones de los dirigentes del partido y/o del presidente). a su vez, la fragmentacion del sistema de partidos y el tamafio del contingente pre– sidencial en la legislatura estan influidos por las caracteristicas del sistema electoral. los sistemas electorales de representaci6n praporcional, en los cuales se eligen varias miembros del congreso par cada distrito electoral, alientan una mayor fragmentacion que los sis- \.l veanse detalles sobre ia construccion del indice en el apendice de datos y en jones (2005). 14 las puntuaciones de nicaragua en los dos indices pueden ser enganosas. ei sistema blpartidista que hace que nicaragua aparezca institucionalizado es en parte resultado de la legislation presentada por los dirigentes de los dos partidos principales para restarle oportunidades a otros partidos de registrarse legalmente y de competir con eficacia. ademas, si bien los partidos difieren en su orientacion ideol6gica, su comportamiento concreto parece ser mas clientelista que programatico.36 • capitulo 3 grafico 3.2 aulocalificaci6n ideol6gica de los legisladores a. argentina pos!ci6n en la eseala de izquierda a derecha (1;;lzquierda. 10derecha) _ partido justiciajista _ union clvica radical fuente: pela (2005). _ frepaso o partldos provinciaias temas mayoritarios, en los que solo se elige un legislador poi distrito. en los sistemas pro– porcionales la fragmentacion de los partides tiende a aumentar cuando los distritos son mas grandes (es decii, el numero de jegisjadores ejegidos por distrito es mayor) y cuando se utilizan f6rmulas inas equitativas para traducir la proporcion de votds de los partidos en numeros de escaiios legislativos. tambif!n son pertinentes otros aspectos del sistema electoral. la coincidencia de elecciones de jegisladores y presidente propicia una mayor concentracien de votos y es– canos del partido del presidente que cuando esas elecciones se celebran por separado, 0 cuando las elecciones de legisladores tienen lugar a mediados del perfodo presidencial. el sistema empleado para elegir al presidente tambien puede tener efectos indirectos sabre la fragmentacion del sistema de partidos. ei sistema de ballotage (0 elecci6n a doble vuelta)ls tiende a desalentar la formacien de alianzas y propicia la proliferacion de par– tidos, en tanto que los sistelnas pluralistas de elecci6n presidencial tienden a alentar la concentracion de votos en un numero menor de partidos. la proporcion de escaiios que controla el partido oficial, el grado de fragmentaci6n del sistema de partidos y la cohesion de los partidos gobernantes tienen repercusiones is en este sistema j para que un candidato gane en la primera ronda debe obtener una mayoria del total de votos emitidos (50% mas uno). si ningun candidato gana par mayoda, los dos candidatos que recibieron el mayor numero de votos en la primera ronda tienen que desempatar en una segunda ronda.los partidos politicos, las legislaturas y los presidentes • 37 hnportantes en la capacidad del poder ejecutivo para llevar a cabo su programa de go– bierno. tambiln inciden en el mecanismo de negociaci6n y los tipos de intercambios en los que participa el poder ejecutivo para obtener apoyo legislativo. por ejemplo, si el presidente controla una mayoria de escaiios en la legislatura y puede imponer disciplina dentro de este contingente, probablemente opte por gobernar mediante estatutos (leyes aprobadas en la legislatura) y utilice palancas partidistas de influencia para mantener el respaldo. pero si el contingente del presidente en la legislatura es relativamente pe– quefio y el sistema de partidos esta fragmentado, el poder ejecutivo tiene que tratar de armar algun tipo de coalicion legislativa. estos acuerdos pueden abarcar desde una coalici6n relativamente estable entre partidos hasta una coalici6n cambiante de partidos e incluso legisladores individuales. en este caso, probablemente el presidente necesite una gama mas amplia de alicientes, como ofreeer cargos de gabinete u otros puestos de gobierno, otorgar eoneesiones en materia de politicas, 0 prometer un tratamiento favorable en la asignaci6n de reeursos y eontratos publicos. si el presidente anticipa que va a ser problematico obtener respaldo legislativo (porque no puede formar eoalieiones estables), 0 que dicho respaldo puede ser demasiado eostoso (en 10 que se refiere a la necesidad de hacer eoncesiones respeeto de su programa de gobierno 0 de los reeursos publicos), puede optar par gobernar de manera unilateral haciendo uso de sus potesta– des legislativas constitucionales (facultades de emitir deeretos 0 de determinar la agenda legislativ) 0 potestades i(paraconstitucionales" (como las facultades discrecionales de asi!p1aro.?:s dentro_-'cle1_ p'reupuesto,o utilizar su autoridad para emitir disposiciones . unilte,almer;tte)l,-, .",:_,__. ..... '. . . uis 'marorfas-gubernaillentales eonsistentes y la existencia de_ pttidos disciplinados pueden.foineht'i'i·.l ,adaptabilidad-de las politieas. si bien este escena'rio pu;ede7 pr'opiciar la capacidad de decision gubernamentap7, de no existir controles efeetivos sobre la au toridad del poder ejeeutivo, los resultados de las politieas podrian no estar debidamente orientados al interes publico. ademas, podria producirse una volatilidad de las politicas, si tiende a alternarse el poder entre partidos disciplinados que estan altamente polariza– dos ideol6gicamente. por otra parte, la fragmentaeion del sistema de partidos, especialmente si es muy ele– vada y se combina con la polarizaci6n, puede complicar las relaciones entre los poderes ejeeutivo y legislativo, dificultando de esa manera la obtencion de un respaldo estable para el programa de gobierno. esto puede paralizar al gobierno 0 inducir a los presiden tes a adoptar estrategias unilaterales,·que pueden poner en peligro la durabilidad de las instituciones demoeniticas. el nivel de fragmentacion de la legislatura tiene influeneia direeta sobre el tamafio del contingente del presidente en ese organo. tambien afecta al numero de partes con las que el presidente debe formar aigl1n tipo de coalicion legislativa 0 estructurar alianzas ad hoc respeeto de determinadas leyes espedficas para nevar a eabo su programa de go bierno. en el cuadro 3.1 se mide el nivel de fragmentaci6n legislativa en la camara baja (0 asamblea naeional), utilizando un indice del numeio efectivo de partidos sobre la base 16 cox y morgenstern (2002). 17 cox y mccubbins (2001).38 • capitulo 3 de las dos elecciones legislativas mas recientes de cada pais. is brasil, ecuador y bolivia se encuentran en el extrema de luayor fragmentaci6n, con un gran numero de partidos 18 el objetivo de este indice es medii el numero de partidos de manera tal que se capten los efectos del sistema de partidos en el funcionamiento real del sistema pohtico. poi ejemplo, si ties partidos obtienen cada uno una proporci6n casi igual de los escanos disponibles en ia legislatura, el valor del indice es aproximadamente 3. pera si dos de los partidos reeiben el 45% de los escafios y el tercero solo ello%, el valor del iodice es 2a. ei valor del iodice es mas bajo porque se esperada que este sistema fuera mas afin a un sistema bipartidista por la manera en que opera. veanse detalles sobre la construccion de este indice en el apendice de datos y en jones (2005).los partidos politicos, las legislaturas y los presidentes • 39 politicos que obtienen escafios legislativos. en cambia, en chile, honduras y nicaragua la politica tiende a estar dominada por dos partidos.1 9 en el cuadro 3.1 tambhn se muestra el porcentaje promedio de escafios que ocupa el partido del presidente en la camara baja (0 asamblea !lacional) en las dos elecciones de legisladores mas recientes, as! como un fndice del grado de proporcionalidad del sis– tema electoral. en varios paises, entre ellos chile, nicaragua, paraguay (camara baja) y honduras, el partido del presidente ha obtenido en general una mayoria de los escanos legislativos. en otros pafses, como argentina y uruguay, el contingente del presidente, aunque no alcanzara la mayoda, ha sido relativamente elevado (superior al 40%). en cambio, en paises como brasil, colombia, ecuador y bolivia, el tamafio del contingente del presidente en la legislatura ha sido muy bajo. es evidente al observar el cuadro 3.1 que existe cierta correlaci6n entre la frag mentaci6n del sistema de partidos y la proporcionalidad del sistema electoral, pero esa correlaci6n es imperfecta. esto se debe probablemente al hecho de que la estructura del sistema de partidos tambitn se ve afectada par facto res hist6ricos y culturales, como la prominencia de divisiones 0 segmentaciones socioecon6micas, etnicas y geograficas. existe un debate considerable en la bibliografia can respecto a las consecuencias que tienen los contingentes presidenciales no may6ritarios en la legislatura para la gobernabilidad en general y para la formulaci6n de politicas en particular. 20 algunos observadores consideran que los contingentes presidenciales pequefios (especialmente los que estan por debajo de un tercio del total) son problematicos para la gobernabi– lidad democratica, pero otros observadores no comparten esta opini6n. sin embargo, hay mas acuerdo en que, en los casos en que el partido del presidente no obtiene la mayoda de los escaiios en la legislatura (0 por 10 menos no se acerca a la mayoda, para 10 cual tendrfa que tener por 10 menos el'4s% de los escafios), el presidente debe formar algun tipo de coalici6n legislativa para poder gobernar de manera efectiva. cuando no se forman y se mantienen coaliciones, es probable que surjan problemas de goberna– bilidad. z1 ante el elevado nivel de fraglnentaci6n de los sistelnas de partidos y la reducida probabilidad de que se formen mayorfas de un solo partido (como se puede observar en el cuadro 3.1), la viabilidad de los gobiernos depende cada vez mas de la formaci6n de algun tipo de gobierno de coaiici6n. la formaci6n de un gobierno mayoritario estable, sabre la base de un solo partido 0 de una coalici6n de partidos, tiende a ser un factor crucial que determina si es 0 no posible celebrar acuerdos intertemporales entre los acto res polfticos. de esto tambitn depende que las politicas sean adaptables y estables en el tiempo y que se implementen de manera efectiva. 19 en chile las alianzas electorales estables que existen desde 1989 se consideran partidos. 20 veanse, par ejemplo, foweraker (1998) y cheibub; przeworski y saiegh (2004). 21 vease chasquetti (2004). la forrnacion de coaliciones estables puede ser complicada cuando se combi– nan sistemas de partidos fragmentados con altos niveles de polarizacion ideo16gica, pero es dificil deter– minar el umbral exacto al cual esto tiende a convertirse en un problema. como se sefial6 anteriormente, probablemente sea beneficiaso que haya cierta grado de diferencia programatica entre los partidos para asegurar la gobernabilidad democnitica.40 • capitulo 3 desde 1990 hasta 2004, en una muestra de 18 paises latinoamericanos, solo el 20% de los perfodos presidenciales-iegislativos 2z se caracterizaran poi tener mayorias de un solo partido, 0 el 36% s1 tambien se inc1uyen los casos en que el partido oficial se acer– caba a lei mayorfa. 23 durante este perfocto eran colnunes las mayoiias (0 casi mayorias) unipartidistas en paises como argentina, costa rica, honduras y mexico. los gobiernos de coaliciones estables, 0 por 10 menos relativamente estables, eran frecuentes en brasil, chile y uruguay, entre atras. en cambia, los gobiernos minoritarios eran especialmente comunes en ecuador y guatemala (cuadra 3.2). 22 los perfodos presidenciales-iegislativos pueden cambiar cuando cambia el presidente (debido a elec– dones, renuncia, juicio politico 0 golpe de estado) y cuando se elige un nuevo congreso a mediados del perfodo presidencial. entre 1990 y 2004 hubo 95 periodos presidenciales-iegislativos en los 18 palses latinoamericanos. 23 una casi mayoria se define como un caso en que el presfdente tiene mas del 45% de los escafios en ambas camaras del congreso (0 en la asamblea nacional).pero seria demasiado silnplista centrarse unica mente en la proporcion de escaftos controlados por el partido 0 la coalici6n go bernante, dado que el grado al que los partidos actuan como un bloque cohesivo en la legislatura varia considera blemente de un pais a otro, e incluso de un partido a otro en el mismo sistema de partidos. la capacidad de los presidentes (y de los dirigen– tes del partido central) para ilnponer disciplina dentro de las filas de su partido en ja legislatura es un fuerte factor determinante de su los partidos politicos, las legislaturas y los presidentes • 41 graffeo 3.3 indice de centralizaci6n de partidos (2005) bolivia guatemala nicaragua honduras costa rica li!ii!ei'p peru panama ei salvador ecuador venezuela paraguay uruguay mexico colombia republica dominicana chile brasil argentina o 2 4 6 b 10 12 14 16 18 nota: ei indlce es la suma de sels componenles, el rango del (ndice va de 6a 18. exito para llevar adelante sus fuente: jones (2005). programas legislativos. • el grado en que los le- .. . gisladores': resp_onden_ a· los- .ctirigentes del partido nacional esta determinado por los incentives que pt6porcidrta el sistema electoral y por el proceso de nominaci6n de can– didatos/ asf conio por otras formas de recompensas y castigos que pueden utilizar los ilderes partidarios 0 el presidente. en este estudio se utiliza un indice de centralizacion de partidos para medir como responden los legisladores a los lideres nacionales de los partidos politicos (grmico 3.3).24 ei fndice se centra principalmente en las fuentes de apa lancamiento de los dirigentes partidarios que emanan del sistema electoral, pero existen otros incentivos que afectan al grado de centralizacion, como el control de los lideres partidarios sobre la asignaci6n de legisladores a las comisiones legislativas y su control sobre la agenda legislativa. ei primer componente de este fndice se centra en el grado al que los dirigentes na cionales del partido a los candidatos individuales son responsables de determinar quien puede presentarse como candidato y cmil es su posici6n en la lista electoral. cuando los iideres nacionales del partido son quienes en gran medida determinan estos dos facto– res, los legisladores tienen un mayor incentivo para adherir a la llnea del partido en la legislatura. la segunda dimensi6n de este indice se centra en las caracteristicas basicas del sistema electoral, como la dimension territorial de los distritos electorales (nacional, regional, un solo miembro, 0 una combinaci6n de las antedores) y la posibilidad de que el electorado pueda escoger entre candidatos individuales en lugar de votar unicamente por listas preselec-24 el judice fue elaborado por mark jones. veanse mas detalles en jones (2005).42 • capftulo 3 cionadas del partido. la centralizaci6n es mayor cuanda los legisladores son elegidos en un solo distrito nacional 0 en grandes distritos con listas cerradas y bloqueadas de partidos. otros cuatra factores afectan el grado de centralizaci6n de los partidos y tambi{n forman parte del indice: la simultaneidad de las elecciones presidenciales y legislativasi el grada de autonomia de las autoridades subnacionales (en particular, los gobernadores), el grado de democracia interna de los partidos, y la existencia de elecciones primarias (0 internas). los partidos seran mas centralizados y los dirigentes de los partidos nacionales seran mas poderosos cuanda las elecciones son simultaneas, cuanda los gobernadores no compiten con los lideres nacionales de los partidos par el control de la legisiatura, y euando las facultades de los lideres nacionales para nominar candidatos no se diluyen en elecciones primarias ni en otras formas de democracia dentro del partido. en el grafico 3.3 se muestran los valores del indice de .centralizacion de partidos para diferentes paises latinoamericanos. de acuerdo con este indice se esperaria que los presidentes tuvieran una mayor influencia en los legisladores de sus propios partidos en bolivia, guatemala, nicaragua, honduras y costa rica. el presidente no deberia esperar contar con legisladores particularmente disciplinados en brasil y argentina, y en estos paises cabria esperar que las coaliciones se formaran principalmente mediante la nego· ciacion con dirigentes regionales 0 de facciones de partidos politicos, 0 con legisladores individuales. la nacionafizaci6n de los partidos y los sistemas partidistas una caracteristica final del sistema de partidos que puede afectar al funcionamiento de la democracia y a los resultados de las politicas es el grado de nacionalizaci6n. se supone que en un sistema nacionalizado los partidos suelen tener un alcance nacional y tienden a expresarse y a actuar can una orientacion nacional ccmun, en lugar de estar divididos por temas regionales 0 subnacionales y centrarse en ellos. en sistemas de partidos muy nacionalizados, es probable que los temas nacionales sean medulares para la carrera del legislador. ei poder ejecutivo podria tener mayor capacidad de forjar coauciones legisla. tivas centradas en temas nacionales, dada la necesidad de negociar con solo unos pocos dirigentes de los partidos nacionales clave. en condiciones de poca nacionalizacion par· tid aria, los dirigentes del partido central pueden no estar tan bien situados para hablar en nombre de todo el partido y para brindar su apoyo legislativo. tambien es probable que las diferencias en el grado de nacionalizacion tengan con· secuencias para las politicas publicas. cuando la base de apoyo de un partido es relativa· mente constante en diferentes unidades geognificas, es mucho mas probable que se trate a todas las unidades de la misma manera respectc de las decisiones relativas a asuntos tales como transferencias a unidades subnacionales, reforma administrativa, inversiones publicas y subsidios. en cambic, cuando el apoyo varia mucho en las distintas unidades geograticas, sera mas probable que las decisiones se basen en parte en el grado de apoyo electoral que el partido recibe en unidades geograficas especificas. en un sistema de par– tidos nacionalizado, es probable que las politicas publicas se orienten mas hacia ellogro del bien comlln nacional. un enfoque parcial para evaluar la nacionalizacion de los sistemas de partidos es exa– minar la distribucion del voto popular por partidos de distintas jurisdicciones territoria·los partidos politicos, las legislaturas y los presidentes • 43 les del pais. 2s en el griifico 3.4 se muestran las puntuaciones de un indice de nacionaliza– cion del sistema de partidos para paises latinoamericanos elaborado a partir de datos de las elecciones de diputados mas proximas a1 ano 2002. sobre la base de esta medi– cion, pareceria que los parti– dos mas nacionalizados son los de honduras, chile, uru– guay y nicaragua, y los menos nacionalizados los de peru, argentina, venezuela y brasil. grjifico 3.4 indice de nacionalizaci6n del sistema de partidos (basado en datos de las elecciones mas pr6xirnas a 2002) (escala 0-1) honduras chile uruguay n!caragua costa rica republica domlnicana ei salvador panama mexico guatemala ecuador paraguay bolivia brash venezuela argentina peru , ". "', las legislaturas 26 0,0 0,1 0,2 0.3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0 las legislaturas son institu– dones cruciales, tanto para el funcionamiento efectivo de un sistema democratico como fuente; jones (2005). para el pfp. se espera que las legislaturas representen las necesidades y los deseos de los ciudadanos a la hora de formular las polfticas; identifiquen los problemas de la poblaci6n, y formulen y aprueben leyes para resolverlos, y supervisen la ejecucion de politicas mediante el seguimiento, la re– vision y la investigacion de actividades gubernamentales para velar por que sean transparentes, eficientes y cohe– rentes con las leyes y reglamentos existentes. ei grado y la naturaleza de la fun cion que desempe– nan las lcgislaturas en el pfp varian mucho de un pais a otro. en el extrema mas proactivo y constructivo de la gama, algunas legislaturas, como el congreso de estados las legislaturas no exis– ten en la region solo para aprobar autom"ti– camente las decisiollcs del poder ejecutivo. unidos, son capaces de claborar sus propios proyectos legislativos y de esta manera par– ticipar junto con el poder ejecutivo en la orientaci6n general de las politicas publicas. dadas sus capacidades, estas legislaturas tambhn tienden a ser activas y eficaces en su rol de supervision de la implementaci6n de las politicas. 27 en el otro extreltio, las legislaturas pueden ser actores relativamente marginales que aprueban automaticamente los proyec-25 con esta medici6n no se podria evaluar correctamente la naeionalizaci6n del sistema de partidos si sus sedes regionales difieren en su orientaci6n programatica 0 en su base de apoyo. 26 esta seeden se basa extensamente en saiegh (200s). 27 morgenstern (2002).44 • capitulo 3 tos legislativos del poder ejecutivo y tienen poca capacidad 0 disposici6n para analizar con detenimiento la conducta del gobierno. 28 entre estes dos extremos existe una amplia area intennedia en la que las legislaturas pueden exhibir diferentes grados de actividad, ya sea simplemente bloqueando gran parte de 10 que propane el poder ejecutivo, 0 re– formulando y/o enmendando sus iniciativas. en este tipo de legislaturas tambien puede haber una considerable variaci6n en cuanto a la intensidad y la efectividad con la que desempefian la fundon de supervision. la manera en que opera la iegislatura en la formulacion de politicas puede tener efectos importantes sobre la naturaleza de los resultados de esas politicas. si la legis lam tura es un actor secundario, el poder ejecutivo tendril rienda suelta para imponer los cambios de politicas que considere necesarios. pero si no hay deliberacion legislativa al formular las polfticas 0 si la supervision es debil, podrian adoptarse politicas mal coum cebidas en terminos tecnicos, poco ajustactas a las verdaderas necesidades 0 exigencias de los intereses organizados y de la ciudadania, carentes de consenso y, por 10 tanto, politicamente insostenibles en el tiempo, 0 de ejecuci6n ineficiente 0 injusta. por otra parte, las legislaturas que se involucran en la formulaci6n de politicas de manera cons m tructiva pueden contribuir a que se adopten politicas mas sostenibles porque se basan en un consenso social y politico mas amplio y estiln sujetas a una evaluaci6n tecnica mas cuidadosa. ademas, en una legislatura constructiva existe una clara supervision de la ejecuci6n de politicas, y esto deberia incrementar la probal;ilidad de que las politicas cu,niplir.i__:stis-6bjtiyos ,previsto_s',en.lugar de 1?enefiiar_ .inlividuos, ,grupos 0' sectores ,pai:tic:til,ai:_s;\;,:::":, ,:" '" ...:" - _.' :,_.las)eg_at{u.:a,s_::co·_' __ :#da(rliitci-pa_a_::'ds_e-rrip,efir:tiha':'fj.uci"6p::_costlucthra , : n .. ": ,_foiini_c:i{nl':de-_ 'p9iitics:_p\1e1p,::,-, ,jdg_:, 111a,hras: sr;,a:ctores,'- :h:lportantest " obs– truyendo ovetartdp, gran parte de.lo que p;oppp.e el poder ejecutlvo.esas legislaturas tienen: mucos de: los, rasgos' negativos potenciales' de las 'legislaturas,' mas marginales can respecto-' a la' elaboracion de politicas, pero ademas pueden impedir que el poder ejecutivo lleve adelante un programa positivo de reformas de politicas. dada su limitada capacidad, tambien es poco probable que esas legislaturas desempefien un papel efectivo de supervisi6n de la implementaci6n de politicas publicas. dada la historia de regimenes dictatoriales y presidencialismos fuertes de la regi6n, hasta hace poco tie:iilpo_los estudiosos tendian a considerar que las legislaturas de los paises iatinoamricpos eran en gran medida irrelevantes_ durante gran parte del siglo xx.:' y que,l_por io"tano,: n9 apir.itabah sr'_estudida. algunos aconteciinientos notaries de', los tlltin1os': 20 aiios, como ei cierre de la legisiatura por parte del presidente alberto fujim6i!_ en peril y el uso frecuente de la potestad para emitir decretos del presidente cr16s ,:nfen_em' ell argentina, siguieron reforzando la difundida opini6n de que las legis– latuas..itip'oameicanas' suelet:l abdicar (0 se,ven forzitdas,:a abdicar) sus ,prerregativas constitucionales a favor del poder ejecutivo. pero estudios recientes sugieren que si bien la'_legislaturas de la regi6'n en general no participan intensamente en la formulaci6n y 28 una iegislatuia-maigiiial puede sei la contrapaite de un presidente 0 jefe de gobieino daminante 0 encontrarse en una -situaci6n donde las politicas se formulan mediante un debate entre el pader ejecu– tlvo y los legisladores del partido oficial, sin que la legislatura en su conjunto desempefie una funci6n significativa.los partidos politicos, las legislaturas y 105 presidentes • 45 promocion de cam bios de poli– ticas j de todos modos inciden en los resultados de las mismas. en algunos paises las legislatu– ras henen una activa participa– cion en el pfp como vetadores dlrectos que pueden bloquear las leyes que propone el poder ejecutivo. sin embargo, otras intervienen en 1a negociacion de politicas a puertas cerradas con el poder ejecutivo 0 en la enmienda a reformulacion de sus iniciativas. ei hecho de que las legis– laturas no existen en la region solo para aprobar automatica– mente las decisiones del poder ejecutivo es evidente al exami– nar los valores de los indices de exite: e las ij1ici(itivas legislati– vas. del ejcutivo;como pud" observarse en elcdro 3.3,: la', '_ ,_ _, _'.',':-'_:'_:: " ' " :.:". . tasa: de aprobaci6n d,e iiliciativas del poder', ejecutivo' varia de- un niel bajo de 41% en costa rica, entre 1986 y 1998, a un nlvel alto de 96% en mexico entre 1982 y 1999.29 pero estas mediciones aproximadas son de valor limitado para evaluar la influencia de la leglslatura en el pfp. ademas de proponer 0 derogar leyes, las leglslaturas pueden aprobar proyectos de ley despues de introducir grandes enmiendas. tambien pueden ejercer influencia fuera del ambito legislativo formal, mediante negociaciones bilaterales entre los lfderes legislativos y los funcionarios del poder ejecutivo, can respecto a los proyectos de ley que se someten a consideraci6n y a la forma que adopta la legislaci6n al respecto. por otra parte, el poder ejecutivo, que no quiere sufrir la humillaci6n de una derrota legislativa, puede anticiparse a la reacci6n de la legislatura en la manera en que disefia sus propue'stas de politica publica. 3o por 10 tanto, la tarea de evaluar la funci6n de elaboraci6n' de politicas de la legislatura en cualquier pals es muy diffcil y requiere un estudio detallado de cada caso. la naturaleza de 1a funci6n que desempefian las legislaturas probablemente influye en la manera en que las perciben los ciudadanos. al mismo tiempo, la probabilidad de invertir en el desarrollo de capacidades en el congreso depende del nivel de confianza de la ciudadania. cuando el congreso goza de paca credibilidad tiende a representar can menos eficacia los intereses de la sociedad y ei" poder ejecutivo tendra mayores in-29 saiegh (200s). 30 morgenstern (2002).46 • capitulo 3 ceilivos--para' tratar de,pasarlo por alt.d 0 reducir al minima la fund6n ,de 1a legislatura eael pfp. como se observa en el cuadra 3.4, oi el publico en general oi los ejecutivos de em– presas internacionales tienen un alto grado de confianza en el congreso en la mayoria de los paises de la region. segun latinoharometro, en los ultimos 10 arios en prolnedio el publico en general tenia la opinion mas'favorable de] congreso en uruguay, chile, hon– duras y costa rica, y ia menos favorable en ecuador, bolivia y guatemala. en cambio, las puntuaciones promedio que indicarod los ejecutivos de empresas, de acuerdo con datos de] foro economico mundial, son mas altas en chile y brasil y mas bajas en venezuela,los partidos politicos, las legislaturas y los presidentes • 47 nicaragua y argentina. las diferencias mas importantes en las opiniones del publico en general y de los ejecutivos de empresas se encuentran en venezuela y la republica domi– nicana: en ambos casos el publico en general tenia una opinion comparativamente inas favorable que los ejecutivos de empresas. factores que afectan a/ ro/ de /a /egis/atura en /a formu/aci6n de po/iticas el rol de la legislatura en el pfp esta definido par una serie de factores, entre los cuales cabe mencionar el alcance de sus potestades constitucionales en relacion con el poder ejecutivo; el equilibrio de fuerzas partidarias en los poderes ejecutivo y legislativo; 1a estructura, la organizaci6n, los procedimientos y la capacidad tecnica de la legislatura, y los objetivos de sus miembros, derivados de incentivos electorales y partidarios. macroestructura de la legislatura una primera caracteristica que puede afectar a la funcion que desempefia la legislatura en la formulacion de politicas es la estructura unicameral 0 bicameral. nueve pafses de la region -argentina, brasil, bolivia, chile, cololnbia, mexico, paraguay, republica dominicana y uruguay- tienen legislaturas bicamerales. dependiendo de factores tales como la manera en que se eligen los miembros de las dos camaras y el equilibrio de fa– cultaies)eislativas eiltre amb(ls una-}e_gislatura, bicameral puede ser. ud: punto de veto .. separado,;.en:,el. pfp 'qu:" iifecta t.ambhn,.al gradp'_aj qu stan repre.senados los intere;ss' territorialei- po ejemplo, cmi:ndo f senad6 es elegido, en u solo distrito nacional simul– tan'eartt.t:mte -con--'el presidri.te y'-en lo's mismos comicios (como en uruguay), es menos probable que acme' como un punto de veto adicional y en general no se modifica apre– ciablerilente la forma en que se representan los intereses territoriales. pero cuando los se– nadores son elegidos separadamente del presidente sabre la base de distritos provinciales (como en argentina) y la representacion no esta vinculada a la poblaci6n, entonces es mayor la posibilidad de que la camara alta se convierta en un punto de veto separade y acentt'ie el grado al que estan representados los intereses regionales en la forrnulaci6n de polfticas. habida cuenta de la complejidad que afiade esa consideraci6n del senado y la falta relativa de informacion comparativa, el anaiisis que se presenta a continuacion se centra principalmente en la camara baja, a en la asamblea nacional cuando el congreso es unicameral. potestades constitucionales si bien todos los paises latinoamericanos de habla espanola y portuguesa que se consi– deran en este informe han adoptado una forma presidencial basica de gobierno similar a la de estados unidos, existen diferencias considerables con respecto a las facultades relativas que confiere la constituci6n a los poderes ejecutivo y legislative. surinal?e y guyana, y varios paises del caribe, par su parte, cuentan con sistemas parlamentarios o semipresidenciales, 10 que entrana diferencias en la naturaleza de la relacion entre los poderes ejecutivo y legislativo y el rol esperado de la legislatura en el pfp. en el recuadro 3.1, basado en el caso de jamaica, se subrayan algunas de estas diferencias.48 • capitulo 3-;; : i los partidos politicos, las legislaturas y los presidentes _ 49 recuadro 3.1 .. 9a('ljerdi)s depplftil,aa.l,;rgo. 'lazb.:,cdntribuylna:.la pqlitica op"rtlt1f's; lijde,uada la grah . . . . .. . . . yl. qeldal p(jblicai cii[l1lrlalida.& porejernplo,. en rejaei':''' . de incrementa.rlasjasas imposith)a y' mejori:lr l,\reiof!lidi'c;isn' ; perc no logr6 el'iminar,:"las exencines, t;'ibtari:s- 'iii:- reducir_ i' ' " de icls-:-emrecip.,._ a_emis mqle_i_:i-ite:.:se -pusjrdh':-eh'- pctic""" ' : __ , __ '_ ,, __ baia'r. io"s-}a_la_ri6' . del sector.publico. lasraz,?riesd.e estalentitud paradptar.enesosambitps sonc()mplejas,' pero. sederiva an part,; ;le'lajildapacidad delgobiernopara , ," - - '-, - , - ' ,,, '" - " , ,," 'i' _ " ":" _ _ ' ,_"" ' ,," i ,,' "" _ ' _" _ , , , _ -" _:" ' _" _ -- , -"", '" ' ' _ _" ,," _ _,," imp0ge[.rer(:!i'l ... }1lgljn9s; grupos9rg!"!ni?osp9gei6q c()ap91'?i(). .por, 11ll1)enosi,cons,ef]tirtlintd" se. reqliir,,·. pr",.llavara. caq!) las •. ref()rm"s.9tras ! .', ·de'.aslai, iricapacidad: para'adop!ari'refilrr)1as,oriei'ltaclas,' al:ijntfes pdbiic6 se; ;. , j':' / _:_. ,,;,1 _'",,:,,:,:-; "', ': .-?': ""'_ .''., ,-,;,'i-,' " __ :..- -, -',_;'.',' :;; ,,',,' __ ._'_' ''':''-'' ', -'-:'; ';''': .. , ,:c.''';_ ","";' _;" 'co', ,-,/- ",j- ',-, ,:,';:--;' ,;',,;{"f, "? . ....ehcuhtranajg.uriasclil:r!itaci0des.azl"'inte(\sida.:dcyrl?·equidaejidel.,:·'cordpatepcia"y· .. ·. i :-\::i i\ip?:!,t.b{f,gt-sii:-9q'kr;q4tf';t):f!fij:j1i!:,': ,_ •. '; .•. ;:'(js .• ditritd;".!!!(jn'e[:!:;f!f!;,2oli;:a,.:..; .. a5tid:;f!tc;f!.;·'"··.·\ '''-.j; ;:j-_:::' ;',_','!lsbt1_jf./\p__:jq,q':: :;,;:'_:-:i,:! ",::':" ·l"-, __ ,/ ;,';l"-::l:-:': '"-",:,,,-',,';-'_-:,,:,, :;':;'-j-,':,', __ "'; - , " :,;,:'::/ - "'-(;,':3i: "'):--!.-:;'.;,.'.,:: ' ':!:i"';'-:;-.:::;:,;'/ :i!,,:-,::,',' " : " ,,' ',,", '':;::' :'1':' ," ", ..\;-". ',.\i."'' ""'-',," , f '''''{ :-",-, , , ";'--;:,;:\:',:' " . ';, ':-: .... ';,-;- dos caracteristicas fundamentales de los sistemas presidenciales los distinguen de los sistemas parlamentarios: el jefe de estado es elegido separadamente del congreso, y los periodos de nombramiento del presidente y del congreso son fijcs. en relaci6n con estas caracterfsticas esenciales, la unica desviaci6n notable en el canjunto de paises estudiados aqui la constituye bolivia, dande se ie ha asignado al congreso la responsabilidad de escoger entre los dos candidatos que reciben el mayor numero de votes en la contienda presidencial si ninguno de ellos obtiene una mayoria absoluta en la primera ronda. si se mira mas alia de estas dos caracteristicas determinantes, se observan importan– tes diferencias entre los paises. las facultades relativas que asignan las constituciones a los presidentes y a las legislaturas son un factor crucial para definir la fundon de formu– laci6n de politicas del congreso. aun cuando los presidentes tienen la potestad de nombrar y destituir a los ministros del gabinete en todos los paises de america latina 31 , en algunos casas como colombia, 31 con la excepci6n parcial de uruguay, donde (como en estados unidos) el presidente necesita la apro– baci6n legislativa para los nombramientos del gabinete.so • capitulo 3 peru, uruguay y venezuela, las legislaturas tambhn tienen la facultad de destituirlos mediante un procedimiento de censura. dada la dificultad de obtener las mayorias que se requieren para la censura y la plena discrecionalidad del presidente para nambrar a un sucesor, esta facultad no se ha utilizado de manera significativa en la mayoria de los pafses. no obstante, el poder de censura sigue siendo una restricci6n a la discrecionalidad del presidente para controiar ia composicion de su gabinete. ademas de las facultades de nombramiento, la constituci6n ccnfiere a los presiden– tes otras herramientas con las que intervienen en la formulaci6n de politicas. en termi– nos generales, cuanta mas fuertes y diversas sean estas facultades presidenciales, mas dificil sera que la legislatura tenga un ral activo y efectivo en la formulacion de palitlcas, y en el desarrollo de sus propias capacidades. las facultades presidenciales que contribuyen a la capacidad del presidente para modificar unilateralmente el statu quo se denominan facultades proactivas 32 y son, entre otras, las de emitir decretos, determinar la agenda de discusi6n en el congreso, y ejecu– tar el presupuesto. en cambio, las facultades reactivas penniten al presidente preservar el statu quo contra los esfuerzos de la legislatura para madificarlo. estas facultades incluyen las de veto total y parcial, asi como mecanismos exclusivos para presentar iniciativas de ley en determinados ambitos de politica. en varios palses, la constituci6n otorga a los presidentes la potestad para promulgar nuevas leyes par decreta, incluso sin que la legislatura ie haya delegado previamente esa autoridad. esta autoridad es aplicable en la mayoria de los ambitos de politica en argen– tina, brasil y colombia, pero esta limitada a los asuntos econ6micos en ecuador y a los asuntos fiscales en peru. aunque en la mayorfa de los casas el congreso tiene autoridad para rescindir el decreto, de todas maneras esta potestad ayuda al presidente a controlar el programa legislativo y a obtener resultados que de otra manera no sedan posibles. por ejemplo, en brasil, el presidente puede iegislar mediante medidas provisorias que tienen que ser ratificadas por el congreso dentro de un plaza de 60 dlas para mantener sil vi– gencia. si no se actua dentro de los primeros 4s dias, la medida pasa automaticamente al primer lugar de la agenda legislativa. si el congreso no aprueba la medida provisional durante este primer periodo de 60 dfas, el presidente puede volver a emitir la medida provisional pero s610 una vez. la constitucion tambhn otorga a muchos presidentes de la regi6n importantes facultades para determinar la agenda legislativa. por ejemplo, en brasil, colombia y uru– guay, el presidente puede deciarar que un proyecto de ley es de tratamiento "urgente", y exigir al congreso que actue dentro de un plazo determinado. en uruguay un preyecte de ley bajo esta modalidad se convierte en ley si el congreso no actua dentro del plazo sefialado. otra forma de control presidencial sobre la agenda legislativa, que se emplea en brasil y chile, es la facultad del presidente para convocar a una sesi6n legislativa especial en la eual solo pueden debatirse las iniciativas del poder ejecutivo. en muchos paises el rol del legislative en el proceso presupuestario se ve ihnitado por reglas que restringen sus facultades, u otorgan prerrogativas especiales al presidente. por ejemploj en chile, ei poder ejecutivo fija los limites del gasto en el presupuesto y es el 32 mainwaring y shugart (1997).los partidos politicos, las legislaturas y los presidentes • 51 unieo responsable del ea1culo estimativd de los ingresos fiscales. la legislatura no puede increlllentar el gasto en ninguna partida presupuestaria ni introducir enmiendas que eleven el gasto total; solo puede reducir las rogaciones 0 rechazarlas. es mas, si el con– greso no aprueba una ley de presupuesto en el plaza de 60 dias, la proposicion original del poder ejeeutivo se convierte en ley. la constitucion de muchos de los paises de la region tambien confiere al presidente mecanismos para contrarrestar los intentos de la legislatura de modifiear las politicas del statu quo sin su eonsentimicnto. ei veto total, mediante el eual el presidente puede abstenerse de sancionar la totalidad de un proyecto de ley aprobado par la legislatura, es comun en muchos sistemas presidenciales, incluso en estados unidos. pero muchos pre– sidentes latinoamerieanos tambhn tienen la facultad de rechazar aspectos particulares de proyectas de ley que la legislatura haya aprobada. atra facultad reactiva esta asociada a la autoridad exclusiva de la que goza el presi– dente para presentar iniciativas de ley en algunos ambitos de politica. por ejemplo, en colombia esta restriccion a la legislatura se aplica a la estructura de los ministerios, los sa– larios de los empleados ptiblicos, el tipo de cambia, el comereio exterior y los aranceles, y la deuda nacional, entre otros ambitos. este tipo de monopolios legislativos presidenciales (es decir, areas de iniciativa exclusiva) tambien son bastante comunes en brasil y chile. por ultimo, la facultad del presidente de someter a votaci6n de la ciudadanfa deter– minados asuntos de politica 0 leyes particulares (la facultad de convocar a un plebiscito) puede ser valiosa, aun cuando no se utilice, para presionar a los legisladores a que apoyen al presidente. la importancia de esta facultad depende de la amplitud de su aplicabilidad en los distintos ambitos de poiiticas, y de que se comparta 0 no con el congreso. como se observa en el cuadro 3.5, los presidentes tienen mayores facultades legisla– tivas generales en chile, brasil, ecuador y colombia. tambien en perti son considerables, en particular las facultades proactivas. las facultades legislativas de los presidentes son mas debiles en nicaragua, paraguay, costa rica y bolivia. 33 si bien un presidente con faeultades legislativas significativas cuenta con importantes mecanisluos para negociar y definir la agenda de trabajo legislativa, esas facultades por 10 general no substituyen la necesidad de apoyo adecuado del partido. los decretos pueden ser derogados, las ini– ciativas legislativas liurgentes" pueden ser rechazadas y los vetos pueden ser invalidados. por 10 tanto, los factores relaclonados con el sistema electoral y partidista tambien son cruciales para determinar la funcion de la legislatura y la indole de las relaciones entre los paderes ejecutivo y legislativo. la dinamica partida ria y los incentivos electorales como ya se sefialo, la probabilidad de que el presidente pueda !levar adelante su pro– grama de gobierno depende del tamano de su contingente legislativ, del grado de frag– mentaci6n legislativa y del grada de centralizacion (0 disciplina) de los partidas. estas factores tambitn tienden a afectar al rol que deselupeiia la legislatura en la formula cion de politicas. 33 pnud (2005).'" n • n ,. '" . 5 ""los partidos polfticos, las legislaturas y los presidentes • 53 cuando el presidente puede contar con el apoyo de un partido mayoritario 0 una coaucion disciplinados, la funci6n de la legislatura puede sei limitada. por ejemplo, pese a su potestad constitucional relativamente debil, antes de 1997 los presidentes mexicanos dominaban el pfp, porque podian cqntar con solidas mayorias para el partido revolucio– nario institucional (pri), el partido oficiai, en ambas camaras del congreso. ahora que el actual partido accion nacional (pan) careee de una mayoda, la legislatura se ha con– vertido en un participante mucho mas activo en la formulaci6n de politicas y el indice de exito de las iniciativas del poder ejecutivo se ha reducido considerablemente. si bien es probable que un sistema de partidos muy fragmentado de como resultado una legislatura mas activa, en ocasiones puede tender a limitar la funei6n de esta ultima reduciendola simplemente a la de vetador 0 foro en el que se negocian gastos con bene– ficios particulares, en lugar de que sea un escenario de formulaci6n de politicas proac– tivo 0 de supervisi6n efectiva del poder ejecutivo. la existencia de un gran numero de partidos, sobre todo cuando estan divididos en facciones internas, ticnde a limitar las posibilidades de coordinaci6n de las politicas dentro de la legislatura y entre los poderes ejecutivo y legislativo. las diferencias en el grado al que estan centralizados y disciplinados los partidos tambien presentan pros y contras can respecto a la fund6n de formulaci6n de politicas de la legislatura. por un lado, la centralizacion partidaria puede ayudar al presidente a conseguir apoyo en la legislatura y a facilitar las negociaciones entre los partidos para formar coaliciones de gobierno, 10 que contribuye a la adaptabilidad. los partidos cen– tralizados que tambien son programaticos en su orientacion pueden alentar a los legisla– dores a adoptar una politica orientada hacia los bienes publicos nacionales y no hacia la prestacion de beneficios mas focalizados. par otra parte, es probable que un alto nivel de centralizaci6n partidaria limite los incentivos y las posibilidades de los legisladores de responder directamente a sus jurisdic– dones, asi como sus incentivos para participar independientemente en el pfp y de asumir las responsabilidades de supervision. la sumisi6n a los dirigentes partidarios, sobre todo cuando los partidos tienden a ser clientelistas, puede debilitar el papej de la legislatura y los incentivos para que los legisladores inviertan en el desarrollo de las capacidades del congreso. pero si bien los partidos descentralizados pueden alentar una mayor indepen– dencia en materia de polfticas entre los legisladores y una mayor rendici6n de cuentas de los legisladores individuales ante el electorado si los partidos son menos cohesivos, esto a su vez puede limitar la capacidad del electorado para pectir cuentas a los representan– tes sabre la base de las orientaciones y los logros en cuanto a las politicas nacionales, y alentar una orientacion de los legisladores hacia la satisfaccion de intereses geograficos de alcance mas limitado. 34 las reglas electorales y el grado de centralizacion de los procesos de nominacion de candidatos tambien pueden determinar las ambiciones y los incentivos de carrera de los legisladores, as! como su experiencia. habida cuenta de las tasas muy elevadas de reelec– ci6n (alrededor del 900/0) y de la relativa descentralizacion de las estructuras partidarias en el congreso de estados unidos, algunos analistas suponen que las principales motiva-h carey y shugart (1995).s4 • capitulo 3 gra.fico 3.5 tasas de reelecci6n inmediata a la camara baja 0 a la asamblea nacional (porcentaje) chile (1993-2001) uruguay (1989-1999) panama (1999) brasil (1995-2002) paraguay (1998-2003) colombia (1990-1998) ei salvador (2003) ecuador (1996-2002) bolivia (2002) venezuela (1989-2004) guatemala (1994-2004) argentina (1989-2003) peru (2001) o 10 20 30 fuente: salegh (2005) y copilacl6n de los autores. 40 50 60 70 dones de los legisladores son lograr la reelecci6n y avanzar en sus carreras en la legisla– tura. en cambio, en america latina, donde la tasa de re– elecci6n tiende a ser mas baja, por 10 general los legisladores tienen el incentivo de trabajar para desarrollar una carrera fuera de la legislatura (por ejemplo, en el gobierno nacio– nal, estatal 0 local) y por eso adquieren mends experiencia. a menudo se acercan al logro de sus objetivos profesionales si satisfacen las exigencias de los dirigentes partidarios en lugar de centrar su atenci6n en atender los intereses y exi– gencias de sus jurisdicciones. c:o,ffi?- pue,e __ ,ob,servarse ... ...•. ... ............ ....... . . ..... ........ ..... ... .......... ....•. ... .eiltglafic03,,)as •. tasas1e i,eieclc5n;irle(liat.a ;i:,_:,oiigieso:-- ,,_,iian lriclt_o, de-"u il ' pais: ,a::otroo:_en", clre y uuguay: a1rdedo:"del 6%: los' iegisldqres:_s reel,egido ,njor,ma imdifl',:ea pen1-..y_a,rgen'. ',' tina'menqs dei20"ocupa su cargo poi segu,nda;,vez,:consecutiya.';etl costa' ric y lvfexico (que no aparecen en el grafico)'no' se permite la reelecci6n inmediata y solo un 13% y un 110f0 de los legisladores, respectivamente, tierten experiencia legislativa previa. debe recordarse que son las complejas interacciones entre las distintas reglas elec– torales y caracteristicas del sistema de partidos, y no un solo factor particular, las que determinan la funci6n de formulaci6n de politicas de la legislatura, como se ilustra en los siguientes ejemplos. en argentina los lideres partidarios provinciales controlan la elaboraci6n de la lista de- calldidatos, a la legislatura, 10 que testiinge considerablemente la capacidad de los ie-:– gisladores pra' seguir una ·carrera .legislativa' por s,u cuenta. o _ que l?-acen entontes, por 10 general, es continuar su carrera pohtica en atros' cargos electiv9s 0 por nombrainiento. en consecuencia, los legisladores argentinos tienen un fuerte incetivo para- mantener buenas relaciones con ips lidres partidarios,iocciles, qtliens:tienen'u,il bjetivo politico complejo: desean maximizarlos resultados,electorales de su partido n'su-provincia, perc' al mismo tiempo quieren salvaguardar su posici6'n dentro de 1a estiuctura partidaria provincial. la existencia de legisladores que desarrollen un perfil independlente propio puede amena'zar la posicion de los lfderes partidarios locales, que por 10, tanto' tienen fuertes incentivos para reducir la visibili:iad: nacionai y provincial de sus subalternos locales, rotandolos en 16s distintos empie'os que el partido provincial puede ofrecer. los riesgos electorales vinculados con la nominacion de candidatos menos conocidos estan mitigadds por las reglas electorales argentinas, especialmente en 10 que se refiere al usolos partidos politicos, las legislaturas y los presidentes • ss de tarjetas de votaci6n suministradas por el partido y la representaci6n proporcional mediante !ista cerrada. el electorado tiende a votar por la lista del partido y por los can– didatos que figuran en ella. la capacidad de un presidente para influir en los legisladores de su plopio partido depende entonces, en parte, del apoyo que reciba del dirigente del partido provincial. 3s en colombia el sistema de partidos se caracteriza por una fuerte competencia al inte– rior de cada partido. en los ultimos 15 aiios proliferaron pequenos partidos y movimien– tos. en el ambito nacional, 45 movimientos 0 listas electorales obtuvieron por 10 mends un escafio en la camara baja en las elecciones de 2002, y mas de 900 participaron en los cornicios. la fuerte competencia interna en cada partido debilit6 elliderazgo politico y a la larga fragment6 las organizaciones partidarias. los partidos ya no tienen medios para controlar las carreras de los dirigentes ni los candidatos politicos locales (vease el capitulo 7). en chile el sistema electoral binominal, en el cual se eligen dos miembros por dis trito, genera fuertes incentivos para la formaci6n de dos coaliciones electorales. los par tidos 0 alianzas electorales pueden obtener los dos escafios disponibles unicamente si la lista ganadora recibe por 10 menos el doble del total de votos de la lista que queda en se gundo lugar. dados los incentivos electorales, los legisladores preocupados por mantener sus escafios en el congreso saben que el' abandono de una de las principales coaliciones impane riesgos electorales significativos. la adopci6n de este sistema de votaci6n en un pais caracterizado par unos cinco partidos politicos efectivos ha resultado en el control maybritario de la camara de diputados por parte de la coalici6n de gobierno concerta– ci6n desde el retorno a la democracia en 1989. esto significa que los incentivos basados en el sistema electoral ban contribuido a un fuerte apoyo legislativo a los proyectos de ley que inicia el poder ejecutivo. organizaci6n de la legis/atura el rol en la formulaci6n de politicas de la legislatura tambien se ve afectado por las ca racterfsticas de su organizaci6n, que a su vez esta influida por factores del contexto insm titucional, como las estipulaciones constitucionales, la dinamica del sistema de partidos y los incentivos electorales. ante el abultado tamafio y la falta de especializaci6n del congreso en pleno, si las legislaturas ban de desempeiiar un papel activo para definir el contenido de las polit1cas y supervisar al poder ejecutivo, deben hacerlo mediante comisiones id6neas. la mayoria de las legislaturas de america latina nombran comisiones permanentes con jurisdiccio– nes especificas en materia de politicas. por 10 regular, las iniciativas legislativas pasan por las comisiones antes de ser consideradas por las camaras en pleno. los papeles que desempeiian las comisiones varian segun el pais dependiendo de las reglas de procedim miento, los recursos y el grado de especializaci6n de las comisiones y sus miembros, asi como de factores politicos mas amplios, como la fuerza y la organizaci6n de los partidos polfticos. 35 jones (2005). vease tambienjones et a1. (2002).56 • capitulo 3 el numero de comisiones varia mucho y no necesariamente corresponde al tamafio de la legislatura. si existe un gran numero de comisiones en relacion con el tamafio de la camara, los iegisladores tenderan a participar en varias comisiones simultaneamente, 10 que podria limitar su capacidad para concentrar sus esfuerzos y desarrollar conocimien– tos especializados. por etra parte, podria verse impedida la eficiencia de la legislatura s1 las iniciativas de legislacion se envian habitualmente a multiples comisiones debido a la superposicion de ambitos de pohtica. las reglas legislativas tambien son factores determinantes del tamafio de las comisio– nes, de la manera en que se seleccionan los integrantes y sus presidentes, y del numero de comisiones en las que puede participar cada legislador. si las comisiones son dema siado grandes, tendnin menos capaeidad para funeionar de manera eficaz. si hay una rotacion frecuente de los integrantes y los presidentes de las comisiones, prohablemente la experieneia que adquieren sus miembros sea limitada y por ende tambh2:ll su eficacia en la formulaci6n de palfticas. en 1a medida en que los dirigentes partidarios puedan ejercer control sobre las asignaciones a las comisiones y el nombramiento de quienes las presiden, tendran mayor fuerza para mantener la disciplina del partido. en brasil y en colombia esas prerragativas de los lideres partidarios para manejar las comisiones, organizar la agenda legislativa y dirigir los recursos publicos ayudan a imponer cierta disciplina partidaria, pese a que las reglas electorales permiten 0 alien tan la independen cia de los legisladores. 36 en la mayoria de los paises latinoamericanos los integrantes y los presidentes de las comisiones se nombran sabre una base partidaria. se preve que la composicion de las comisiones refleje la composicion partidaria de toda la legislatura. en iugar de asignar puestos en comisiones importantes y cargos directivos sobre la base de la antigtiedad, como ha sido la practica hasta hace poco en el congreso de estados unidos, en la mayo– ria de las legislaturas latinoamericanas los dirigentes 0 los c6nclaves partidarios asignan estos cargos con base en atros criterios, como la lealtad al partido. es crucial que se cuente con personal numeroso y competente para asistir a los legisladores en las tareas de administraei6n l investigacion y analisis, y preparacion de documentos para que las comisiones puedan evaluar los proyectos de ley iniciados por el poder ejecutivo y puedan supervisar eficazmente la implementacion de las politicas. si bien la dotaci6n de personal de las comisiones varia mucho de un pais a otro l en la ma– yoria de eilos es deficiente en relacion con las funciones que se les asignan. por ejemplol en el salvador cada comision tiene solo un asistente ticnico y una secretaria, pero deben realizar los tres tipos de funciones. en unos pocos paises existen cuerpos para asistir a las comisiones legislativas (y a los partidos) en las tareas de investigaci6n y analisis. por ejernplo, en brasil existe una ofieina de estudios can aproximadamente 35 profesionales que asiste a la comision de presupuesto de la camara baja. chile tiene una ofieina de estudios presupuestarios legislativos (relativamente pequen.a) y varios profesionales asesoran a la comisi6n. en colombia la comision de presupuesto recibe la colaboraci6n de un numero relativamente alto de profesionales. 31 alston et al. (200sa); cardenas, ]unguito y pach6n (2005).los partidos politicos, las jegislaturas y los presidentes • 57 agrupaci6n de las legislaturas par tipas pese a la reciente proliferaci6n de investigaciones sobre las relaciones entre los paderes ejecutivo y legislativo en america latina, sigue siendo bastante limitado el conocimiento comparativq de la manera en que operan las instituciones legislativas, por 10 que no es po– sible en este momenta realizar una clasificacion detallada y empiricamente precisa de las legislaturas latinoamericanas en cuanto a su rol en el proceso de formulaci6n de politicas. en esta secci6n se presenta una categorizacion provisional de las legislaturas lati– noalnericanas, a partir de 1a informaci6n de la que se dispone, que dista mucho de ser completa. estas pueden agruparse segiin la naturaleza de su funci6n en la formulacion de politicas y 1a intensidad can que la desempefian. 37 en parte, la naturaleza de dicha fund6n esta determinada par sus capacidades, que incluyen la experiencla y las apti– tudes de los legisladores, la fuerza y el grado de especializaci6n de las comisiones y la disponibilidad de apoyo de personal profesional en las unidades de estudios. pero, como se ha senalado, esta funcl6n tambien se ve influida por incentivos electorales y partida rios y por el equilibria de poderes constitucionales y partidarios entre el ejecutivo y el legislativo. en la categorizacion que se emplea en este informe se hace hincapie en las capacidades legislativas, pero tambien se realiza una evaluacion mas cualitativa de la funci6n efectivamente desempefiada por las legislaturas. • las legisiaturas reiativamente limitadas por 10 general aprueban las iniciativas del poder ejecutivo tras efectuar unicamente cambios menores y no son muy activas ni efectivas en 1a fund6n de supervisi6n del ejecutivo. • las iegislaturas reactivas obstruccionistas son potencialmente mas activas en la formu– laci6n de polfticas, pero su fundon es principalmente la de vetador directo, por 10 general, bloqueando 0 aprobando iniciativas del ejecutivo. este tipo de legislatura rara vez participa mucho en la definici6n final del caracter tecnico 0 distributivo de las polfticas propuestas por el ejecutivo ni en la supervision activa de su ejecuci6n. • las iegisiaturas reactivas constrnctivas pueden desempefiar las funciones que ca racterizan a las legislaturas reactivas obstruccionistas, pero ademas pueden de– terminar de manera significativa el contenido de las politicas enmendando las iniciativas del ejecutivo. tambien pueden desempefiar 1a funci6n de supervisi6n con cierta eficacia. • las legislaturas proactivas, ademas de desempefiar las funciones de las legislaturas reactivas obstruccionistas y reactivas constructivas, ocasionalmente tambien pue– den tamar la iniciativa para determinar la agenda, y elaborar propuestas de politi– cas propias. ninguna legislatura de la regi6n ha exhibido de manera permanente estas caracteristicas proactivas. las legislaturas que cuentan con legisladores mas experimentados, sistemas de co misiones bien desarrollados y amplio apoyo de asistentes tienden a sei mas constructivas 37 la tipologia, con algunas diferencias en la definicion y los nombres de las categorias, se ha tornado de morgenstern (2002).v '" • () ' r o wlos partidos politicos, las legislaturas y los presidentes • 59 y/o proactivas. las que tienen capacidades mas debiles tenderan a desempefiar un papel lilnitado en la formulaci6n de polfticas 0 a ser activas, pero de manera bastante obstruc– cionista y no constructiva. en el cuadro 3.6 se comparan las legislaturas de america latina segun varios indica– dores que tienen por objeto medir algunas de las dimensiones de las capacidades legislati– vas. cinco de estas mediciones son objetivas y cuantitativas. las dos primeras evaluan la confianza de la ciudadania y de los empresarios en el desempefio del congreso. ei tercer y cuarto indicadores -afios promedio de experiencia de los legisiadores y porcentaje de los legisladores con estudios universitarios- procuran medir las aptitudes y experiencia de los legisladores. ei numero promedio de comisiones en las que participa cada legislador intenta medir el grado de especializaci6n de las comisiones legislativas l y de esa manera su eficacia. las siguientes tres mediciones -fortaleza de las comisiones, conveniencia de la legisiatura como lugar desde el cual construir una carrera polltica exitosa y pericia tec– nica- fueron elaboradas por sebastian saieghl a partir de distintas fuentes secundarias l pero especialmente de la encuesta de legisladores de la universidad de salamanca. 38 en la ultima columna se ubican las legislaturas en categorias de "alto" "mediano" y "bajo" sobre la base del indice agregado que resulta de la combinacion de estos indicadores. 39 la inclusi6n de las variables subjetivas no cambia mucho el indice general de los grupos de paises correspondientes. 40 sin embargo, es importante sefialar que el indice de capacidad del congreso debe considerarse s610 como un intento preliminar e imperfecto de captar este importante aspecto de la capacidad de los paises para formular politicas. seguidamente, en el cuadra 3.7 se comparan las evaluaciones de la capacidad de las legislaturas que surgen del analisis precectente can una evaluaci6n cualitativa de las funciones efectivas que desempefian las legislaturas en la region. aquellas con mayor capacidad tienden a desempefiar un papel mas constructivo en el pfp. perc el equilibrio de poderes partidario juega un papel importante al determinar si una legislatura con capacidades relativamente limitadas resulta ser bastante inactiva, 0 activa perc obstruc– cionista. l como pueden incidir las caracteristicas de las legislaturas en los aspectos clave de las polfticas ptiblicas? las legislaturas relativamente marginales l en general, no interferi– dan con la adaptabilidad de las politicas, pero probablemente generarian una mayor vo– latilidad, salvo en los casas en que exista un prolongado predominio de un solo partido 0 bajos niveles de polarizacion ideologica. es mas, es probable que haya pocas restricciones a la orientacion de las politicas al interes privado, dada la poca representaci6n de los ciudadanos en ei pfp y en la supervision del poder ejecutivo. probablemente las legislaturas obstruccionistas resten adaptabilidad a las politicas, porque es mas dificil obtener aprobaci6n para las reformas iniciadas por el poder eje-38 saiegh (2005), basado en el proyecto pela (200s). :i9 los pafses se colocaron en los diferentes grupos utili2ando un amhisis por conglomerados, tecnica estadistica empleada para dasificar a los casos en grupos, 0 conglomerados, de manera que el grado de asociacion sea fuerte entre los miembros del mismo conglomerado y debil entre miernbros de diferentes conglomerados. 40 la correlaci6n entre el indice de capacidad del congreso y un indice objetivo que exduye las variables subjetivas es 0,91.60 • capitulo 3 cutivo. al mismo tiempo, si un congreso fragmentado impide a un grado apreciable la negociaci6n intertemporal, es probable que las politicas no esten disenadas como para que perduren ltiucho tiempo. las legislaturas reactivas constructivas deberian contribuir a una orientacion mayor al interes publico, porque tienen mayor capacidad con respecto a la representacion y a la supervisi6n. tambien podrian limitar la volatilidad al facilitar acuerdos intertemporales y poner freno a carobios de politicas mal concebidos. los presidentes en america latina los presidentes desempefian una fundon predominante para determi nar el programa de gobierno y formular propuestas en materia de politica. leoma incide el papel central del presidente en los resultados de las politicas? lque experiencias han tenido los presidentes en cuanto a su capacidad para llevar adelante sus programas de gobierno y mantener su influencia y prestigio, y en cuanto a su orientacion al interes publico? las respuestas a estas preguntas deben centrarse en los factores que restringen, habilitan y motivan las opciones y acciones del presidente. es mas, dado que la presiden– cia tiene una ponderaci6n especial en america latina, tambien desempefifn un papel dertas cualidades personales del mandatario (vease la explicacion que se incluye a con– tinuaci6n y el recuadra 2.1).los partidos politicos, las legislaturas y los presidentes • 61 restrlcciones entre los factores que restringen las opcianes estrategicas y de polfticas del presidente cabe sefialar sus facultades constitucionales y partidarias. • las facultades legislativas conshtucionaies, como la autaridad para emitir decretos y ejecutar el presu– puesto, canfieren al presidente poder de negocia– cion, influencia sobre la agenda legislativa y medios para -potencialmente- pasar por alto una legisla– tura recalcitrante. • las facilltades no legislativas, como la de nombrar a los funcionarios del gabinete, son importantes para definir la efectividad de las pohticas del gobierno, asi como para obtener respaldo politico de los dis– tintos partidos y fortalecer la disciplina partidaria. • los poderes partidarios se relacionan con la propor– cion de escafios que controla el partido del presi– dente en el congreso y la cohesion del partido 0 partidos del goblerno. las mediciones tradicio– "ales de las potestades presitiellciales captan de manera imperfecta la ex– periencia efectiva de los presidentes en cllanto a su capacidad para l/evar a cabo su program a de gobiano y mantellel" su influencia y jjrestigio. en general/ los presidentes con inayores poderes partidarios y facultades consti– tucionales tienen mas margen de maniobra para elaborar y ejecutar sus programa's de gobierno. los presidentes con poderes partidarios debiles pueden compensar esta lirni– tacion haciendo uso de sus potestades constitucionales para ampliar su respalda politico o intensificar su poder de negociacion en relaci6n con el congreso. en el grmica 3.6 se muestra la relacion entre las potestades constitucionales del presidente y sus poderes partidarios, medidas como la proporcion promedio de escafios controlados por su partido en la iegislatura como resultada de las dos flltimas elecciones. en algunos paises, como chile y argentina, los presidentes son bastante poderosos en terminos constitucionales, y por 10 general sus partidos controlan una proporcion sig– nificativa de los escafios. en otros, como bolivia, los presidentes son relativamente debi– les en terminos de sus facultades legislativas y partidarias. brasil, colombia y ecuador se destacan como casos cuyos presidentes son poderosos en terminos constitucionales pero sus partidos tienen poco peso en el congreso. en honduras y paraguay por 10 general sucede exactamente 10 contrario. estas mediciones tradicionales de las potestades presidenciales captan de manera im– perfecta la experiencia efectiva de los presidentes. por ejemplo, pese a que los presidentes de brasil y ecuador son fuertes en terminos constitucionales pero debiles en cuanto a sus facultades partidarias, en los illtimos 10 afios han tenido experiencias notablemente diferentes. en brasil los presidentes (desde 1994) han podido mantener su popularidad y niveles razonables de apoyo legislativo durante el perfodo presidencial, mientras que en ecuador los tres illtimos presidentes electos enfrentaron grandes dificultades para apro– bar sus iniciativas de legislaci6n y no pudieron conduir sus mandatos presidenciales.62 • capitulo 3 grafico 3.6 facullades conslilucionales y poderes partidarios de los presidentes • 60 ., • 55 .. 0 50 " "iii 45 .. l5 40 • 0 3s " 30 0 " • 2s 0 '0 • " 20 • • • ls • . 0.1 0.2 0.3 0.4 d.s d." if. facultades constiluclonales (eseala normalizada de 0 a 1) fuentes: basado en datos del pnud (2005) y jones (2005). 0.7 elemplos como estos llevan a deducir que los presidentes enfrentan res– tricciones adicionales a las que se consideran en el gra– fico 3.6. dada la interacci6n que existe entre estas res– tricciones l las medici ones tradicionales de poderes pre– sidenciales no son suficien– tes para explicar diferencias en los resultados y en el comportamiento. las dife– rencias en los incentivds pre– sidenciales tambien pueden contribuir a explicar las dife– rencias en los resultados. incentivos como los presidentes son elegidos por una mayoria 0 pluralidad del voto nacional, sus incentivos basados en el regimen electoral tienen mayor cobertura que los de los legisladores individuales, que suelen ser elegidos en jurisdicciones regionales mas pe– quefias y par 10 tanto no se dedican en la misma medida a proporcionar bienes publicos nacionales. por 10 tanto, los presidentes tienen una perspectiva de caracter mas nacional y mas amplia en la base jurisdiccional a la que sirven. pero los escandalos par corrup– cion que se han suscitado en torno a algunos presidentes latinoamericanos, durante a despues de sus mandatos presidenciales, ponen de manifiesto que las ambiciones de los presidentes no siempre se limitan a procurar el bien publico, y aunque esa siga siendo su intendon, no siempre logran hacerlo. mas aha de la meta de servir al interes publico, los presidentes, como la mayoria de los pohticos, estan motivados par metas personales y politicas. por un lado, la mayoria de los presidentes se preocupan par incrementar 0 mantener su estima publica, su influen– cia politica y su poder, en parte para ser mas eficaces como dirigentes, pero tambien para tener mas posibilidades de que sus visiones y programas triunfen sabre los de los demas. par otra parte, los presidentes tambien estan motivados par ambiciones personales y pollticas un poco mas delimitadas, como retener su liderazgo en un partido politico, pro– curar su reelecci6n (si 10 permite la constituci6n, 0 si no es dificil modificarla), premiar a los amigos y aliados que los ayudaron a llegar a la presidencia y los estan ayudando a mantenerse en ella, a incrementar el numero de seguidores y el poder de su partido en el largo plazo. en algunos entornos institucionales, estas ambiciones personales y pohticas no interfieren seriamente con la meta de servir al interes publico general. la mejor maneralos partidos politicos, las legislaturas y los presidentes • 63 de concretar los deseos de un presidente de labrarse una posici6n dentro del partido, fortalecer la base de apoyo del mismo 0 ser reelegido, por ejemplo, en algunos contextos, es mantener 0 ampliar el apoyo difuso que recibe de la ciudadania a de los seguidores del partido. en otros contextos institucionaies, estas ambiciones mas estrechas, a las necesidades del ejercicio del poder, pueden provocar un mayor alejamiento del interes publico. el grada de dientelismo de los partidos, por ejemplo, es una restricci6n importante a la orientacion publica. en los sistemas de partidos clientelistas, el presictente puede dedicarse a generar y redirigir los recursos publicos necesarios para mantener la red de apoyo clientelista del partido, en lugar de actoptar politicas a favor del interes publico general. de la misma manera, si los partidos estan relativamente descentralizados, como ocurre par ejemplo en argentina, el presidente puede verse obligado a negociar con di– rigentes partidarios regionales y distribuir recursos a distritos donde es vital el apoyo de estos intermediarios del poder para que se aprueben iniciativas de ley y se mantenga la autoridad dentro del partido. tambien es posible que se generen otros tipos de presiones para desviarse del interes publico general en contextos donde el sistema de partidos tiende a ser clientelista y esta muy fragmentado, como en bolivia y ecuador. dados el gran numero de partidos que par 10 general se requiere para armar una coalici6n, y los intereses divergentes y geogra– ficamente concentrados que los partidos representan, los costos de mantener coaliciones politicas y apoyo de a sociedad, en terminos de concesiones de polfticas a intereses espe– ciales,;: y-ia istribuci6n d,e recuisos-por motivos clientelist_s, pueden, d.ar',cqmo resultado. desviacioiies considerables de las polfticas 6ptimas. las implicancias de estas agudas restricciones -sobre los incentivos presidenciales son claras en el caso de ecuador. cuando un periodista ie pregunt6 al presidente gustavo noboa (2000-2002) si esperaba conduir su periqdo presidencial tras el derrocamiento de dos presidentes previamente elegidos, contest6: "soy como los miembros de alcoh6licos anonimos. torno las cosas un dia a la vez."41 evidentemente, si los presidentes ecuato– rianos tienen tantas dlficultades para obtener respaldo del congreso a efectos de que se aprueben sus iniciativas de politicas y deben ocuparse meramente de su supervivencia dia a dia, sus horizontes temporales tienden a ser bastante cortos y no son conducentes a negociaciones intertemporales con otros actores para poder mejorar los resultados de las politicas. existen numerosas configuraciones institucionales que tambien pueden crear incen– tivos presidenciales para desviarse de la busqueda del interes publico. si bien la fragmen– tacion politica excesiva tiene sus propios costos, cuando se presenta una coyuntura en la que el partido oficial gana par amplia mayoria electoral, el presidente tiene facultades fuertes, los partidos no estan muy institucionalizados, el congreso es debil y/o la corte suprema esta sujeta a presiones politicas, los presidentes pueden optar par anteponer sus propias ambiciones materiales 0 de poder en lugar de servir al bien publico. si no existen mecanismos suficientes de frenos y contrapesos, los presidentes elegidos en un deter-4t andres oppenheimer, "region may need european-style primer ministers," miami herald, 24 de abril de 2005.64 • capitulo 3 minado momento por mayoria 0 pluralidad del voto popular pueden haeer uso de su autoridad temporal y controlar el estado para seguir eliminando los desafios potenciales a sll poder y distorsionar el proceso electoral en su favor, superacion de las restricciones hasta cierto punto, los presidentes pueden supeiar las restricciones y definir los resul– tados de su gobierno mediante opciones estrategicas, por ejemplo, en la manera de pre– sentar y ordenar sus prioridades en materia de politicas, el [ecurso a la consulta popular, el uso de sus facultades iegislativas 0 la negociaci6n con posibles oponentes en la legis– latura, y el ejercicio de sus facultades para nambrar a los ministro5 del gabinete y otr05 funcionarios de gobierno. ademas, el poder del presidente, mas aha de las funciones formales, parece estar rodeado de 10 que se ha hamada carisma institucional. este es un tipo de influencia deri vada de la manera en que los demas perciben la presidencia que en ocasiones permite un mayor rango de accion, sabre todo en tiempos de crisis. el carisma institucional adquiere mucho mas valor en combinacion can aptitudes interpersonales que pueden intensificar considerablemente el poder real de la presidencia. no es posible medir con objetividad el grado en que estos rasgos fortalecen la autoridad presidencial, pero la experiencia de– muestra que su contribucion a1 pfp y a la ejecucion de las politicas puede ser decisiva.version corregida a mayo 2004 lomas mercado 0 mas est ado para america latina?1 alejandro foxley introducci6n en una reunion convocada por cep al se definia la situacion de america latina en este primer decenio del siglo veintiuno como la de "un estado de malestar". este se agudizaba por ocurrir luego de un periodo, el primer quinquenio de los noventa, que habia despertado una gran ilusion: las reformas de los aiios ochenta rendian su fiuto, y la region se encaminaba al fin hacia un crecimiento economico alto y sostenido. la crisis asiatica y sus nefastas repercusiones en america latina terminaron con la ilusion. el animo pesimista de que en nuestra region "las cosas no duran", se arraigo con particular fuerza, 10 que parecio corroborarse por el debilitarniento de gobiemos que habian sido elegidos a traves de impecables proeedimientos demoeratieos. se reabrio asi una discusion de larga data respecto de las formulas eseogidas para transformar las economias. habia quienes sostenian que las reformas de los oehenta tenian un sesgo neoliberal pro-mercado, y que este sena responsable del aumento de las desigualdades en la region, de la baja inversion y, eonsecuentemente de la fragilidad de sus sistemas politicos. ei argumento eontrario sostenia 10 inverso: las reformas habian sido timidas e ineompletas. las de segunda generaeion nunea se abordaron integralmente, y las tereeras apenas se insinuaron en dos 0 tres paises. una eonstante de estas reformas frustradas sena la ineapaeidad de abordar la modernizacion del estado, reduciendolo en tamaiio y foealizandolo en tareas mas lirnitadas. segiln esta version, 10 que falto· fue mas mereado y sobro estado. i preparado pam el seminario del bid «nuevas fronteras de ]a refonna del estado", lima , peru, marzo 2004.si en algo son abundantes los aiios noventa, 10 son en experiencias nuevas de transfonnaci6n de las economias y en la aplicaci6n de un variado rango de politicas sociales que no se habian implementado en decadas anteriores. la tentaci6n, a la luz de los magros resultados, es la de descartar esas experiencias integraimente y, una vez mas en america latina empezar todo de nuevo. ei sesgo de este trabajo es el contrario. afirma que es posible aprender de los aciertos y errores de politica econ6mica de los ultimos veinte aiios, extraer lecciones y aplicarlas acumulativa y graduaimente en las actuales circunstancias. esa experiencia es un capital social radicado en los actores del desarrollo nacional e intemacional de las dos ultimas decadas ei puede ser utilizado para articular una visi6n mas madura y mas completa de 10 que hace falta emprender para lograr un crecimiento al estilo del asia: con motor propio, menos desigualdades y mayor capacidad de innovaci6n. en el nucleo del desafio, esta el examen critico del rol del estado y del mercado en las experiencias recientes de america latina. de los cincuenta a los noventa las tres decadas entre los arros cincuenta, hasta los setenta, se pueden caracterizar como arros de mas estado en america latina. el estado fue un activo agente del desarrollo en ese periodo, a traves de politicas industriales, de fuertes inversiones en infraestructura y en industrias basicas como el acero y la energia, ademas de un fortalecimiento de la educaci6n y salud publica. esa fase del desarrollo de la regi6n fue exitosa en cuanto a su crecimiento econ6rnico. este fue notoriamente superior a1 que se observaria despues en los aiios ochenta y noventa. sin embargo, el esquema, de sustituci6n de importaciones y protecci6n a la industria nacional, funcionaba mejor en las economias grandes como 2brasil y mexico. en el resto de la regi6n, el dinamismo inicial se perdia por las limitaciones de escala de sus mercados internos 2. la cepal en los arros setenta serral6 el camino para una transici6n hacia una apertura gradual de las economias, y de su eventual integraci6n en un mercado comilll, ademas de proponer un fomento productivo impulsado por el estado que estaba focalizado en la empresa pequerra y mediana de menor productividad. por esta via se buscaba reducir la heterogeneidad estructural que caracterizaba las economias latinoamericanas. luego, las reformas de los arros ochenta llegaron repentinamente forzadas por la crisis de la deuda, por la necesidad de adecuar las economias al proceso de globalizaci6n y, tambien, por una fuerte of ens iva ideol6gica pro-libre mercado detonada por los gobiernos de reagan y thatcher y sus contrapartes en la regi6n. se defmi6, entonces, el estado como problema y el mercado como soluci6n. se privatizaron empresas, se desregularon los mercados y se redujeron los aranceles extemos. la cnsts de la deuda oblig6 a ajustes fiscales sucesivos que debilitaron gravemente la capacidad de acci6n del estado. se resinti6 la inversi6n publica, y se redujeron drasticarnente los recursos para la protecci6n social. la administraci6n publica sum6 recortes de salarios que la convirtieron, en algunos casos, en una burocracia inerme y paralizada. se hizo realidad para ellos el dictum de los "socialismos reales": "hacemos como que trabajarnos, y el estado hace como que nos paga" ei cuadro anterior se agrav6 cuando se aplicaron politicas macroecon6micas de ajuste automatico. la combinaci6n mas letal fue la de una brusca apertura financiera, acompafiada de un tipo de cambio fijo. chile, mexico y argentina la intentaron con efectos catastr6ficos: sobreendeudamiento del estado y de los privados, macrodevaluaciones, recesi6n, alto desempleo, quiebra de empresas y crisis sociae. 2 o. moooz (2001). 3 nos referimos a crisis en distintos momentos en el tiempo: chile en 1982, mexico en 1994 y argentina en 2001. 3ai final del cammo, se produjo la consecuencta politica inevitable: debilitamiento de las instituciones, rotativas presidenciales, crisis de los partidos y desconfianza en la democracia, donde ella estaba vigente (en chile gobemaba pinochet). una mirada con mas perspectiva de las reformas de los ochenta, deberia ver mas alla de las crisis financieras que se alimentaron de erradas politicas macroeconomicas. la apertura de las economias desencadeno un fuerte dinamismo exportador, obligo a aumentos de eficiencia y productividad en un segmento significativo de su aparato productivo. e1 estado se desprendio de actividades que realizaba mal y que absorbian recursos que podian destinarse altemativamente a prioridades sociales, 0 a modemizar la inftaestructura. la adormecida capacidad emprendedora se reactivo. con un entomo extemo favorable, los mos noventa mostraron los frutos positivos de esos cambios, a traves de un vigoroso crecimiento, que seria interrumpido por un nuevo shock extemo, el de la crisis asiatica. atribuir el actual bajo crecimiento solo a los shocks extemos y a politicas macroeconomicas equivocadas, darla una version parcial e incompleta de sus causas. hay tambien factores de caracter institucional. como 10 afirrna un documento del bid: "en la region hay tanto un deficit de estado como de mercado,,4. se requiere de una vision mas integrada, en que se definan nuevos ambitos y tareas para el mercado y el estado, a la luz de las experiencias, puntos fuertes y debiles de las politicas publicas en los noventa, y de las nuevas circunstancias de una globalizacion que se profundiza. este sera el tema central de las secciones siguientes. 4 banco interamericano de desarrollo (2003) 4(,mas mercado? a nivel politico en america latina predomina la idea que hay demasiado mercado, y que alii se originarian parte de los desequilibrios que hoy exhiben sus economias. para determinar si hay exceso 0 deficit de mercado, probablemente sea util definir previamente cuales deberian ser las tareas esenciales, insustituibles del mercado: y cmil, cuimdo y donde deberia darse su rol subsidiario y. como consecuencia, cmiles serian las tareas irrenunciables del estado. el rol principal de! mercado es el de inducir competencia, es decir abrir e! campo para una economia mas eficiente, que asigna mejor recursos escasos, reduce costos y evoluciona permanentemente para encontrar nuevas oportunidades de produccion y exportaciones. america latina avanzo sustancialmente en !a direccion de mas mercado, desregulando y reduciendo aranceles extemos. la apertura unilateral de las economias fue reforzada por una red de acuerdos de iibre comercio bilaterales 0 multilaterales, y por ambiciosos acuerdos de integracion economica subregiona1 5 • e1 paso siguiente parecia ser el alca, en cuanto posibilidad de acceso al mercado de eeuu y canada para los productores latinoamericanos. ello permitia pensar en nuevas escalas de produccion e inversion, asi como en ganancias de competitividad al enfrentar el desafio de competir con econornias de mas alta productividad. las resistencias de los productores norteamericanos, particularmente en e1 sector agricola, a renunciar a masivos subsidios estata1es, redujo el margen de negociacion de ese gobiemo. las ofertas de liberalizacion norteamericanas e1udieron los temas mas sustantivos (proteccion en la agricultura y legislacion antidumping) y se limitaron a ofrecer a modestos y graduales reducciones de aranceles en rubros en los cuales los s banco interamericano de desarrollo (2002). 5aranceles iniciales ya eran bajos yen algunos casos insignificantes. no debe sorprender, entonces, que el alca en su version lite, no atraiga el interes de paises claves de la region, como brasil y argentina 6 . sin embargo, america latina necesita de mas mercado y de mas mercados. un camino obvio seria el de profimdizar en los acuerdos de integracion existentes. la experiencia de mercosur es relevante en sus aspectos positivos y negativos. entre los primeros, hay que destacar el claro aumento del comercio reciproco, mientras algunas de sus economias no se descarrilaron por los shocks financieros. es tambien destacable la expresion de voluntad politica del mercosur para enfrentar en conjunto una modificacion de las reglas que dominan el fimcionamiento de los mercados financieros a nivel global, en particular su volatilidad, asi como intentar en conjunto que se corrijan las asimetricas condiciones impuestas por organismos como el fml, para el ajuste de las economias ante los shocks extemos. ei reciente acuerdo de los presidentes kichner y lula apuntan en esa direccion. en el lade negativo, la experiencia del mercosur sefiala que, sm una convergencia en las politicas macroeconomicas, particularmente la politica cambiaria y de endeudamiento publico, los beneficios del comercio reciproco pueden verse revertidos bruscamente, y la integracion desaparece hasta convertirse solo en un ritual mas bien retorico. para que un esquema como el mercosur represente efectivamente mas mercado para cada una de las economias participantes, pareceria mas pertinente el modelo de integracion europeo que el del alca. es decir un esquema que va mas alia de la liberalizacion comercial y que procura una convergencia en las instituciones y en las reglas de politica que los paises deciden libremente aceptar. se trataria de desarrollar una simetria en la flexibilidad de respuesta frente a shocks extemos, y una predictibilidad en el comportamiento de las instituciones, sea el poder judicial, los mecanismos de resolucion de disputas y, eventuahnente, las norrnas y estandares de 6 a. foxley (2002) 6regulacion en sectores estrategicos. las normas aceptadas reciprocamente al estilo de maastrich, consolidarian los acuerdos en el plano de la liberalizacion y acceso a mercados, garantizando al mismo tiempo un fortalecimiento institucional simetrico y simultaneo en los paises del bloque, eliminando uno de los principales factores de inestabilidad en los acuerdos y sus resultados 7. la 6tra dimension de los nuevos mercados que america latina no ha sabido aprovechar, se encuentra en 10 que enrique iglesias ha llamado "el segundo piso de la economia del mundo", es decir los mercados de india y china. una empresa australiana firma a comienzos de 2004 acuerdos de venta de gas por 20 mil millones de dolares a china, y otra por 11 mil millones de minerales de hierro. ello se materializa en el plazo de 2 semanas yes, a juicio de los observadores, solo la punta del iceberg. america latina no ha desarrollado todavia una orientacion estrategica hacia los mercados del asia. los paises que 10 han hecho, como australia y nueva zelandia, que tambien son exportadores de recursos naturales, reciben hoy un impulso espectacular en su potencial de crecimiento. la region necesita, tambien, de mas mercado para abastecer de servicios basicos de educacion y salud, de mejor calidad, a los sectores medios y bajos que no estan cubiertos por educacion 0 salud publicas de calidad. la relativamente baja carga tributaria en america latina, pone un severo limite a la provision de servicios publicos de calidad. la demanda por mayor cali dad aumenta con el ingreso. el dilema es simple: 0 se sub en los impuestos para satisfacer la demanda, o se abre su provision al sector privado, con un adecuado mecanismo de subsidios con el fin de lograr cobertura universal en los sectores de menores ingresos. mas sobre este tema mas adelante. algunos paises de la region expanden el rol del mercado, tambien, al abrir un sistema de concesiones al sector privado para la ejecucion de obras publicas, como 7 a. foxley (2002). 7carreteras, puertos y aeropuertos. chile ha iniciado incluso un programa experimental de entregar la construcci6n y administraci6n de recintos penitenciarios al sector privado. los resultados de esa politica de concesiones al sector privado son mezclados. hay casos de rotundos fracasos que obligaron a la reestatizaci6n de los servicios. en otros, es todavia temprano para extraer lecciones definitivas. lo que si esta claro es que el esquema de concesiones, peunite adelantar inversiones que el estado no puede realizar, dada la limitaci6n de recursos publicos disponibles. tambien esta demostrado que el sector privado, responde rapida y vigorosamente cuando los incentivos a la inversi6n han sido bien disefiados. finalmente, hay dos sectores de la poblaci6n latinoamericana que no pueden aprovechar las oportunidades que da el acceso a mas mercado. pens amos en los campesinos pobres, quienes por infraestructura de transporte inadecuada 0 inexistente no pueden colocar sus productos en el mercado y, en segundo lugar, los microempresarios que yen frenado el acceso de sus productos al mercado por no poder regularizar sus derechos de propiedad, para ser usados como garantias para ser sujetosde credito, segun ha argumentado hernando de soto. pero ademas de mas mercado, america latina necesita de mas competencia en mercados claves que fueron desregulados 0 privatizados y que exhiben claras tendencias monop6licas u oligop6licas. ocurre en el campo de la energia, de las telecomunicaciones, y de otros servicios, donde las comisiones cobradas reflejan en ocasiones una estructura de mercado concentrada que extrae rentas monop6licas desde los usuarios. una mayor competencia en los sectores regulados permitiria desahogar al estado en el proceso de fijaci6n de tarifas. cuando una 0 dos poderosas empresas se enfrentan al estado peri6dicamente, porque del dictamen tarifario depende la suerte de la empresa, el poder monop6lico se traslada a presionar al sistema politico 0 al judicial, buscando revertir falios supuestamente arbitrarios de la instancia reguladora. la judicializaci6n paraliza inversiones. esta presi6n se ejerce tambien hacia el mundo politico e induce corrupci6n. ambos factores debilitan la eficacia y transparencia de las decisiones 8publicas en una democracia. hay experiencias recientes en america latina que ilustran drarmiticamente 10 que ocurre cuando no se dispone de marcos regulatorios transparentes y confiables para todas las partes. 0 cuando la ausencia de competencia entre proveedores hace ineficaces incluso los mejores marcos regulatorios. america latina necesita aprender nipido acerca de las mejores pnicticas en marcos regulatorios, y de legislacion que en otros paises ha probado su eficacia para inducir efectivamente mas competencia en los sectores regulados proveedores de servicios basicos, asi como impulsar la formacion de personal tecnico altamente calificado y bien remunerado que, desde el ambito del estado, de seguridad de competencia tecnica y predictibilidad en las reglas hacia estas actividades recientemente privatizadas. l,mas estado? ei "estado de malestar" en america latina esta relacionado principalmente con dos percepciones. la primera es que la globalizacion aumenta la inseguridad econornica, debilita la cohesion social y acenrua las desigualdades de ingreso y oportunidades. la segunda se relaciona con la precarizacion de los empleos. la apertura y los shocks extemos los harian mas inestables y precarios. no hay ej ercicio mas inutil que desechar estas criticas, que son tambien sentimientos que permean y atraviesan a la clase politica latinoamericana. hay quienes argumentaran que estos impactos son transitorios, 0 que podrian desaparecer desregulando mas la economia e impulsando nuevas reformas liberalizadoras. nuestro enfoque es otro. para dar cuenta de los problemas seftalados, se requiere de un ajuste significativo en la forma como se concibe el rol del estado en la proxima etapa del desarrollo latinoamericano. no se trata de mas 0 menos estado, sino de un estado que se transforma para abordar nuevas respuestas, frente a los desafios de una 9mas extendida inseguridad economica y de la generaci6n insuficiente de empleos, 0 de su precariedad y temporalidad. ei desafio consiste en concebir, primero, un nuevo estado de bienestar apropiado a la nueva realidad. y en re-enfocar, en segundo lugar el rol del estado para que se generen en la economia nuevos empleos de mejor calidad. una nueva sociedad de bienestar los paises de america latina con un mas avanzado estado de bienestar, 10 instalaron en los mos 60 y 70 tomando como modelo las instituciones que los paises europeos habian desarrollado como mecanismos de protecci6n social despues de la 2da guerra mundial. pensamos especialmente en los paises del conosur, costa rica y colombia. las socialdemocracias europeas concibieron la proteccion social en torno del trabajador en relacion con su lugar de trabaj 0 8. en los prosperos mos 60 y 70, los europeos gozaban de empleos estables y fuerte crecimiento de sus economias. los sindicatos buscaron perpetuar esa situaci6n protegiendo los empleos existentes, a traves de nonnas de inamovilidad 0 de altos costos para la empresa al despedir. incluso en varios casos nacionales, se requeria la aprobaci6n del sindicato para despedir a un trabaj ador. se establecieron tambien negociaciones de salarios por ramas de actividad. la nocion era de solidaridad entre trabajadores en empresas de alta y baja productividad. ambos negociaban juntos condiciones salariales que tendian a reducir las diferencias de ingresos entre unos y otros. 8 g. esping - andersen, o. gallie, a. hemerijck y j. myles (2002) 10el sistema de proteccion social se complementaba con generosas pensiones de retiro (en italia se estima que las pensiones dejan un excedente de 30% respecto de las necesidades, recursos que se usan en apoyar una red informal solidaria de caracter familiar)9, con seguros de desempleo y con una extension de la cobertura hasta hacerla universal en educacion y salud. este estado de bienestar requeria de la aceptacion por parte de la poblacion de una alta carga tributaria, que tipicamente mas que duplica la que soportan los paises latinoamericanos. las c1ases medias europeas aceptaron esa carga, porque recibian c1aros beneficios en terminos de proteccion social frente a eventos inesperados, y porque tenian acceso a educacion y salud de cobertura universal, a menudo gratuita y de cali dad similar para los distintos estratos socioeconomicos. a ello se agregaba la estabilidad del empleo del jefe de hogar. estas favorables circunstancias comenzaron a cambiar con la globalizacion. la primera manifestacion de 10 que cambia en esos paises es la naturaleza del trabaj 0 y del empleo lo • las necesidades de adaptacion permanente a las cambiantes condiciones de los mercados mundiales lleva a una alta rotacion en los empleos. voluntaria 0 involuntariamente las personas dejan sus trabajos y buscan nuevos empleos. se generalizan los empleos temporales 0 de tiempo parcial. los shocks financieros intemacionales generan ciclos de empleo y desempleo con largas esperas hasta encontrar un nuevo trabajo estable. en algunos paises (gran bretalia, finlandia, espana) un trabajador que no completo educacion secundaria pasara en promedio 7 alios en un parentesis entre empleos distintos. el promedio de desempleo equivalente en alemania, francia, suecia 0 belgica sera de entre 3 y 5 alios, segun estimaciones de la ocdell. en el intertanto se movera entre un sinnumero de empleos temporales 0 de tiempo parcial. 9 g. esping - andersen (2000) \0 m. ferrera, a. hemerijck y m. rhodes (2001) 11 g. esping - andersen (2001). 11estos profundos cambios en la naturaleza de los empleos provoca un desajuste con los mecanismos tradicionales de proteccion del estado de bienestar. este protege a los "insiders", es decir a los trabajadores con empleo permanente en las empresas tradicionales, incluyendo empresas publicas y trabajadores en la administracion del estado. ellos constituyen el nucleo de los afiliados a federaciones y confederaciones sindicales. estas defienden un status-quo que, de hecho, deja fuera de los beneficios conseguidos por los sindicalistas, a la fuerza de trabajo movil que constituye gradualmente una creciente mayoria. ello plantea una primera crisis al estado de bienestar tradicional y debilita a las organizaciones sindicales. ei segundo problema se relaciona con los cambios en la estructura de la familia, y consecuentemente de la economia familiar. se reduce el numero de matrimonios y se multiplican los hogares monoparentales. las mujeres jefe de hogar quedan desprotegidas, asi como los niiios, si la mujer tiene acceso a un trabajo. estos hogares se hacen particularmente vulnerables al ciclo economico, se acentua su inseguridad economica y se genera el problema de la pobreza infantil. los factores anteriormente mencionados, mas los cambios demograficos y un creciente costa fiscal, explican la crisis de los estados de bienestar europeos y las iniciativas, con exito variable segun paises, para readecuarlos a las nuevas condiciones y caracteristicas de los empleos y de la economia familiar que genera la globalizacion, asi como a una carga tributaria menos onerosa y mas compatible en los estimulos al trabajo y la inversion12. i,por que esta disgresion acerca del estado de bienestar instalado por las socialdemocracias europeas? la referencia es pertinente porque america latina intento copiar las instituciones que dieron lugar a ese tipo de estado de bienestar ya en el periodo de la sustitucion de importaciones. pero habia un desajuste inicial entre ese estado de bienestar que copiamos, y la situacion original del mercado de trabajo asi como las caracteristicas de la familia en america latina. 12 n. gilbert, r. van voorhis (2003) 12constituia un espejismo el considerar a la fuerza de trabajo de los aiios 60 y 70 como homogenea, con trabajos estables y organizada en sindicatos 13 • tampoco prevalecia una estructura familiar consolidada con un jefe de hogar generador de los ingresos y protegido en su empleo 0 ingreso por las federaciones sindicales, como habia ocurrido en europa durante los aiios 60 y 70 en que se configur6 su modelo de estado de bienestar. ya en esas decadas predominaban en la fuerza de trabajo en america latina, los trabajadores por cuenta propia, los con trabajos temporales y discontinuos, ademas de un fuerte desempleo entre mujeres y j6venes. los acuerdos de salarios, los planes de bienestar y arreglos previsionales estaban orientados segun el modelo europeo, al segmento de trabajadores permanentes y organizados, en el sector publico, las empresas estatales y algunas grandes empresas privadas. si a esto se suma la alta incidencia de familias encabezadas por una mujer (una de cada cuatro en chile), se entiende la inadecuaci6n entre los mecanismos tradicionales de protecci6n social y la realidad de los empleos y los hogares en america latina. a modo de ilustraci6n puede seiialarse que en chile s610 una de cada 5 mujeres en el quintil de menores ingresos tiene acceso al trabajo (a menudo temporal 0 precario), mientras en el quintil superior la relaci6n es de uno 0 dos, a pesar de notables avances en la reducci6n de la pobreza en la decada de los 90s 14 • ei desempleo en el primero supera, ademas en varias veces el desempleo en el quintil superior, que es el mas protegido en sus empleos. en esta inadecuaci6n entre la orientaci6n de las redes de protecci6n social y la realidad de un mercado de trabajo heterogeneo desprotegido, se sima la raiz del "malaise" 0 estado de malestar que permea a las sociedades latinoamericanas. 13 j. ramos (2003) 14 a. foxley (2003a, 2003b) 13alii se origina tambien la fuente de las desigualdades. tomemos el ejemplo de la educaci6n. a traves de varias decadas, los pafses latinoamericanos han procurado extender la cobertura de sus sistemas publicos de educaci6n, segun el modelo europeo. ello ha sido seguido por reformas destinadas a mejorar la calidad de la educaci6n a nivel primario 0 secundario 15. al medir los resultados en los tests de desempeiio, se observa una enorme disparidad de rendimiento seglin estratos socioecon6micos estancamiento en los segmentos de menores ingresos l6 . y un este hecho ilustra mejor que nada la necesidad de un reenfoque del estado de bienestar en america latina. la igualaci6n de oportunidades a traves del sistema educativ, y consecuentemente el acceso de los j6venes a empleos de equivalente calidad independiente de su origen socioeconomico, no ocurrini mientras no se de cuenta de los siguientes hechos empfricos. la capacidad cognitiva de un niiio se define entre los o y 5 arros de edad. los niiios de hogares de menores ingresos viven un ambiente en el hogar donde predomina la inseguridad econ6mica y los episodios traumaticos que en el plano afectivo y de la supervivencia generan los shocks econ6micos que con frecuencia sufren las economias latinoamericanas 17 . su primer impacto es el desempleo deljefe de hogar. la madre no tiene de hecho acceso al empleo mientras los niiios estan en edad escolar 0 pre-escolar. esto, a su vez, es consecuencia de tres insuficiencias de las polfticas sociales en america latina: normas laborales exageradamente rigidas dificultan el acceso de las mujeres a trabajos de tiempo. parcial; la inexistencia de programas efectivos de capacitaci6n lab oral para mujeres jefes de hogar; y las insuficiencias en una red de acogida a los ninos entre 1 y 5 arros, en centros de atenci6n pre-escolar, jardines infantiles 0 salas cunas. los pafses escandinavos, y particularmente dinamarca, dieron un giro a su estado de bienestar en la direcci6n de igualar las oportunidades en su origen. 15 j. puryear y j. j. brunner (1995) 16 c. cox (2003) 17 d. rackzyoski, c. serrano y m. valle (2002) 14establecieron una red de cobertura universal de atenci6n a ninos en sus primeros criticos 5 alios de vida, con monitores de excelencia para estimular su sociabilidad y capacidad cognitiva. ello fue acompanado de cambios en las normas laborales que han permitido que el 75% de las mujeres jefes de hogar tengan empleos permanentes de . . 1 18 tjempo parcja . a traves del ejemplo anterior se entiende porque en el area de protecci6n social necesitamos mas estado y un mejor estado, reenfocado a las vulnerabilidades que enfrentan los sectores de menores ingresos en america latina, y que la globalizaci6n parece acentuar. en suma, el estado y tambien las organizaciones sindicales, tienen que enfrentar de una vez el dilema: redisenar las instituciones del estado de bienestar y los respectivos mecanismos de participaci6n y dialogo social para incluir en estas y en aquellas a los "outsiders" que son la mayoria , y no s610 a los "insiders" que son los trabajadores y empleados del sector modemo organizado. y fortalecer la cohesi6n social enfrentando las desigualdades en su raiz: las mujeres y ninos de los hogares mas vulnerables en los tramos inferiores de ingreso. la participacion privada en la proteccion social ei rediseno del estado de bienestar supone tambien, revisar las relaciones publico-privadas y la eventual participacion mas activa de este en la provision de servicios sociales basicos. la razon es tambien estructural. el exito en la cobertura universal de los servicios basicos provistos por el estado en los paises europeos, se hizo posible por la alta carga tributaria imperante en esos paises. ese no es, sin embargo, el linico tipo de estado de bienestar imperante en los paises desarrollados. en el caso de los estados unidos, y tambien aunque en menor grade en gran bretana, el acceso a servicios basicos y a esquemas de protecci6n social 18 m. ferrera et al (2001) 15no es significativamente diferente al existente en europa continental, a! reyes de 10 que usualmente se afirma. la diferencia esta que en palses anglosajones una proporcion significativa de esos servicios se proveen por privados y se pagan del presupuesto familiar. la carga tributaria es significativamente menor que en europa continental, pero el costa final para las familias es similar como se muestra en el cuatro 1. cuadro 1 gasto publico y prn ado en proteccion social, 1990 como % del pib suecia ee.uu gasto publico socia! gastos tributarios gastos privados educacion gastos privados salud gastos privados pensiones gasto total en proteccion social como % del gastos del hogar gastos privados en educacion, salud y pensiones gastos en cuidado de niftos ( day care) gastos privados totales (% gastos del hogar) irnpuestos gastos privados mas irnpuestos fuente: g. esping - andersen (2000) 16 33.1 0.0 0.1 1.1 1.8 35.5 2.7 1.7 4.4 36.8 41.2 14.6 1.3 2.5 2.5 3.0 29.6 18.8 10.4 29.2 10.4 39.6el problema, fuente de frustraci6n en america latina, es que diseft6 instituciones para un estado de bienestar a la europea, pero con una base tributaria mas parecida a la norteamericana como porcentaje del plb. como consecuencia, la cobertura universal de los servicios basicos no se a1canza. estos servicios estan a menudo desfinanciados, y los funcionarios que los gestionan son mal pagados y no disponen de incentivos para mejorar la cobertura 0 calidad de los servicios que prestan. la pregunta obvia es /.p0r que no asumir la opci6n europea integralmente y elevar la carga tributaria en america latina a los niveles de francia, alemania 0 de los paises escandinavos? las razones son tres. primero, los aparatos institucionales que administran impuestos son deficientes, particularmente en cuanto a frenar la evasi6n 0 elusi6n tributaria. en la practica, la mayor carga tributaria recae en los sectores medios de empleados con empleo estable. estos, al reves de europa, resisten la elevaci6n de impuestos porque ademas de ser los linicos contribuyentes efectivos, no perciben como se observa en europa, los beneficios que ese sacrificio de ingresos les reporta en terminos de cobertura universal de salud y educaci6n gratuitas de alta calidad, desde los niveles primarios hasta los superiores. una segunda limitaci6n esta dada por la resistencia politic a de los grupos de altos ingresos a mayores impuestos. estos ej ercen su influencia, a traves de multiples canales, incluyendo un fuerte lobby en los congresos, cuyos representantes dependen a menudo para su reelecci6n de contribuciones financieras de esos sectores empresariales acomodados. una tercera raz6n es la mayor debilidad relativa de america latina para competir eficazmente con paises del asia, de europa central 0 de oceania por atraer capitales extemos, particularmente en nuevas actividades de mayor sofisticaci6n tecno16gica. ei riesgo pais promedio en america latina es mas alto, por la debilidad de sus instituciones politicas, por los frecuentes gobiemos de minoria que detonan 17recurrentes cns1s de gobemabilidad, por el canicter repetitivo de ciclos de sobre– endeudamiento seguido de profundas crisis financieras, y por la falta de transparencia en decisiones publicas que inducen discrecionalidad en el cambio de reglas del juego, 0 que llevan a pnicticas extendidas de corrupcion. todo ella hace que las inversiones en america latina se materialicen solo cuando la rentabilidad esperada sea netamente superior a las otras regiones del mundo con que se compite para su localizacion. ello supone aceptar cargas tributarias menores que las de los paises desarrollados, como incentivo para atraer esa inversion. hay dos vias de salida a este circulo vicioso. una, con efectos de largo plazo, es una reforrna profunda del estado destinada a fortalecer instituciones transparentes, predecibles que desarrollen buenas politicas economicas y por esa via reducir el riesgo– pais. pero ella toma tiempo y requiere de un alto grado de consenso politico a menudo inexistente. ei otro camino es avanzar en una nueva fonna de relacion del estado con el sector privado. ei primero se concentraria en las tareas esenciales de atacar la extrema pobreza y reducir las desigualdades. ei sector privado asumiria como proveedor de algunos servicios basicos que antes eran provistos por el estado. tal vez chile sea uno de los paises que mas ha avanzado en esta direccion en america latina como 10 muestra el cuadro 2. 18salud vivienda prevision educacion subsidios otros social total cuadro 2 gasto nacional social chile, 1990 y 2001 como % del pib 1990 publico 1.9 privado 2.2 total 4.1 publico 0.9 privado 3.8 total 4.7 publico 5.6 privado 0.4 total 6.0 publico 2.4 privado 1.6 total 4.0 publico 0.6 privado 0.0 total 0.6 publico 0.5 privado 0.0 total 0.5 publico 11.9 privado 7.9 total 19.9 fuente: j. p. arellano (2004) 2001 2.8 3.8 6.6 0.9 3.5 4.4 5.4 1.4 6.7 4.1 3.2 7,3 0.6 0.0 0.6 1.0 0.0 1.0 14.8 11.8 26.6 el gasto nacional social, incluyendo aquel fmanciado por los privados mas alia de los impuestos, no es significativamente inferior al de algunos paises desarrollados. el 26% del pib que muestra chile es del mismo orden de magnitud al 29.6% que se observa para eeuu en el cuadro 1. 19sin embargo, este camino abre nuevas interrogantes y nuevos desafios. los servicios basicos suministrados por privados tienden a tener un costa considerablemente mayor que los suministrados por el estado. su calidad tambien suele ser mas alta. pero de no nivelarse las posibilidades de acceso, con independencia de capacidad de pago, estos servicios suministrados por los privados, podrian convertirse en una fuente de crecientes desigualdades. una completa reingenieria de los subsidios estatales para focalizarlos en los segmentos que no pueden pagar por los servicios suministrados por privados, deberia ser un componente esencial de este enfoque. ei otro consistfria en regular eficazmente la calidad y oportunidad de las prestaciones que suministran los privados, as! como su caracter no discriminatorio respecto de ningun sector social, menos aun de los de menores ingresos. se trataria de pasar desde un estado de bienestar a una sociedad del bienestar, en la que la expansion de la red de proteccion social seria una tarea compartida por el estado y las mas variadas organizaciones privadas y de hi sociedad civil. este es un fascinante campo de experimentacion que podria ser acompafiado por los organismos internacionales, con el objeto de formar personal, capacitar en mejores practicas y poner a disposicion de los paises de america latina disefios institucionales que han probado ser efectivos en otras areas del mundo. ei estado, animador del desarrollo en la etapa de sustitucion de importaciones, el estado jugaba un rol multiple en el desarrollo latinoamericano. se trataba de un estado regulador, de un estado empresario y de un agente del desarrollo que activamente promovia industrias a traves de subsidios, incentivos tributarios 0 proteccion arancelaria. esta estrategia fue en general exitosa en su primera fase, generando un fuerte crecimiento en la region. proveyo de una base industrial sustentable a los paises grandes como brasil, mexico y en algun grado argentina. en los paises con mercado interno reducido, en cambio, se sobreincentivo una industria artificial, no competitiva que no 20resisti6 los embates de la mayor interdependencia en los mercados globales que se abri6 a partir de los alios ochenta 19 el dilema se hizo particularmente agudo para los paises medianos y pequef\os, los de la zona andina y centro america. la apertura de sus economias consagr6 una estructura productiva y exportadora basada casi exc1usivamente en los recursos naturales. el problema es que la evidencia empirica muestra que ningun pais hoy desarrollado lleg6 a esa fase sin haber diversificado su estructura productiva, agregado valor y tecnologia a sus recursos naturales 0 entrado a producir competitivamente manufacturas 0 servicios exportables. la excepci6n son brunei, islandia y tal vez noruega. sachs, larrain y wamer sugleren, de hecho, que a mayor concentraci6n en recursos naturales, menor tiende a ser el crecimiento de la economia en ellargo plaz0 2o • a ello se agrega la constataci6n, tambien empirica que, en estos casos, las tasas de crecimiento suelen ser mas vohitiles, con marcados ciclos de boom y bust que refl'ian a su vez las fuertes impredecibles fluctuaciones en los precios de los commodities, en los terminos de intercambio, y en las entradas y salidas de capitales de la regi6n21 . las consideraciones anteriores sugieren que un estado desarrollista tradicional tiene mas probabilidades de exito en las grandes economias de la regi6n, como brasil y mexico, que en las pequef\as. sin embargo, ese argumento debe ponerse en el contexto de las nuevas condiciones que imperan en la economia global. el cambio tecnol6gico ha adquirido un ritmo vertiginoso, el cicio de vida de los nuevos productos se acorta cada vez mas, los mercados globalizados son mas volatiles, as! como 10 son las preferencias y demandas de los consumidores. el tipo de productos y servicios hoy requeridos son cada vez mas 19 o. munoz (2001) 20 j. sachs et. al (1999) 21 d. rodrik (i 999) 21basados en conocimiento y en nuevas ideas, mas que en capital fisico 0 recursos naturales. por definicion, el conocimiento y las ideas se van generando a distintas velocidades, segun los paises hayan creado 0 no oportunamente una arquitectura institucional robusta que genere y use el conocimiento originado en las mas variadas fuentes, sea los centros de investigacion aplicada del gobiemo, 0 de las empresas, de los clientes 0 de los proveedores, de los empleados de la empresa, 0 de los nuevos emprendedores potenciales egresados de la educacion superio(l2. este problema no 10 resuelve un estado emprendedor por si mismo. se trata de un proceso complejo de aprendizaje colectivo en un mundo y en mercados particularmente inciertos. tampoco el mercado atomizado de la teoria neoclasica genera por si s610 la informacion 0 el conocimiento suficiente para anticipar tendencias y adelantarse a otros en la competencia global. no se trata de descubrir "silver bullets", sino de articular cadenas que hagan posible desarrollar al maximo los recursos del pais a traves de una cooperacion entre empresas, centros de investigacion, universidades, agencias publicas y gobiemos regionales 0 locales 23 . en sintesis, los nuevos requerimientos planteados por la competitividad global no suponen desmantelar el estado, ni aumentar su tamafio, sino reestructurarlo para ponerse a punto en un nuevo tipo de funcion, algo asi como un animador del desarrollo. para los neozelandeses se trata de imaginar el rol de estado como el de "una lluvia fina" ("a light rain") que hace crecer un pasto verde que invita a su vez a otros a sembrar en ese ; .. 24 entomo mas mvltante . un examen superficial de las estructuras heredadas para competir en una sociedad del conocimiento encienden una senal de alerta. estudios de las empresas 22 p. cooke y k. morgan (2000) 23 d. de ferranti et. a1 (2002) 24 oecd (2003) 22privadas dominantes en algunos paises de la region revelan estructuras de propiedad familiar, con organizacion interna vertical y jen\rquica, marcada por pnicticas rutinarias y repetitivas. la consigna pareciera ser "haciendo mas de 10 mismo no nos va mal". estas organizaciones se muestran renuentes a destinar recursos a investigacion y desarrollo de nuevos productos, procesos, 0 mercados. tampoco gastan montos significativos en reentrenamiento del personal. no yen prioritario el aprender a aprender para sus operanos. no es sorprendente entonces que la escasa investigacion y desarrollo que se hace en america latina la realicen organismos publicos de caracter cientifico 0 de fomento, y en un grado menor centros universitarios, en 10 fundamental desconectados de las empresas y de sus necesidades de innovar. por otra parte, los sistemas de promoci6n industrial se encuentran frecuentemente fragmentados y desarticulados entre si. se trata de capas superpuestas de instituciones y program as generados en distintas fases del desarrollo, los mas antiguos con origen en los i afios 50 en chile, por ejemplo, hay mas de 100 programas de fomento del estado dirigidos a la industria, al fomento agricola, a los pequefios productores y campesinos 0 hacia las pymes. ei efecto acurnulativo de estos programas es imperceptible estan dispersos, repiten tareas y son presa facil de ciientelas reducidas que sobreviven accediendo una y otra vez a los mismos beneficios, sin que ellos generen innovaciones productivas, tecnologicas 0 saitos en la productividad. a menudo estas agencias publicas transmiten a los pequefios productores conocimientos de los afios 60 y 70 y capacitan trabajadores, en el uso de maquinas y equipos que representan tecnologias anticuadas u obsoletas. por ello, la tarea de reestructurar las instituciones del estado para enfrentar las exigencias de "una economia inteligente" como base para competir globalmente, es una tarea urgente y esencial. 23los paises mas exitosos en dar saltos de productividad y crecimiento en las dos ultimas decadas, han priorizado esta tarea y estan continuamente evaluando los avances en la reforma de las instituciones de fomento del estado, corrigiendo diseiios, adaptando mejores practicas de otros pafses, e interactuando permanentemente con los usuarios. es un tema que esta permanentemente en la agenda publica en australia, nueva zelandia, irlanda, finlandia, corea y otros paises del asia, por mencionar algunas de las experiencias mas exitosas en los 80s y 90s 25 . race algunos aiios, peter evans edit6 un libro con el titulo de "bringing the state back in,,26 ("trayendo al estado de vuelta"). alii se enfatiza que, a pesar de los reclamos y criticas contra un estado omnipresente, y su supuesto repliegue el estado sigue captando y distribuyendo entre un tercio y la mitad del pib en las economias de los paises capitalistas desarrollados. el titulo del librode evans es sugerente en la actual coyuntura latinoamericana. para algunos, nunca debi6 prestarse atenci6n a los ide610gos del neoliberalismo que postularon el retiro del estado de las tareas de promoci6n del desarrollo. para otros, despues de la apertura y desregulaci6n de las economias latinoamericanas en los aiios 80 y 90, se habria completado un cicio que puso a esas economias en posici6n de competir en los mercados globales. es efectivo que los tratados de libre comercio facilitan el acceso a mercados, pero no aseguran que las economias puedan generar innovaci6n productiva, nuevos modos de producir, aumentos permanentes en la productividad de factores, en suma, competitividad en esos nuevos mercados. 25 s. yusuf(2003), m. castells y p. himanen (2002), j. nieuwenhuysen et. al. (2001) 26 p. evans et. al (1985) 24es casi un lugar comun afirmar que los cambios tecnol6gicos y la globalizaci6n obligan a organizarse para una sociedad del conocimiento y que ella supone instituciones y agentes econ6micos coordinados a traves de una red que en algunos paises particularmente exitosos, se denomina un sistema nacional de innovaci6n. 27. no estamos refiriendonos a enfoques te6ricos, de escritorio. la experiencia en terreno del autor estudiando los procesos de generaci6n de ideas, de movilizaci6n de recursos y de redisenos de instituciones publicas en economias de mercado pequenas, abiertas y exitosas en la globalizaci6n -finlandia, estonia, irlanda, australia, nueva zelandia- nos da algunas indicaciones respecto de la direcci6n en que deberia orientarse el "regreso" del estado a la promoci6n del desarrollo. se trata, en este contexto, de una intervenci6n no para proteger industrias, sino para ayudar a detonar aumentos sostenidos y permanentes de productividad en la economia. las expenenclas nacionales mencionadas anteriormente apuntan a ciertas caracteristicas de la acci6n estatal que es util destacar aqul ante una divisi6n intemacional del trabajo en permanente carnbio, el estado tiene que hacer de promotor de un proceso de aprendizaje nacional respecto de esos cambios y tendencias. la cali dad de la educaci6n, que el estado tiene que cautelar y garantizar, aparece como una clave de supervivencia. esta es la prioridad uno. sostenida por decadas y encabezada por el estado, ella explica las altas tasas de crecimiento de paises como irlanda 0 finlandia en las dos ultimas decadas. en la globalizaci6n, nadie sobrevive s610. la cooperaci6n entre agentes publicos y privados, entre empresas, entre universidades y empresas y gobiemos regionales, es la clave para compartir ideas, tecnologias, disenos y acceso conjunto a mercados de gran escala. esa es la regia clave de la economia del conocimiento: trabajar en red, compartir, aprender a trabajar en equipo. este principio es valido a nivel de la estrategia nacional de desarrollo, a nivellocal 0 al interior de la empresa. 27 d. de ferranti et al (2003) 25la nocion relevante es la de "stake holders". se trata de todos quienes comparten un interes comlin para desarrollar nuevos productos y mercados, para innovar e incorporar nuevas tecnologias y hneas de produccion. la cooperacion entre stake holders reemplaza al concepto del emprendedor individual enfrentando un mercado estatico. los diaiogos estrategicos entre "stake holders" tienen como objetivo compartir una vision de futuro. preguntas respecto de donde se quiere estar, que estan haciendo otros, como se mejoran las instituciones para competir globalmente, son esenciales de formular respecto de sectores y regiones c1aves. "que finlandia queremos el 2015" se pregunta la elite dirigente de ese pais en un ejercicio colectivo de tres semanas que se inicia en china, continua en california y culmina con el grupo dirigente reunido en helsinki. conclusion: "vamos a trabajar en conjunto para a1canzar el nlimero 1 como sociedad del bienestar y del conocimiento e12015". en otros paises se preguntan como el estado cataliza un esfuerzo para desarrollar innovacion de frontera en biotecnologia 0 en biomateriales, 0 en alimentos funcionales, 0 en alimentos organicos. como se detectan a tiempo los nuevos nichos en los mercados intemacionales. estos procesos son estimulados por "una lluvia tina" que se origina en organismos publicos concertados con centros de investigacion y con empresas privadas. si la mitad de la diferencia en ingreso per capita se explica por el aumento en la productividad total de factores, es decir por la capacidad de desarrollo tecnologico e innovacion, la pregunta es como el estado puede acompafiar ese proceso a traves de instituciones publicas coordinadas en un sistema n acional de innovacion. se trata de la creacion de fondos nacionales, regionales 0 sectoriales de innovacion, constituidos inicialmente con recursos publicos. estos se entregan como grants, con contraparte de recursos privados privados, destinados a la investigacion y desarrollo que emprendan empresas, universidades 0 centros de investigacion aplicada. 26estos fondos deberian ser usados con criterios de premiar la asociatividad de instituciones academicas y empresas, inc1uyendo redes de colaboraci6n con centrs de investigaci6n tecnol6gica en paises mas avanzados. el estado tiene que entrar de vuelta en escena, para diseiiar y poner en marcha instituciones publicas, 0 de caracter mixto con gesti6n privada, que den acceso al capital a los nuevos emprendedores. se trata de acompaiiar al nuevo emprendedor desde el momento en que una nueva idea procura convertirse en proyecto. estas instituciones proveerian de capital pre-semilla y semilla, pasando por el "val1e de la muerte" etapa en que la empresa naciente no muestra aun utilidades. en la fase siguiente, son necesarios los aportes de capital (de riesgo) para la expansi6n de esa empresa, y finalmente de acceso al credito, una vez que la empresa esta consoli dada. los bancos en america latina s610 se convierten en actores en la ultima etapa de este proceso. la inexistencia de una red de instituciones que provean de capital en las distintas fases de la nueva empresa, impide ampliar la base de la capacidad emprendedora en los paises latinoamericanos, en contraste con las experiencias exitosas de innovaci6n en corea, israel, finlandia, irlanda, nueva zelandia y australia. ei estado tambien tiene un rol en el diseiio de incentivos para atraer inversi6n extranjera directa, en rubros no tradicionales que aportan nuevos desarrollo tecno16gicos, nuevas habilidades 0 nuevos mercados. irlanda fue particularmente exitosa desarrol1ando esta estrategia en los aiios ochenta a traves de generosos incentivos tributarios que la convirtieron en la plataforma de las empresas de tecnologias de la informaci6n norteamericanas, operando en el mercado europeo. en el plano de estimular la constituci6n de clusters productivos en regiones 0 comunidades locales, el estado tambien tiene un rol que jugar. las regiones tienen que identificar en que pueden especializarse, cuales son sus fortalezas y debilidades para competir exitosamente en determinados nichos de la economia intemacional. u sar fondos publicos para promover la asociatividad a este nivel tambi6n ha probado ser un 27instrumento potente para promover una economia innovadora a nivellocal, a traves de la formacion de clusters 28 . un plan para mejorar la calificacion de la mana de obra apropiado a las ventajas comparativas de la region, es tambien una tarea conjunta de organismos publicos y privados de cada region. finalmente, el estado tiene que jugar un rol de avanzada en la intemacionalizacion de los procesos de generacion de nuevos conocimientos e ideas que finalmente se conviertan en riqueza para el pais. asociacion con centros de investigacion de excelencia en las econornias mas avanzadas, participacion en fondos de capital de riesgo intemacionales para aprender sus mejores practicas, proveer un masivo intercambio educativo, particularmente a nivel de postgrado, universalizar la ensefianza de ingles, son solo algunas de las tareas necesarias para competir exitosamente en el escenario de las economias abiertas. conclusi6n una conclusion de las paginas anteriores es que el debate respecto del camino recorrido por america latina en las ultimas dos decadas ha estado, a menudo, mal situado. los magros resultados de la segunda parte de los afios noventa se han convertido en esteriles discusiones acerca de si las reformas eran las adecuadas 0 si fueron contraproducentes. el "estado de malestar" se ha vo1cado en contra del "consenso de washington", 0 en las version mas radical, contra la globalizacion. a partir de alii, el terreno queda abonado para visiones nostaigicas, 0 rebrotes del viejo pero siempre popular discurso populista. " p. cooke y k. morgan (2000). 28lo que las paginas anteriores sugieren es que la raiz de la "malaise" se encuentra en las nuevas vulnerabilidades que surgen por la globalizaci6n y que acenruan en america latina tendencias hist6ricas. hay profundos cambios en la naturaleza de los empleos, hacia las ocupaciones no permanentes, de tiempo parcial u ocasionales. hay una aceleraci6n en la rotaci6n de losempleos. los cambios en la estructura de la familia acentlian la presencia de hogares monoparentales encabezados por una mujer. las barreras en el acceso al trabajo para la mujer, hace a esos hogares particularmente vulnerables. la pobreza infantil se agudiza y se convierte en un freno a la capacidad de aprender y, por tanto, a los rendimientos escolares de los ninos de hogares de menos ingresos. se perpetua as!, intergeneracionalmente la pobreza. por ello la primera reformulaci6n del rol del estado deberia consistir, como se argumenta en este trabajo, en un nuevo tipo de sociedad de bienestar, en que las politicas que flexibilicen el acceso al empleo a las muj eres y otros grupos vulnerables es esencial, asi como una politica social pro-ninos con enfasis en el periodo pre-escolar. ese reenfoque tiene que procurar extender, tambien, la cobertura en los servicios sociales basicos, educaci6n, salud y vivienda, hasta hacerlos universales. los limites en la capacidad fiscal del estado en america latina, obliga a explorar el rol del sector privado y de las organizaciones de la sociedad civil, en la provision de servicios sociales, complementarios a los del estado. paises como chile han avanzado significativamente en esa direccion. es temprano aun para evaluar sus resultados. este es un desarrollo nuevo en america latina que deberia ser cercanamente monitoreado por organismos intemacionales, que puedan alertar de distorsiones (costos mas altos que exc1uyen de hecho a grupos de menores ingresos, 0 respecto de tendencias oligopolicas en los mercados), as! como transferir una experiencia de mejores pr:icticas en palses mas avanzados. 29a la pregunta de si mas estado 0 menos estado, la respuesta ha sido que 10 que se requiere es de un cambio radical en el modo de funcionamiento del estado. se trata de un estado que se transforma para proveer de nuevas respuestas al problema de fondo que genera "el estado de malestar" en america latina:la generacion de empleos permanentes, de buena cali dad, en un contexte de volatilidad en los mercados globales y en los fluj os financieros. esta es la tarea mas dificil. se trata de transitar de un "desarrollo desde el estado", 0 de un "desarrollo desde el mercado" hacia una economia de la innovacion y una sociedad del conocimiento. ni mas, ni menos. ello requiere desarrollar, desde el estado, una capacidad de articular esfuerzos publico/privado y de estos con las instituciones generadoras de ideas y conocimiento. se trata de derribar barreras entre compartimentos estancos: instituciones publicas y empresas; universidades, centros de investigacion aplicada, y sectores productivos;regiones y su proyeccion a mercadosglobales a traves de clusters; centros del conocimiento intemacionales y su relacion con. empresas exportadoras nacionales; abrir el sistema educativo formal a un nuevo entomo que induce el aprender a aprender. un estado, animador de una economia inteligente, deberia tener un rol activo mas alia de la negociacion de acuerdos de libre comercio en el plano intemacional. los estados en america latina deberian pasar a la fase siguiente: construir alianzas estrategicas con paises que han demostrado que en 2 decadas pueden insertarse exitosamente en la globalizacion a traves de estimular la innovacion como base de una diversificacion de sus estructuras productivas. los ejemplos son conocidos. finlandia, irlanda, israel, nueva zelandia 0 corea son algunos de los ejemplos pertinentes. tienen en comun que en algiln momento en los ultimos vente afios vieron desplomarse sus principales mercados 0 enfrentaron crisis macroeconomicas sirnilares a los de america latina. sacudieron sus "estados de malestar", reinventaron el modo de relacionar al estado con los otros agentes del 30desarrollo, y desencadenaron procesos endogenos de aumentos de productividad, innovaci6n y competitividad internacional. ese fue el motor que genero los ernpleos de mejor calidad que terminaron fortaleciendo la cohesion de sus sociedades. en el transfondo de estos procesos, hay una nueva cultura que emerge. no se trabaja solo, sino en redes. se privilegia la cooperacion y los lazos de confianza. se premia la adquisicion de conocimiento. las politicas publicas tambien se transforman. se arpende a animar la creatividad y a potenciar la capacidad emprendedora, como una "iluvia fina" que hace germinar las nuevas ideas. la transicion hacia estas nuevas formas del estado de bienestar y del modo de funcionamiento del estado pueden ser grandemente facilitadas por el acompaiiamiento de organismos internacionales atentos a estos desarrollos en los paises avanzados y con la rica experiencia de los procesos de reformas en la america latina de las ultimas dos decadas. 31referencias bibliograficas: arellano, j. p. 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of public policy arenas where they may operate or consider operating. o 2007 kelley school of business, indiana university. all rights reserved. 1. a world of opportunity elections provide an opportune time to consider the effects govemment decisions have on business operations and opportunities, and how businesses can partidpate in public policy processes. business opportunities are increasing in virtually all democ· rades around the world as governments liberalize their economies and promote freer trade across borders, but doing business in different countries is just that: different. these differences exist in part because of differences in govemment polides, the processes for making public policy dedsions, and the interests of those participating in the formation and implementation of public polides. consider some examples. whereas the united states continues to rely on energy produced by fossil • correspondtna author. e-mail oddms:geny.keim@asu.edu(g.d.keirn). amy.hiltman@asu.edu (a.j. hulmen). fuels, the european union is actively encouraging the development of altematives. general electric has a growing business sell1ng wind turbines which are now in their third generation of improvements in europe· an markets (friedman, 2007). improvements in wind turbine technology and leamlng curve effects in production processes may enable ge to enjoy competitive advantages in other countries as envi· ronmental polides change. such potential operating advantages will encourage ge to advocate changes in environmental policy in the us and other major markets. which in tum will provlde growing markets for the company's improved wind turbines. gemnany, in particular, is becoming a global leader in solar electridty generation. not known forsunny sides, the country now has 15 of the 20 largest solar generating plants in the world. firms are perfecting their technologies and production processes in the german market. and some of these firms will incorporate advocacy of greener public polides in other markets as a way to expand their opportunities by changing 0007·68131 • see front matter () 2007 kelley school of business. indiana university. all ri!lhts reserved. dot:10.1016/j.bushor.2007.09.00448 the rules of the game. the leader of the german solar industry association notes: "we not only want to master the german market, but to conquer the world market as well" (whitlock, 2007). different political environments can also be difficult to navigate, thereby creating threats for businesses. for example, acting in response to a 1996 policy of privatization of state pharmacies in hungary, a successful canadian drug store chain executive attempted to open a similar chain of retail drug stores in that country. within 2 years, however, the effort was abandoned due, in part, to persistent obstruc· tions presented by hungarian pharmacists who acted through their regulatory process to hinder the new entrant"s operations and advertising efforts. in another instance, the european commission refused in 2001 to approve general electric's 42 billion proposal to take over honeywell international. an article in the new york times called this a rare miscalculation by a ceo "known for sizing up business deals in a heartbeat" (sorkin, 2001, p. c1). particu– larly important in this decision were the efforts of united technologies and rolls royce, two ge compe– titors in the aviation industry, who actively lobbied the european commission against this merger. in these two cases, previously successful execu– tives may have underestimated the effects of governments on their business strategies and failed to pursue effective political strategies to counter their rivals' efforts. rivals in the economic market– place used political strategies to influence govern– ment policies, which, in turn, affected the market opportunities. two important lessons can be learned here. first, a better understanding of the political environment in which a firm operates can improve a manager's ability to assess opportunities and threats. second, it can lead to the formulation of business political strategies that may help shape the current and future environment, many otherwise well-informed managers take too lightly, or are slow to realize, how government decisions may shape their competitive environ– ment. while most managers are aware of the existing rules of the game where they currently operate, they are often less familiar with the process by which these policies are created or modified. consider honda and toyota, both of which have been positioning their products and their companies to be leaders in fuel economy in the us market, while gm and ford are following far behind. countless managers are even less knowledgeable as regards formulating and implementing political strat– egies to participate in the public policy processes of different governments. perhaps this is not unusual, given that many of today's business schools focus on preparing managers for the economic marketplace, g.d. keim, a.j. hillman with little explicit consideration for the strategies and tactics that can be used in the political arena. few would dispute the observation, however, that deci– sions by government policy makers can affect almost every aspect of business and that even simple policies have the ability to create, sustain, or erode a firm's competitive advantage in the marketplace. 2. how to think about the political environment of business when one thinks about how the political environ– ment of business in one country might differ from another, there is a lot to consider, where should a person begin? nobel prize-winning economic histor– ian douglas north (2001) developed a simple frame– work for guiding managers' inquiries and organizing the information collected. north recognizes that business is embedded in an institutional setting. these institutional settings vary from place to place and change over time as a result of the interaction of institutions and organizations in each locale, institutions are humanly-created constraints that limit choices and shape the incentives of a society. they include formal institutions such as constitu– tions, laws, contracts, and regulations like the requirements that ensure labor participation in the governance of corporations in germany or prohibit the deduction of mortgage interest from income taxes owed in canada. also important are informal institutions including social norms, mental models for processing information, and codes of conduct like the emphasis on group success over individual success in some asian countries or the acceptance of large social or power distances between subordinates and thefr managers in some latin countries (hofstede, 1991), the third component of north's framework is organi– zations. individuals create organizations (such as religious groups, labor unions, political parties, and business corporations) to advance their interests in various institutional settings. in north's model, firms are considered organizations, as are collections of firms such as trade associations or other coalitions. north contends that it is the interplay, over time, of institutions and organizations that shapes busi– ness opportunities and practices in different countries. to better understand the environments in which businesses operate j or may choose to enter, identifying key institutions and organizations is essential. in this article, we modify the language of north to use terms more familiar to business leaders and managers. formal institutions can be thought of as public policies, informal institutions are essentially norms and codes of conduct, and organizations are those organizations that may be rivals, adversaries, and allies.political environments and business strategy: implications for managers 49 2.1. formal institutions are public policies among the institutions that define business polit– ical environments, public policies are the easiest to observe. they are explicitly created through the political process or through mutual agree– ments among interested parties. in advanced eco– nomies, these processes for change are usually clearly delineated (e.g., a two-thirds vote of the legislature)_ changes in public policies occur whenever there is a change in the interests or the bargaining strengths of the relevant parties whether they are political parties, government actors, non-governmental organizations, or other organizations_ in less developed economies, the process for changing public policy is often far less explicit, transparent, or predictable and the consequences of change can be more devastating in terms of encouraging or discouraging future business activity. the decision to nationalize a previously private business is a good example of a change that chills private investment from outside a country for many years after the nationalization occurs. efforts by firms and other interest groups to affect government policy are aimed specifically at changing existing, or creating new, formal institutions. 2.2. informal institutions are local norms informal institutions in north's framework include norms of behavior, and these are the basis of the intellectual software used by citizens to process information and determine codes of conduct. these norms are the conceptual filters through which changes (or proposed changes) in policies, laws, and regulations are mediated and they explain why some of the same policies and laws may operate or be enforced quite differently across societies. for example, over the last hundred years, many south american nations adopted constitutions similar to that used in the united states. the resulting political processes, however, are quite different than what is observed in washington, dc. why? because the norms of behavior and codes of conduct that apply vary greatly across these countries. another example of the importance of norms and values comes from the behavior of political deci– sion-makers in executive branches of different governments. consider the case of germany and italy, both countries have political bureaucracies of a similar formal structure, but the individuals who work in them behave very differently. in germany, people employed by political bureaucracies are regarded with considerable prestige and, as such, are often selected from the most qualified job applicants within the country. in italy, on the other hand, as many as 50% of political bureaucrats are reported to have other jobs on the side - sometimes operated from their government offices - and up to 20% fail to come to work on a regular basis (hillman & keim, 1995). thus, it is important for managers to understand not only who makes political decisions and under what rules, but also relevant norms of behavior. one of the key differences between public policies and norms is that norms, because they are culturally derived, tend to change much more slowly than policies. in many cases, it is not uncommon for tension to develop between quickly changing laws and policies and more resilient norms and mental models of the citizens. as a case in point, the rapid deregulation of many aspects of the czech economy after the 1989 revolution (under the leadership of economist vaclav klaus) caused grave concerns among the elderly population of that country. older czechs, conditioned by decades of life in a planned economy, worried about how they would fare in a new market system. when the klaus government fell in 1995, it was replaced by a left– of-center government that promised to move more slowly in the transition to a market economy, an action and mindset that garnered the support of older czech citizens. such tension between policies and norms can have important consequences for the risks associated with business opportunities in such countries or regions. norms and codes of conduct are based on the mental models of the people who create, abide by, and, in some circumstances, seek to change them. being cognizant of history and the cultural characteristics of different countries or regions can help outsiders understand these mental models of specific groups of people. many citizens of the united states, for example, have some– what different views of the role of government in society than do citizens of canada. an emphasis on individual freedoms and a distrust of govern– ment seem to be more common in the us than in canada, where citizens indicate that they are more concerned with the order and stability that government can facilitate. early settlers of the us sought to escape what they saw as the tyranny of government, and later fought a revolution to be free of the control of great britain. many of those who felt more comfortable being governed by the king of england and who did not support the revolution of 1776 immigrated to canada, where there was no revolution. these historical differ– ences certainly play some role in the dissimilar attitudes about government between these two countries, even several hundred years later.50 likewise, the social foundations of democracies in western europe are based on the belief that governments should protect workers from the excesses of the marketplace. for just this reason, gos arguments about the competitive efficiencies to be gleaned from their proposed merger with honeywell may have held less sway with the european commission than rolls royce's concerns regarding job losses resulting from competition with a larger competitor. 2.3, organizations: rivals, adversaries, and allies organizations represent aggregations of individuals living in specific institutional settings to pursue common interests. for managers examining differ– ent political environments, there may be a wide variety of organizations to consider. organizations may range from chambers of labor in austria, to mafia-type organizations in russia, to financial service providers in switzerland, entrepreneurs - political, economic, or military - often playa role in founding organizations. success is, in part, a function of how well an organization can operate within its institutional constraints, austria's cham– bers of labor. are suppol"ted by laws that require all workerstojoin ndby1m informal norm of coopera- . tion with the business chamber that has existed since the country was reuryified in 1955. russian mafia groups flourish when law enforcement is not impal"tial,· transparent, or vigorous. swiss banks benefit from unique banking laws that have enabled them to establish dominance in the niche of private banking, when seeking to understand a pal"ticular political environment and the interaction of organizations with policies and norms in specific countries, managers need to be aware of all the other organizations that are acting to affect public policy and that could prove to be potential rivals, adver– saries, or collaborators within the political environ– ment. this includes other firms (which mayor may not be rivals in the economic marketplace) and interest groups, such as coalitions of citizens, labor organizations, etc. it is also helpful to understand that there may be increasing returns to operating in a pal"ticular institutional setting, which may confer advantages on existing organizations at the expense of new– comers. when organizations make investments that are institution-specific, organizational leaders and members will usually not want to see their capital depreciated by changes in the rules of a game they have become proficient at playing. as in the pharmacy example cited earlier, owners of priva-g.d. keim, a.j. hillman tized pharmacies in hungary did not want to see their operations change radically to respond to new marketing practices by canadian competitors. on the other hand, changes in technology, consum– er tastes, or other factors may lead some organiza– tions to see new advantages that they could exploit by making changes in the institutional structure in which they operate_ british telecom, for example, realized that to access oppol"tunities to compete against other less efficient monopolies in europe and elsewhere, bt would have to support deregulation of their home market, which they did after a period of resistance while they improved their competitive capabilities (bonardi, 1999). mcdonald's witnessed the headway made in europe by people for the ethical treatment of animals (peta) and began imposing in 2003 stricter rules for suppliers of mcdonald's in the united states (barboza, 2003). as momentum builds in the us for animal welfare regulations, mcdonald's will be well positioned to adjust to new standards and may even advocate tighter controls as a means of raising rivals' costs, no doubt, those rivals who have not anticipated these changes in policies will work to resist or slow down the policy changes. consequently, organizations may be the source of . resistance to institutional change because of the advantages of increasing returns, and/or they may be the in.stigators of· change when they see potentially attractive 0pp0l"tunities that could be created by change, how successful organizations will be at bringing about change depends on their relative bargaining power vis-a-vis other organiza– tions and individuals in an institutional setting. 3. opportunities that arise from business involvement in the public policy process the policies, norms, and organizations (pno) framework portrays government as a process com– prised of individuals and organizations that create, enforce, and modify public policies, laws, and regulations. government policies are not exogenous constraints that firms must take as given. in all democratic governments in the world, firms can play an active role in shaping public policy or, in north's terms, changing formal institutions (baron, 1995). in germany, austria, japan, and sweden, firms have a formal role in government policy. in these countries, firms are included in associations of employers that consult formally on public policy issues prior to their adoption, and business partic– ipation is more often on a collective rather than an individual firm basis. in other countries, such as the uk, the us, and canada, firms have a less fonmal role but still havepolitical environments and business strategy: implications for managers 51 opportunities, along with other interest groups, to interact with political decision-makers and potentially shape government policy_ firms often join voluntary collective organizations in these countries (e_g_, confederation of british industry, the business coundl on national issues in canada, the business roundtable in the united states), but also partidpate on an individual firm basis_ in virtually all democratic settings, some firms have learned that by active participation in the public policy arena, they are able to create or sustain economic opportunities or influence the opportunities faced by rivals_ consider the actions of mci, attempting to navigate the us long distance telecommunications market in the late 1970s_ having no market oppor– tunities, the company started a campaign seeking the deregulation of the long-distance market_ in fact, the firm's early strategy can be characterized as purely political. without an effective political strategy that could assert pressure on the govern– ment to break up the monopoly of at&t, mci would have no strategy for the economic marketplace (yoffie & bergenstein, 1985)_ eventually, mci was successful in changing formal institutions by bring– ing about deregulation of the industry_ similarly, a successful european newspaper advertising cam– paign run by philip morris in the mid-1990s helped shape public opinion to the extent that it worked to slow regulation of tobacco usage (see table 1)_ in this example, philip morris worked through informal institutions (the norms and beliefs of the popula– tion) to resist changes in formal institutions_ early in 2001, the disney corporation battled efforts in sweden, denmark, and italy to ban television commercials aimed at children_ also having interest in the issue, coca-cola and candy manufac– turers such as mars joined disney in effort to defeat . f.,;f·l'hili&;;ra'fjr6ii;;cij:iii·' ,. duri";' iii"mi-1990il'li1tiimdr'sijnli."thert"lllkcpif , 8·p.ii-i_9p.sn4rr.ti-;·figt,:u;'!fi:l:'_:':!-' .• cli!1!atet\·ap.r;e\t:f!.ln;.l,js;jp.'(la!.c:!.0 .. i •• . tobacc6arid.smoking;'lh·order.to:try'mdipreveht.slich ••• ; ;ii;fr,yrjjkw;;:'br'r;! ·und.ertooka pan'european;advert).slng.e(fort..in.all.th.'i, ····;itw1!ttj.rri:ht1[b.: as .. _!s·rnokfiig-'ates,j-_wer.e,;fderitiffe(j_2-:copjo[_-theadsl -re'a?_-4:r:9·;qj':''}?_ers?_:!e9,j1j:r%}; away, fr?h1:s'rnokri [)on:t: [e;thj,s:, happe?n;eurqb_;':''';:'_: thes' adsixt[e_,,:r_iyf_;:s';_qit!7!fec:t,i,:r;:'i:_ _an" : il; not tfri,9ut?ble, ii!n,tirly,,o :ti!:e_ffot,;· _,: 6bof{7tif0!p:t;:':t::2:r; the proposed regulation (lowenberg, 2001). in this case, disney was able to cooperate effectively with other organizations in these countries to resist a change in formal institutions. while these are large, high profile corporations, smaller and less known firms can be involved, as well for instance, israel's dead sea bromide group and the united states' great lakes chemical corporation are both members of a coalition dealing with environmental issues in the european union (lowenberg, 2001)_ in the us, the current battle over pharmaceutical prices pits the efforts of companies with huge healthcare costs (e_g., general motors, wal-mart) against research phar– maceutical firms like merck and astrazeneca, which are represented (among others) by the pharmaceuti– cal research and manufacturers of america (phrma). these are but a few examples of the ongoing inter– play of institutions and organizations, including efforts by business firms, which will determine opportunities by shaping formal institutions. 4. the range of business political actions while government policy can affect nearly every aspect of business, not all firms are affected similarly_ research has shown that those firms most active in the political arena tend to be larger, more international in scope, and from more heavily regulated industries (zardkoohi, 1985). but even firms that do not meet these stereotypical char– acteristics can benefit from explicit political strat– egies aimed at shaping formal institutions. managers can consider three general business responses to public policy: (1) passive reaction, (2) positive anticipation, and (3) proactive public policy shaping (weidenbaum, 1980). operating under the first, passive reaction, managers react to new legislation or rules post-hoc. in this scenario, after a new regulation or law is passed (i.e., there is a change in formal institutions), managers adjust their activities and plans in response to the policy change. this is perhaps the most common response when dealing with the political environment: wait for a new regulation or law to be passed, and then change operations if needed_ some managers choose to take a more active stance by trying to monitor the formation of government policy, in order to anticipate and factor likely policy changes into the planning process of their firm_ that is, when engaging in strategic planning, they anticipate changes in public policy and adjust plans accordingly. in this sense, by trying to anticipate future public policies and adjusting strategies to fit, managers are trying to turn regulation into a business opportunity. for example, in anticipation of52 deregulation of the uk telecommunications industry, british telecom actively reduced its operating unit costs and increased marketing efforts in attempt to improve customer loyalty (bonardi, 1999). mcdo– nald·s, honda and toyota, and ge·s wind turbine units are all anticipating changes in public policy in major markets where they operate. however, the positive anticipation response does not include direct partic– ipation by the finm in efforts to affect the formulation of public policy. the third response, proactive public policy shaping, is the one whereby businesses get most involved and actually try to shape the policy (formal institutions) to their preferences. under this re– sponse, managers try not only to anticipate changes in public policy, but also affect it in a manner that is favorable to their firm. the previously cited case involving disney is an example. the demand for disney products, from theme parks to movies, can be affected by appealing directly to children who, in turn, influence their parents. the effort led by sweden to restrict children·s advertising could have had a significant impact on disney·s operations in europe and, perhaps, elsewhere in the future. healthcare costs in the united states will be in– fluenced by the explicit political efforts of research based pharmaceutical companies, competing to influence public policy in opposition to political efforts by those firms facing growing health costs for their workers. when considering how active a business should be in the public policy process, it is important to understand the likely results of inaction. interest aggregation is an important part of the political process in every democratic society. this means that if managers choose not to participate in the political arena, they can be confident that other interested parties (possibly even rival firms) will be active on issues of importance. it is vital that firms recognize choosing a strategy of passively reacting to policy, or even trying to anticipate public policy, leaves the process more open to being shaped by efforts of other interest groups. thus, there is risk involved with engaging in these two responses, as lack of direct participation increases the uncertain– ty of government policy making. 5_ how politically active should your business be? as outlined in the previous section, managers have three responses to government policy making: they can simply react in a post-hoc manner to new regulations or policies, they can try to anticipate likely government policies and factor them into their g.d. keim, a.j. hillman planning, or they can actively try to influence the decisions made in the public policy process. the choice will often depend on the issue. regarding issues of relatively little impact, managers may choose to react to new policies post-hoc. for more important issues, managers may try to anticipate political decisions. finally, as relates to those issues of significant magnitude to operations or future plans, managers may try to influence public policy formation. thus, the decision of how politically ac– tive a firm should be could be guided by the following questions: (1) which issues can significantly impact the way we do business? (2) what is the potential cost of not participating in the political process that decides how these issues will be resolved? (3) what are competitors doing politically? this last question is very important because, as illustrated by previously cited examples involving the energy, automobile, food, and healthcare markets, organizations with opposing interests can create situations where political action is essential. formu– lating a good political strategy, then, includes not only considering the costs and benefits of political action, but also explicit consideration of what a firm·s rivals are doing or might do (keirn, 2005). we suggest, therefore, that even managers of firms that are seldom affected by government policy will need to consider a more proactive political strategy, at least on some issues. we agree whole– heartedlywith professor murray weidenbaum (1980, p.46), who so aptly cautioned two decades ago: "public policy is no longer a spectator sport for business. " 6_ what lies ahead for business-government interactions? in the current environment of increasing liberaliza– tion of markets, many business managers pay scant attention to governments and public policies. because of issues such as sustainability, climate change, healthcare, and trade policy, however, governments will become progressively more im– portant to business managers over time. in order to interface with political decision makers, it is common practice for large firms to maintain govern– ment relations offices or government affairs depart– ments in major capitals like washington, dc. nonetheless, the firm·s strategy for the politicalpolitical environments and business strategy: implications for managers 53 environment is often treated quite separately from its strategy to compete in the economic environment. we believe this must change. it is crucial that interrelationships between the economic and polito ical environments be recognized, and that integrated strategies be a part of the strategic planning process in firms. references barboza, d. (2003, june 25). animal welfare's unexpected allies. the new york times available at www.nytimes.com baron, d. (1995). integrated strategy: market and nonmarket components. california management review, 37(2), 47-65, bonardi, j.p' (1999). market and nonmarket strategies during deregulation: the case of british telecom. business and politics, 1(2), 203-231. friedman, t. (2007, april 15). the power of green. the new york times available at www.nytimes.com hillman, a" 8: keirn, g. (1995). institutional variation in the business-government interface: institutional and organiza– tional considerations. academy of management review, 20 (1),193-214. hofstede, g. (1991). cultures and organizations: software of the mind. london mcgraw-hill. keirn, g. 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(1985). on the political participation of the firm in the electoral process. southern economic journal, 51(3), 804-817.hanlllld business school 9-388-159 may 26. 1988 roles and relationships of business and government this essay arrempts to provide a way fr1i' liwja8"f to thjni: about worldwide government-business relations and some of the issues which win be affecting those relations in the 1990s. l.alge!y a synthesis of the wad: of leading scholars. it compares the roles and relationships of government and business in a varieg- of different nations in asia, europe and the americas. it suggests some analytical /tamewrjrts which may be helpful in 111iliniging relation. with governments more effectively, concluding with a brief and partial list of questions on which to jix:us. throughout history, government and business have been engaged in trying to define and fulfill the needs of communities. they have worked toward that goal-together and separately-in relationshlps marked by both suspicion and trust, conflict and cooperation. during the late middle ages. when the merchants. bankers, and artisans of europe's cities were exploring the paths that have led to today's corporations, they encountered from church and state what one hlstorlan called "a furious chorus of invectives against cupldlty and avarlce."\ indeed. the only socially acceptable purpose of business in feudal times was the servlce of the bishops and the knights. then. with the reformation, the enughterunent, and the industrial revolution, business in the west burst this communltarian mold and with revolutionary fervor proclaimed itself free. business became the lead horse in an economic troika composed of its own efforts. government's encouragement and protectlnn. and reiig1on's invention of new conceptions of god to justify its ascendancy.2 the excesses of business provoked a backlash of regulatory antagonism, especially where its growth preceded the development of government's will and capacity to control it. as in the 1 j. huizinga. the waning of the middle ai!f5' a slully of !be fonm of we. tbougfii and art in fcblio! and the netherlands in the xivth and xvth cenluries (london: edward arnold and co .. 1924), 18. 2 george c. lodge. the new american ideology (n.y.: a1fted a. knopf. 1976), 70; and karl poranyl. the gmtl t.ransfonnatlon (boston: beacon press paperback, 1944), 195. proli!ssor george c. lodge prepand thls essay and gratefuily adnowjedsos !be helpful oiiijijoiits of coileabues .1 !be harvard bwin ... school, professors jaseph l. bower, john b. goodm;m, ]. ronald fox, thomas k. mccraw, michael g. rukstad, bruce r. swlt, richard h.k. vietor, rkhani e. walton and michael y. yoshino; research fellows mane anchordoguy and barbara jenkins; and charles e. mckittrick, jr., vice presldenl of ibm. copyright c 1988 by the president and fellows of harvard college. to order copios or request permission to reproduce materials. call 1-800·545-7685, write harvard business school publlshlng. boston. ma 02163. or go to http://www.hbsp.harvard.edu. no part of thls publkatlon may be reproduced, stored in a retrieval system, used in a spreadsheet, or transmitted in any form or by any means-olectronlc, mechanical, photocopying, recording. orotherwlse-w1thout the permission of harvard business shool. 1388-159 roles and relationships of business and government united states. 3 economic power had separated from political authority, and government retaliated. the retaliation, however, was muted by the power of organized interest groups, including business. in america, where faith in pluralism flourished, the policies of government were shaped by whichever combination of interest groups held sway at a particular time. in other countries, such as japan and germany, where feudalism lasted even into the twentieth century, government was in place and endowed with authority to shape the growth of business and to control the power of interest groups by giving them public status and responsibility. thus, the sense of mutuality of interest between government and business, cemented perhaps with coercion, was perforce greater. in the 1940s, business and government combined for war throughout the industrial world. in the united states, they created "the arsenal of democracy," and a decade later in japan and germany, they launched spectacular economic growth. however, in america, the cooperatlve spirit between business and government that had prevailed during wartime was short-lived, having been primarily a function of unifying crisis. with peace came a return to the normalcy of ambivalence, a preoccupation with domestic priorities, and the ascendancy of domestic interest group pressures. in japan and germany, the cooperative spirit, rooted deep in the structures of the system, allowed a focus of national effort on regaining strength in the world economy. three phenomena central to business-government relations have marked the 1980s. the first was the extraordinary performance of those countries-such as japan, korea, taiwan, and germany-whose national strategies were characterized by close cooperation between business and government to gain world market share in selected industries. those countries whose strategies were more inward-looking, marked by incoherent, rigid, or antagonistic business-government relations were less successful. the second phenomenon was the, globalization of business, the formation of intricate coalitions of multinational enterpdses, often aided by governments. these coalitions appeared to be challenging the ability of nation-states-especially those who were losing world market share-to control business or even their own terdlories. 4 the second phenomenon, unlike the first, was eroding governmental power. indeed, professor michael porter could refer to nation-states as mere "platforms" on which the multinational corporations play, exploiting the strengths of some states and the weaknesses of others. 5 the third phenomenon, an outgrowth of the other two, was the increased importance of technology to the political as well as economic development of countries. while technology itself ensured its own speedy spread throughout the world, the ability to tame and exploit it varied country by country. business, through globalization, might capture its benefits, but nations and their governments risked being left behind with declining living standards. the speed of technological development, and the learning required to exploit it, meant that once behind, nations found it 3 alfred d. chandler, jr .. notes that in "1929 the government's working force in washington was still a good bit smaller than that of united states steel, general motors, or standard ou. then the change began. by 1940, a million civilians worked in the federal government; by 1970. nearly three million did." two administrative hierarchies with different cultures grew at different periods. unlike in japan and germany, the public hierarchy in the united states came on the scene after the private one was fully developed. the public protest against big business which marked the early part of the 20th century in america thus took a long time to receive governmental recognition. (alfred d. chandler, jr .. "business and public policy." harvard business review, nov.-dec., 1979.) 4 raymond vernon, sovereignty at bay: the multinational spread of u.s. enterprises (new york: basic books, inc .. 1971). 5 michael e. porter, "competition in global industries: a conceptual framework," in porter ed., competition in global industries (boston: harvard business school press, 1986), 39-42. 2roles and relationships of business and government 388-159 difficult if not impossible to catch up. many governments were assisting. directing. guiding or controlling business to make sure that their particular nation had a technological edge: brazil in minicomputers. for example. japan and the united states in microelectronics. in the face of these phenomena-intensified world competition. the globalization of business. and the politicization of technology-governments generally were anxious. jacques dondoux, head of the french government's direction generale des telecommunications in 1986, for example, put the case this way: if we want to retain our identity as frenchmen. in the context of europe. of course, the state really must intervene. there comes a point when the state must take risks so that on the vast world economic scene, frenchmen can get a small piece of the action. 6 national security, indeed sovereignty itself, was at stake. although in 1987 there were approximately 160 sovereign states in the world, the meaning of sovereignty was far from clear. it refers to an ancient notion, juridical in nature, implying certain rights recognized in international law to self-determination and equality in such bodies as the general assembly of the united nations. although cherished politically. its economic meaning and feasibility are confused and uncertain. the nations of the world seem increasingly less able to manifest their autonomy because of their dependence on one another for goods, technology, markets, and credit. is national sovereignty likely to die as a realistic concept? will the political issues which are its chief concern require attention from transnational governmental bodies such as the general agreement on tariffs and trade, the international monetary fund, the european community, and the organization for economic cooperation and development? will those issues-employment, incomes, skill development, welfare, pollution-become the responsibility of multinational corporations? such a drift of authority away from the nation-state, if it occurs, is, of course. unlikely to occur without a fight even though the global corporation has undeniably useful attributes which are as political as they are economic. du pont demonstrated this in the early '80s, for example, when it assembled the 40 or so producers of freon in the world and secured an agreement to limit production so as not to damage further the ozone layer over antarctica. to think intelligently about the management of business-government relations within and among the nations of the world requires an understanding of the sharp differences both in the behavior of government and business in different countries as well as in prevailing views about how they are supposed to behave. so we shall examine a range of roles and purposes of government and business in selected countries: and we shall see that these seem to be accompanied by comparable forms of organization and structure in each. those nations whose governments have an efficient assignment to think coherently over time about the nation's priorities, for example, tend to be centralized and dominated by a prestigious and powerful bureaucracy. they are invariably related in a more or less cooperative way to business which itself is organized into influential industry associations. on the other hand, those national governments whose function is as much as anything to protect the individual, tend to be more fragmented, decentralized, and accompanied by loosely organized business groups with which it has distant, ·if not adversarial, relations. along with an analysis of roles, purposes, and structures. we shall also compare some of the more important tasks which governments perform and the tools they use. 6 interviewed for bbc television. horizon. 10 march 1986. quoted in stephen wilks and maurice wright. eds., comparative government-industry relations, (oxford. ny: clarendon press, 1987). p. 10. 3388-159 roles and relationships of business and government i. the roles of government there are two ideological paradigms concerning the role of government, one of which we shall call individualistic since it stresses the individual rather than the community, and the other we shall call communitarian because it reverses the stress. national practices exemplify some mix of these two types. in an individualistic society, the role of government is limited. government's fundamental purpose is to protect property, enforce contract, and keep the marketplace open so that competition among firms may be as vigorous and as free as possible. government is essentially separate from business. it should intervene into the affairs of business only when the national health and safety requires it. its intervention thus hinges on crisis-epidemics, pollution, economic disaster, war-and it should be temporary, an exception to the normal state of individual and business autonomy. the purpose and direction of government should be left to the play of interest groups, which fix government's priorities. an individualistic society is inherently suspicious of government, anxious about centralized power, reluctant to allow government to plan-especially over a long time span. the role of government in a communitarian society is quite different. here. government is prestigious and authoritative, sometimes authoritarian. its function is to define the needs of the community over the long as well as the short term, and to see that those needs are met, albeit not necessarily through its own offices. it is a vision setter for the community; it defines and ensures the rights and duties of community membership; it plays a central role in creating-sometimes imposing-consensus to support the direction in which it decides the community should move. consensus-making often requires coercion of one sort or another. which occurs in either a centralized or decentralized fashion; that is, either flowing down from an elite, or up from the grassroots. communitarian societies may be either hierarchical or egalitarian. if the former, the nature of the hierarchy may vary from meritocratic to oligarchic, ethnocratic, theocratic, or aristocratic? to oversimplify, among so-called capitalist countries the united states has tended traditionally to occupy the position furthest in the direction of individualism. japan furthest toward communitarianism. other nations can be placed somewhere along a continuum in between the extremes. germany is more communitarian than the united kingdom. but less than japan. france is a complex mix under which a communitarian president and a more individualistic prime minister could. in the 1980s, share power effectively. brazil and mexico are also ideological mixtures, but less well integrated than france. s mikhail gorbachev's ussr may, with luck, move out of its dark ages to a more japanese-like version of communitarianism if perestroika succeeds in removing "the rust of bureaucratism from the values and ideals of socialism. "9 individualism tends to produce what professor chalmers johnson of berkeley calls a "regulatory" state in which the market shapes business activity, and government regulates business so as to achieve ends that the market cannot meet. communitarianism on the other hand is characterized by a "developmental" state in which government's task is to define the nation's priorities and to see that they are met. the developmental state is associated with such historical patterns as economic nationalism and mercantilism.1 o the role of government in individualistic societies is invariably democratic, whereas communitarian government may be democratic or 7 for a more elaborate explanation of these paradigms, see george c. lodge and ezra f. vogel, eds., ideology and national competitiveness (boston: harvard business school press. 1987), chapter l. s ibid., chapters 3-10. 9 gorbachev quoted in new york times, 2119/88. p. 1. 10 chalmers johnson, miti and the japanese miracle: the growth of industrial policy, 1925-1975 (stanford, calif.: stanford university press. 1982) 17-19. 4roles and relationships of business and government 388·159 autocratic. we shall consider 'later the variety of governmental structures that are associated with these different roles. these broad categories may be further distinguished by the strategies that governments pursue and the priorities that they set. for example, they may be inward looking, focused on domestic considerations, or outward looking, aimed at achieving global position politically or economically. 1 1 traditional western economics is rooted in individualism, holding that free trade among independent firms uncontaminated by the hand of government would result in the best outcome for all concerned. firms benefit from their country's natural endowments or its comparative advantage. the dramatic success of japan and other asian countries in the last 20 years has, however, thrown this theory into question. these nations have greatly benefited themselves and their companies by proceeding contrary to the tenets of individualism. their governments and companies practice neither free trade nor free enterprise. as they are traditionally conceived, and they are quite prepared to restrict the freedom of the market if it serves their purposes. furthermore, they are unwilling to accept comparative advantage as a static notion, deriving from nature's gifts. rather, they are determined to create their comparative advantage so as to suit their national goals. 12 indeed, pat choate of trw has estimated that "nearly 75% of world commerce is conducted by economic systems operating with principles at odds with" american individualism. 13 it has taken a long time for western economists to realize this discrepancy between u.s. theory and the global reality. but by the mid·1980s, the stars were in line. some nations, mit's paul krugman said, notably japan, had clearly advanced their interests by adopting a national strategy in which government acted in concert with business to encourage _ certain indllstries. "at least under some· circumstances:' wrote krugman .. "a government by supporting firms. in international, competition, can raise national welfare at another cotjntry's expense."14 this support, he found, took the form of promoting exports in a variety of ways, while protecting, more or less discreetly, certain domestic markets. he went on to caution that industry "targeting" by government for the purpose of promoting the national interest succeeds only under certain conditions: the government must know what its national interest is, its definition of that interest must be economically beneficial, key actors-business and labor-must be willing or be coerced to abide by its definition, and the community must in general be prepared to make the sacrifices entailed by the national strategy to achieve it. he painted to many instances in the west where government, for political reasons, sustained ailing industries– coal, steel. shipbuilding, autos, textiles-with questionable results for the economy as a whole. other countries, he acknowledged, have allowed uneconomic industries to decline while encouraging new ones-computers, semiconductors, and aircraft, for example-thereby helping those industries to acquire world leadership in technology and in manufacturing processes. these countries have thus acquired world market share in the industries of the future, earned substantial incomes from exports, and achieved high growth rates. ii the concept of "inward-looking" and "outward-looking" strategies was developed by bela belassa of the world bank and is explained in bruce r. scott. forthcoming, chapter 6. scott also has a useful description of neo-mercantilism in that chapter. 12 john zysman. stephen cohen, and laura tyson at the university of california at berkeley must get credit for inventing the notion of "created" coparative advantage. see. for example. zysman and tyson. american industry in international competition (ithaca: cornell university press, 1983), 422·27. 13 pat choate and jayne linger. "tailored trade: dealing with the world as it is," harvard business review, jan.– feb .. 1988. p. 86. 14 paul r krugman, "is free trade passe?" economic perspectives. (fa111987): i: 2:136. 5388-159 roles and relationships of business and government however, krugman pointed to a variety of problems with government intervention on behalf of domestic industry: • there are no models with which to measure-that is, quantify-the benefits and costs of such strategies. "will a dollar of r&d in the semiconductor industry convey ten cents worth of benefits, or ten dollars?" krugman asked. "nobody really knows. "15 • the political risks outweigh possible economic gains. interest group pressures in a pluralist democracy are likely to tilt government policy away from long-run future benefits and toward the short-run preservation of the status quo. "a country cannot protect everything and subsidize everything."16 so some industries must suffer for others to prosper and in a democracy this does not occur easily. • . government lacks the competence to understand all industries in the economy and to be able to measure accurately the costs and benefits of a strategy to benefit particular ones. "suppose the glamorous high-technology sectors yield less external benefit than the government thinks, and boring sectors more. then a policy aimed at encouraging external economies may prove actually counterproductive." 11 japanese planners have argued that these difficulties could be overcome and that it was clearly the role of government to do so. myohei shinohara, an architect of japan's postwar development, wrote that during japan's miracle growth period, the ministry of international trade and industry (mito applied two consistent criteria in selecting particular industry sectors for promotion and protection: "an income elasticity criterion" and "a comparative technical progress criterion." he wrote, "mit!,s industrial policies were expected to foster the industries in which demand growth and technical progress were comparatively high."18 japan believed that it was "a function of the state ... to induce, guide, and accelerate the structural changes needed for long-term growth. japanese industrial policy thus involves a commitment to long-term planning and programming of the nation's economy .... "19 while the role of miti had softened by the late 1980s, industry leaders in japan acknowledged that the role of government as described by shinohara had not changed. 20 western economists have looked toward the japanese trend with growing interest. chalmers johnson's opinion was that foreign enterprises "haven't a chance unless foreign nations compete with japan on the level of government-business relations. "21 it should be quickly noted that this notion of government as a strategist and as a partner with business for global competition has nothing necessarily to do either with the size of government or with government ownership. in both categories, japan and the united states are well below other 15 ibid., p. 139. 16 ibid .. p. 140. 17 ibid .. p.141. 18 quoted in bruce r. scott. japan as number one? (boston: hbs case number 9-387-005), lo. 19 johnson, op. cit, p. 28. 20 yoshiro ikeda, former chairman of the board of mitsui and co .. ltd., quoted in scott. japan as number one?, 8; the point was confirmed by the author in an interview with yotaro kobayashi. president of fuji xerox co .. ltd. in december 1987. 21 quoted in scott, ibid .. p. 9. 6roles and relationships of business and government 388·159 major industrial countries (see figures 1·4). nor is the issue one of state intervention in the economy per se. all governments intervene for one reason or another. what is important is the purpose and the method of intervention. johnson says. "there could be no more devastating weakness for any major nation in the 1980s than the inability to define the role of government in the economy. "22 figure 1 extent of state ownership in seven countries tele· com-oil motor muni-elee-produc-rail· indus-ship. posts cations tricily gas tion coal ways airlines try steel building brazil • • • • • • • 0 a 0 britain • • • • • • a () a • france • • • • na • • a () a 0 west • • a () () • • 0 germany india • • • • • • • • 0 a • japan • 0 0 0 na 0 a 0 0 0 united • 0 0 0 0 0 0 0 0 states privately owned 0 publicly owned • 75% a 50% () 25% all or nearly all all or nearly all na - not applicable or negligible production source: adapted from a chart in the economist (london), december 30, 1978, and reprinted with special permission as used in mccraw, thomas k .. from partners to competitors: an overview of the period since world war li,h in america versus japan (boston: hbs press, 1986): 12. figure 2 central government expenditures (percentage of gnp for selected years) japan united states 1880 7.2 3.0 1900 15.9 2.4 1920 23.5 8.5 1940 40.0 9.6 1960 28.7 18.3 1980 30.2 33.0 source: koichi emi, govemment fiscal activ/ty and economic growth in japan, 1868-1960, (tokyo: kenkyusha. 1963): appendix a-1. u.s. department of commerce, historical statistics of the untied states, 1975. series f. imf; world economic outlook (aprfl 1985): 109, as used in rukstad, michael g., fiscal policy and businessgovemment relations" in america versus japan, thomas k. mcgraw, ed. (boston: hbs press), 1986. 311. note: general expenditures for japan include all general account and special account expenditures less duplications between accounts. 22 johnson, op. cit, pp. 16 and 18. 7388.159 roles and relationships of business and government figure 3 major industrial countries: general government expenditures (percent of gross domestic product) 1965 1970 1975 1979 1985 japan 18.5 18.2 25.9 30.2 32.6 united states 28.1 32.8 36.0 33.0 36.7 united kingdom 33.8 36.6 44.5 41.4 46.0 canada 29.9 36.4 41.3 40.2 48.5 west germany 33.8 39.1 49.5 48.0 48.5 france 37.5 38.2 42.5 45.4 52.4 italy 32.8 32.5 41.0 42.9 54.6 source: intemational monetary fund, world economic outlook (april 1985): 109, as used in rukstad, michael g., fiscal policy and business-government relations, n in america versus japan, thomas k. mccraw, ed., (boston: hbs press, 1986), 300. note: between 1965 and 1979, 60% of the increase in the ratio of government expenditures to gross domestic product (gop) was attributable, on average, to increases in transfer payments. if the period from 1979 to 1985 is examined, one finds that interest payments and transfer payments each account for about 40% of the increase in the ratio, on average, while purchases of goods and services account for the remaining 20%. figure 4 total government outlays· as % of gnp source: oecd, as used in u8attening down the hatches: survey the dutch economy," the economist, september 12, 1987: 7. james c. mcgroddy. an ibm group executive in manufacturing. spoke of this role at the harvard business school in 1987 in connection with the difficulties of the american semiconductor industry: "when it comes to emerging technologies. where lead times are short. results uncertain. and capital investment required is very big. there are problems which are beyond the powers of business." he gave as an example the use of x-rays in lithography for the manufacture of semiconductors. a long-range. high-risk project: "whoever gets it will have a definite advantage. government help in these areas is important to coordinate industry competition for research and development and to provide funds. america needs such a national effort. but it is not on the agenda. 8roles and relationships of business and government 3bb159 defense department programs for military needs are fine, but they are irrelevant to global competitiveness. we need sharing and subsidies." 23 in johnson's terms, if japan's government is developmental in nature, that of the united states is regulatory.24 if japan's purpose is to use marketplace competition as only one of several procedures for ensuring that business activity serves the needs of the community as determined by government, the united states tends to suppose that a market kept open by antitrust laws will, for the most part, both define and fulfill community needs single-handedly. we can imagine four ways in which governments can bring business activity into line with the needs of the community: (1) promoting marketplace competition, a route that has the unique virtue of both defining and fulfilling community need; (2) regulating the marketplace in those instances where competition by itself is unreliable or unacceptable; (3) establishing a partnership with business; and (4) manipulating the birth certificate that the community gives the corporation, that is, the corporate charter. individualistic communities tend to prefer numbers 1 and 2; communitarian communities, 3 and 4. one of the japanese government's most striking features-and the one that distinguishes it from old-fashioned european socialism-is its heavy use of number 1 and almost total nonuse of 4. but number 3 is the prevalent means in japan, because it has proven most efficient in meeting community need (see figure 5). figure 5 community need: defining it and procedures for aligning business with it procedures definition i 1. competition r-relevant community? world? i region? 2. regulation nation? community locality? c--- need who decides? i 3. partnership r-business and marketplace? government? executive legislative i 4. charter j-judiciary source: george c. lodge. the american disease (new york: alfred knopf. 1984): 66. government's selection of an appropriate choice among these four requires a clear definition of community need. here a critical question is, "who decides? what is the role of government in deciding, and what is the role of business?" 23 james mcgroddy. speech to participants in the advanced management program. october 31. 1987. 24 johnson, op, cit., p. 17. 9388·159 roles and relationships of business and government the purposes of government to the extent that communities rely on government-not the marketplace-to define community needs. government's role is shaped by that definition. in post·world war ii. japan and germany. for example. the purpose of government was clearly to strengthen the economy to compete in the world. that of the united states was to build geopolitical strength against the soviet union. a purpose augmented in the 1960s and 1970s by a preoccupation with eliminating poverty. preventing ecological degradation. promoting consumption. and sustaining pluralistic democracy. the roles of all three governments were shaped by these purposes. to examine the point in somewhat greater detail. consider welfare. virtually every government is concerned in one way or another with the welfare of its people. but this concern takes different forms. the tradition in the west has been to focus on income security. which has meant a governmental role embodied in unemployment insurance. assistance to families. and social security. in japan. the focus has been on employment security which has reflected itself in distinctly different roles for both government and business in providing jobs and job tenure. by 1985. as the value of the yen soared. it appeared that income security. even in japan. was becoming more important. (see figure 6.) this change in purpose will inevitably affect roles. figure 6 social security transfers" as%ofgnp il ii source: oecd, as used in welfare paradise: survey the dutch economy," the_economist (september 12,1987): 10. the success of different nations in meeting their welfare objectives depends a good deal on their ability to adapt quickly to external changes which require choices among competing community needs. income transfers must be balanced against other needs such as current account surpluses. the availability of capital for business investment. the acquisition and application of new technology. education, and access to world markets. 25 25 for a comparison of the industrial policies of japan, france. germany, brazil and taiwan. see jack n. behrman. industrial policies: international restructuring and transnationals (lexington: d.c."heath & co .. 1984), chapters 1-3. 10roles and relationships of business and government 388-159 oxford professor andrew shonfield, looking back at the postwar policies of the united kingdom in which a commitment to a strong currency was combined with an equal commitment to the "abolition of want, disease, ignorance and squalor." remarked: 26 one of the strangest aspects of british polities now appears to be the mood of insouciance in which a whole series of political decisions was taken, regardless of their effect in adding to the existing overload of economic burdens on the country. the politicians and even more the officials responsible, just assumed grandly that "a way would be found" of paying for the decisions that were taken in the interest of the nation. 27 britain's lingering desire to defend the pound, even though doing so resulted in a disastrous outflow of investment capital, led sam brittan to write that "the position of sterling as an international currency, with all the risks to which it exposed britain, was regarded as desirable in itself, like a prisoner kissing the rod with which he is being beaten. "28 professor jorge dominguez of harvard, considering the gap between the mexican govern– ment's purposes as set during its revolutionary period and the country's needs in the 1980s-for competitive enterprise. foreign investment. and a skilled and motivated work force-writes. mexico's central dilemma is the conflict between the revolution's goals and the performance of those who have ruled in its name. because so much can be justified in the revolution's name, the country's once-central legitimating myth no longer serves as the criterion for choosing among plausible alternatives. 29 in france, too, the need for a reevaluation of policy became clear. french policies of the early 1980s, which involved nationalizing major industries while at the same time promoting the rights of french labor in pursuit of both grandeur and income distribution, had to change in 1983, because of world competition. by the late 1980s, the west generally had come to appreciate that if government had an obligation to assure citizens' rights, it had, partiy as a consequence, as much of an obligation to insist that those citizens perform certain duties. the asian nations, long preoccupied with duties more than with rights, were forcing this appreciation in the west. sweden, with one of the lowest unemployment and highest participation rates in the world, is a good example of this new focus on citizen's duties (see figure 1). in sweden, more than 80% of the working-age population is in the labor force, and the objective of government is to provide a job to everyone who wants one. the policy begins with a prohibition of all private employment agencies. this means that all job information is in one place. both job seekers and managers in search of workers are put in touch with one another through centrally collected data that is available in local offices throughout the country. unemployed persons must report to a local office within a few weeks for "intensive consultation" after which, if no job can be found, they must enroll in a training program. if they remain unemployed after training, the jobless must work for municipalities doing 26 quoting report of the beveridge commission, in bruce r. scott. the beveridge plan and the welfare state (boston: hbs case number 0-388-032), 6. 27 andrew shonfield, british economic policy since the war (london: penguin books. 1958). 89, quoted in stephen blank, "britain: the politics of foreign economic policy," in peter j. katzenstein, ed .. between power and plenty: foreign economic policies of advanced industrial states (madison: the university of wisconsin press, 1978), 97. 28 blank, ibid .. p. 122. 29 jorge i. dominguez, "revolution and flexibility in mexico," in lodge. vogel, ed .. op. cit .. p. 271. 11388-159 roles and relationships of business and government public work, for example, as hospital orderlies or construction workers. the government also subsidizes retraining within companies to smooth over adjustment to new competitive pressures. for sweden, competitiveness is critical since more than 40% of the country's industrial production is exported. 30 figure 7 super-achievers source: the economist (november 21, 1987), as used in a job for everyone who wants one: the nordic three survey: 5. in 1988, even in the traditionally individualistic united states, there was an increasing preoccupation with the communitarian notion of citizens' duties. some 30 states had some form of "workfare," requiring those on welfare to work or train for a job. increasing authority was concentrated in the office of management and budget so as to give greater direction and purpose to executive policies, and the "reagan revolution" would be felt long after his departure in the nation's federai courtrooms. he appointed 334 federal judges, 45% of the total. they were, in the words of the wall street journal, "transforming the courts, which not long ago were seen as paramount protectors of individual liberties and minority rights. into stem enforcers of criminal law. narrow interpreters of the constitution, and defenders of executive authority. "31 30 "the nordic survey," the economist, november 21, 1987: 6 and 7. 31 stephen wermiel, "reagan choices alter the makeup and views of the federal courts," wall street journal, feb. _, 1988, p. 1. 12roles and relationships of business and government 388-159 government and global industries as governments are being forced to adapt their roles and purposes to the new reality of global competition, so they are competing among themselves to attract foreign firms and to make those within their borders more competitive. between 1980 and 1985, the number of global agreements-joint ventures, partnerships, and alliances among frrms across national borders– increased a hundredfold. 32 global industries thus gained substantial leverage over nation-states. no longer were firms bound to a country or two. they could shop around and did so, seeking the most inviting "platforms" on which to do their work. michael porter writes, a country is a desirable global platform in an industry if it provides an environment yielding firms domiciled in that country an advantage in competing globally in that particular industry .... an essential element of this definition is that it hinges on success outside the country, and not merely country conditions that allow firms to successfully manage domestic competition. 33 some of the factors that make platforms attractive are: low-cost labor and natural resources, of course, but more importantly, skilled scientific talent, advanced infrastructure, and local markets. 34 other enticements include tax breaks, subsidies, tariff protection, and government procurement agreements. as countries compete to receive the blessings of global industries, governments who have clearly defined their community's needs will do better than those who are less certain. also, there may be a convergence-even collusion-among countries in terms of the package of inducements they are prepared to offer, and international organization may be seen by nation-states as a way to protect themselves from being whipsawed by global firms. politics, in any case, will play an increasingly important role. the french government's negotiations with german, swedish, and american telecommunications firms in the mid-1980s are an example. the competing firms had roughly similar technological capabilities. the french government provided inducements, but it also had a complex package of needs, including some which were political. both the german and the french government were loath to help a gigantic american firm-at&t-increase its global power. in addition, both wanted to bolster europe's economic strength against japan and the united states. the americans resented german moves to get the contract. outcome: the swedes got the nod. 35 for the global firm, an obvious need emerges to manage governmental relations in a far more sophisticated way than in the old days when government was regarded as merely an obstacle to be hurdled. today, government relations can be an important competitive advantage. 36 and a company's relations with one government can have a profound impact on its relations with others. 32 barbara jenkins, larea/cerem surveys. 33 porter. dp. cit., p. 39. 34 ibid .. pp. 39-40. 35 see barbara jenkins, compagnie generale des constructions teiephoniques, unpublished. 36 porter, op. cit., p. 53 and amir mahini and louis t. wells. jr .. "government relations in the global firm," in porter, ed .. p. 291. 13388-159 roles and relationships of business and government ii_ the structures of government neither the state, a nation's ultimate political authority, nor the government, the changing collection of institutions which manages its affairs, are unitary concepts. they are not monoliths. governments everywhere, in fact. are a warring. competing collection of executive agencies. legislative bodies, and courts being played upon by countless interest groups at home and from abroad. to understand what they do, it is necessary to look inside and see the structures, the people who work them, the networks that influence them, and the tensions that separate them. in the united states, the interests of the departments of state and commerce are often at odds, the former worrying about foreign policy, the latter about access to foreign markets. similarly, the german foreign office has argued that foreign economic policy is an instrument of foreign policy and should not be sacrificed on the altar of free trade, an ideology which is dear to the economics ministry.j7 and in japan, consensualism scarcely mutes the disputes between miti and the ministry of finance. 38 furthermore, effective government rarely rules by fiat; it listens carefully to the voices of business, labor, and other interest groups and then seeks to compose a harmonious synthesis between those voices and its own views. and whatever the formalities may be, personalities are important in shaping the behavior of government. as president nixon's one-time assistant, john d. ehrlichman, put it, "the presidency is, of course, a constitutional institution, but it is also a baggy suit of clothes that molds itself to the man [sic] who is sitting in the chair and the kind of staff he has."39 the paradigms revisited the two polar paradigms of individualism and communitarianism that were mentioned earlier also provide a way to begin to think about the structures of government: where power lies, how it is used, and who uses it. the communitarian state, with its planning and vision-setting functions, tends to be relatively powerful, coherent, and centralized. the executive bureaucracy is more important than the legislature, and that bureaucracy attracts to its ranks society's best and brightest and therefore commands respect from business and the public generally. communitarian systems are often characterized by strong political parties, with one party or a coalition of parties retaining control over a long period of time. some examples are the various party coalitions that have governed germany since world war ii, the liberal democratic party in japan, and the social democratic party in sweden. more authoritarian variations of one-party rule have prevailed in south korea, taiwan, and singapore. communitarian government's structure is thus consistent with its overriding role: to establish a consensus behind a coherent strategy for the nation's development. there are, of course, examples of communitarian states where some of these characteristics are not clearly in evidence. mexico has long had strong one-party rule, yet its government bureaucrats often do not command the same respect as those of japan or sweden. its consensus– making capabilities are weakened. indeed, when one element of a communitarian system is weak, the whole is disproportionately weakened. in contrast, individualism carries with it an essentially limited role for government. as exemplified by the united states under this structure, power is widely dispersed, checked, and balanced, that of the legislature being at least as great and perhaps greater than that of the executive 37 michael kreile, "west germany: the dynamics of expansion," in katzenstein. ed .. op. cit. p. 199. see clyde v. prestowitz, jr .. trading places (new york: basic books inc .. 1988) for an insightful account of interagency dispute on trade matters in the united states. 38 thomas k. mccraw. "from partners to competitors," chapter 1 in thomas k. mccraw. ed. , america versus japan (boston: harvard business school press, 1986).25. 39 proceedings, institute of politics, john f. kennedy school of government, harvard university, 1986-1987. 14roles and relationships of business and government 388-159 or the judiciary. this follows the intent of the nation's founders. federalist paper no. 51 spoke in the 1780s, for example, of the need to design controls over the power of government so "that the private interests of every individual may be a sentinel over the public rights. "40 samuel huntington echoed that sentiment when he wrote, "because of the inherently anti-government character of the american creed, government that is strong is illegitimate, government that is legitimate is weak. "41 the exploits of cia director william casey and lt. col. oliver north in the early 1980s were only one of many examples of executive impatience with this creed. 42 communitarian governmental structures evolved from those of feudalism. those structures associated with individualism either emerged from the feudal forms and were affected by them, or grew fresh in soil virtually uncontaminated by old forms. since the united states stands alone in the world in terms of its degree of independence from feudal traditions, individualism and its governmental structures exist there in their purest form. that is not to say that u.s. practice does not from time to time depart from its ideal. it does so frequently, especially in times of crisis. the national recovery administration during the great depression sought to convert the structures of government into something capable of industrial planning in cooperation with big business. the quick and ignominious death of the nra at the hands of the supreme court serves for many as a reminder that such ventures are not for america. american departures from the individualistic mode are regarded as suspect, illegitimate, and almost doomed to fail (see figure 8). when such a gap occurs between ideology and practice, authority falters and the community faces two choices: pull the wayward institutions back into line, and practice what you preach; or install a new ideology and preach what you practice, perhaps using some traditional institutions and fine-tuning them. either way tends to cause ambivalence on the part of decision-makers in both government and business, exemplified in 1987 and 1988 by the uncertain efforts of the united states government to encourage national competitiveness in certain key industries, especially semiconductors, superconductivity and biotechnology. harvard professor steven kelman in his study of government regulation in sweden and the united states elaborated on the distinction between these governmental structures: out of the swedish tradition grew dominant values encouraging individuals to defer to the wishes of government and encouraging leaders to be self-confident in charting a course of how people should behave. out of the american tradition grew values encouraging self-assertion and refusal to bow before the desires of rulers. it was this difference which made agreement between government and business about health and safety regulation so much more difficult in the united states than in sweden. kelman explained further, contemporary swedish society, like many european societies, emerged from a history of brutally sharp distinctions between ruler and ruled. the swedish word overhet is a generic term for those on top of society, seen as an undifferentiated presence by those at the bottom .... it translates literally as "those over us" and consisted [sic] of those-kings, aristocrats, bishops-born to rule over others. 43 40 quoted in lodge, the new american ideology, op. cit., p. 116. 41 samuel p. huntington, american politics: the promise of disharmony (cambridge: harvard university press, 1981).39. 42 see bob woodward, veil, ____________ _ 43 steven kelman, regulating america. regulating sweden: a comparative study of occupational safety and health policy (cambridge: the mit press, 1981). 119. 15388.159 roles and relationships of business and government figure 8 the legitimacy gap / / / / / / / ------- ..... / a b / / / / / /,/1" // e c l 0. '" (') (;' '" e j the solid line abc in figure 8 represents a traditional ideology proceeding through time. the dotted line represents institutional practice-that is. what government. business. and labor are actually doing and how they are related to one another. during time period ab. institutional practice conforms to the prevailing ideology and. after that. departs: changes in the real wor1d compel the institutions to behave differently than they did. by time c, institutional practice is very different from what the ideology presumed: the old hymns are being sung, but they are not being practiced. there is a gap. dc. which may be called a "legitimacy gap. there is an ideological schizophrenia: the new practice brings forth a new ideology to justify itself. but loyalty to the old ways discourages its articulation. as the legitimacy gap widens, two conflicting pressures converge on managers: one seeks to force errant institutions back into conformity with the abc ideology; the other argues for a more forceful and articulate expression of the new ideology. which is the only means of legitimizing what is actually occurring (abe). source: lodge, the american disease, 34. mixed with sweden's contemporary democratic structures, elements of overhet are recognizable even today in the deference that citizens show to government. this is not unlike the respect that japanese have for the young "summa cum laudes" who run the ministry of finance or the ministry of trade and industry. in both japan and sweden, the words of the swedish poet that mark the entrance to uppsala university ring a responsive chord: "to think freely is great, to think correctly is greater." such thoughts are not found in america where the emphasis on individual rights versus rights of the state was driven deep into the governmental system. with about 2,000 lawyers per million population, the united states has the world's record for litigation, whereas sweden with 440 lawyers per million has one of the lowest rates of litigation, lower (by half) than that of japan. 44 strong and weak states in such places as japan and sweden, a strong government is associated with virtue. in the united states, as huntington pointed out, it is at least reason for suspicion if not an outright sign of evil. other countries, it would seem, are arrayed between these polar extremes. we cannot simply say that communitarian governments are strong and individualistic ones weak. such is clearly not the case. for example, no one would attribute strength to lebanon's communitarian government. we must look further for traits consistent with strength and weakness. we might say that a government is strong if it can (1) create a consensus in society that is sufficient to allow government to design and implement goals for the community as a whole, (2) 44 ibid .. p. 115. 16roles and relationships of business and government 388-159 change the behavior of important groups such as business in order to further its policies, and (3) change the structure of society-the nature of ownership, the degree of industrial concentration, and the importance of particular sectors-in pursuit of its goals. 45 japan let us take japan as an example of a countly in which a government has, since world war ii, shown its capacity to meet all three of the criteria listed above. until recently we might have selected miti as the most dramatic exemplar of governmental power in japan. with a staff of fewer than 10,000 employees, it has done what the much-larger commerce department, united states trade representative, and small business administration in the united states are supposed to do. 46 today, however, without denying mit!'s continuing influence, it is probably the ministry of finance (mof) that has the lead in japanese governmental power. it is the mof that attracts the university of tokyo's top graduates today. following is an excerpt from the economist describing the work of "japan's men [never women] of mof":47 japan's most powerful economic policymaker is not a politician, but a civil servant-the top career bureaucrat in the ministly of finance .... it suits the japanese pursuits of harmony and consensus to see policy disputes as politically neutral technicalities. it suits the economic bureaucrats, drawn from the top graduates of the best universities, even more. mof, which is legally responsible for the financial management of japan's central government, is thereby granted great power. it raises the government's money and decides how it will be spent. policy initiatives, big or small, from any other part of the government have to win the approval of mof. the guiding hand within japan, the ministry's role is often likened to that of a village elder who decides the shape of the annual harvest and then shares it in the way that is best for the village as a whole so as to preserve social order and cohesion. this perception gives it an authority far beyond its legal responsibility and makes its guidance– channelled through a network of informal instructions to financial institutions-a policy instrument in its own right. this is not to say that the process is simple. far from it. three factors complicate things: • internal organisation. the ministly is composed of different parts which compete with each other for influence and resources. its various bureaus are responsible for mof's day-to-day operations, and directors of these bureaus have considerable autonomy .... 45 this is a modification of criteria for a strong government suggested by stephen d. krasner in katzenstein, ed., op. cit .. p. 60. 46 mccraw, op. cit., p. 24. 47 the economist (november 28, 1987), 72. 17388-159 roles and relationships of business and government it is the responsibility of the civil-service vice-minister to coordinate these often-conflicting interests. that role is what makes him (and his secretariat) so powerful-much more so than the corresponding political vice-minister, and probably more so even than his minister. the civil-service vice-minister is always a career bureaucrat. customarily, the head of the budget bureau gets the job when it falls vacant. once a new vice-minister is appointed, all the other senior officials of his "year"-i.e., those who entered the ministry in the same intake-retire to jobs outside the ministry. as a result, none of his peers remains to challenge his authority. • relations with other ministries. mof has to deal with all the other ministries and official agencies. each of these has its own economic divisions. some occasionally bid for parts of the finance ministry's power over economic policy. the ministry of international trade and industry, for instance, sets industrial policy; it controls some useful instruments of economic policy such as the export– import bank and the japan development bank. it also has some responsibilities concerning foreign exchange .. .. • relations with parliament. bureaucrats have long been accustomed to primacy over politicians. (mof was established in 1870, and is therefore an older institution than the cabinet.) only in recent years has the pendulum started to swing towards the parliament. japanese politics remains more a matter of horse-trading between interest groups than of policy debate. academic studies have suggested that the governing liberal democratic party shields economic policy from political pressure; the party's main interest is in securing pork-barrel projects for its members that help keep their voters happy. the shield has been strengthened by the way a conservative coalition has held power for the past 30 years and protected existing economic policies against anything so inconvenient as a change of the party in power. however, mof cannot push through policies which arouse broad opposition among politicians. for example, the ministry has been trying since the late 1970s to introduce a new indirect tax. so far it has failed. earlier this year a planned sales tax was torpedoed. it was opposed for varying reasons by a broad coalition that encompassed some of the governing party's core supporters as well as the opposition parties. this opposition was sufficient to kill it. old pals 18 however, the fate of mof's tax reform effort is the exception rather than the rule. there are many other institutional reasons why politicians rarely present a challenge to the authority of the bureaucrats. both the leaders of the liberal democratic party and senior officials at the finance ministry tend to come from the same highly educated elite, which gives them a similar outlook. senior bureaucrats usually retire in their 50s to take second jobs in companies or with influential industry associations and quasi-official business research organisations. this means that much of the outside advice offered on economic policy remains heavily influenced by the finance ministry's old boys. as a back-up, some 40 former mof officials who are now members of parliament act as a cabal on economic-policy issues, irrespective of the faction of the party that they belong to.roles and relationships of business and government 388·159 germany what we see in japan is an interministerial apparatus, closely tied to big business, and presided over by senior civil servants who descend to companies at about the age of 50; it is an apparatus that surpasses parliament in power and influence. it is important to note that in a real sense, business generally is a part of government-perhaps even a controlling part. much the same can be said of germany, where, as peter katzenstein has pointed out, "parliament is more or less eclipsed by the direct cooperation between interest groups and the ministerial bureaucracy." 48 the interest groups include the country's major banks, which are the "quarterbacks" of the german system because of their pervasive presence at all major decision-making points, holding in proxy 85% of all privately held shares. 49 they are early-warning systems, identifying weaknesses in german industry and, on occasion, organizing rescue operations. 50 interest groups also include the numerous, well-organized, and powerful german business associations, which-like similar associations in japan-have intimate relationships at all levels of the bureaucracy. in both germany and japan,labor organizations are also powerful and well-represented in government decision-making bodies (see figures 9 and 10). the power of business in the governance of both these countries has led one observer to apply to them the term, nonstatist communitarianism. 51 figure 9 - solidarity trade-union membership,1985-86 as % of labour force o % 20 40 60 80 100 i [ i sweden finland norway west germany ·t;'t;tiltttit;f"tt,tit;t;t tfit:t·t·fit,t:t;tttztt,t1@ tt·tt,t:t·tt,t,ttt ft,tt:t;tt.t;j .totalunion membershipi m britain ttttttt1@ japan t;t,ft·1@ united states ttt1@ - sources: european trade union institute; national statistics source: "drifting off course: the nordic three survey,ft the economist, (november 21, 1987): 8. 48 katzenstein, op. cit., p. 200. 49 john zysman, governments, markets and growth (oxford: martin robertson, 1983), p. 256. 50 k. dyson, "the politics of economic recession in west germany," in a. cox. ed .. politics, policy and the european recession (london: macmillan, 1982), p. 39, quoted in stephen wilks and maurice wright, eds., comparative government-industry relations. clarendon press, oxford university press, ny, 1987, p. 40. 51 see christophers. allen in lodge, vogel, eds .. op. cit .. p. 80. 19388-159 roles and relationships of business and government figure 10 losing their grip? trade-union membership as % of labour force o % 10 t italy 20 30 40 i_ japan 0 1979 fif!!!j11986 50 source: european trade union institute; national statistics; oecd, as used in 'world business, the economist (november 28, 1987): 68. the "commanding heights" of state power are occupied in both countries by carefully selected individuals who are widely respected. "the state thus offers to a particular class of people a mechanism of political organization and control which it denies to others. "52 this does not mean that government policy will necessarily reflect the narrow concerns of this group, but it does mean that this group can define the national interest, relatively confident that their definition will be backed by a national consensus. the structure of government in germany differs from that of japan in one important respect. it is more decentralized. policy-making involves a constant struggle between three main rivals: the federal government in bonn, the governments of the regional states (the lander), and the independent central bank (bundesbank). 53 the federal budget represents less than half of total public spending. the federal government and the regions try to coordinate their policies through advisory bodies, but bonn's capacity to control germany depends upon the cooperation of the lander. and the lander have power through their own 45-member chamber (the bundesrat) in the bonn parliament. in matters involving their own interests. such as taxes, the lander have veto power. the bundesbank has control, too, though its sale authority over monetary policy and its great prestige as the principal bulwark against the inflation, which germans dread most of all. 54 france french governmental structures, dominated by a well-respected, relatively autonomous, and strong (sometimes autocratic) bureaucracy, reflect what is perhaps the world's most sophisticated 52 peter katzenstein, op. cit .. p. 17. 53 the economist (december 5, 1987): 76. 54 ibid., p. 77. 20roles and relationships of business and government 388-159 mixture of individualism and communitarianism. professor janice mccormick of harvard business school finds two versions of each structure, which she labels liberalism, jacobinism, authoritarianism, and social democracy, 55 the common element around which ali parties can rally, however, is the belief that government is "the reflection of the general will," as defined by jean-jacques rousseau, "a will that is superior to that of any business or individual interest. "56 until the early 1980s, that "will" was permeated by a desire to keep france uncontaminated by the world. more recently, it has been informed by the reality that competitiveness in the world economy is a prerequisite for all else. toward this end, the state becomes the partner of business. professor john zysman of berkeley sees the french state (retat) as "an almost metaphysical notion ... , the unified authority of the society." the bureaucracy, created by kings to control unruly nobles, retains its power today as an instrument of collective power. insulated from interest groups, and administered by the grands corps, which is composed of the top-ranking graduates of the two grands ecoles, the ecole nationale d'administration (rena) and the polytechnique. 57 "at the heart of this centralized system is the direction du tresor in the ministry of finance, what more than one ranking official has called the sanctuary in the temple, the holy of holies." here is centered the control of capital markets, credit allocation, public enterprise financial policy, and lending to private firms. in exercising its control, the french state uses three sets of tools. the first is direct state action, what zysman calls faire. the second is incitement to others to act (faire faire). and the third is simply to leave be (the traditional laissez faire).58 in government's attempts to equip france for growth in the industries of the future-electronics, computers, telecommunications-all three tools have been used. the role and structure of government in france in the 1980s was thus being shaped by the need to link domestic economic management to the international economy. britain and the united states in attempting to link nations by governmental roles, katzenstein has noted that japan, germany, and france are quite distinct from the united states and britain. the former to varying degrees, pursue their objectives using a wide range of relatively sharp instruments with which they can operate on particular sectors of the economy and even on individual firms. 59 the latter, the offspring of individualism, rely on a limited number of relatively blunt policy instruments that affect the entire economy rather than particular sectors or firms. from the end of world war ii to the early 1960s, government policymakers in britain, for example, tried to minimize government's role in the entire range of decisions affecting investment, the determination of wages and the conditions of work, and industrial relations. they attempted to limit the government's economic policy instruments to global mechanisms which would minimize administrative discretion. [fiscal and monetary policy, for example.] government's economic policies, it was widely believed, should function globally as simply and as automaticaliy as possible. it was this dramatic reassertion of the liberal state ... that prompted andrew shonfield to remark. .. that "the striking thing about britain is the extraordinary tenacity of older attitudes toward the role of the state. "60 55 janice mccormick, "france: ideological divisions and the global reality," in lodge, vogel, eds., op. cit .. chapter 3. 56 ibid., p. 56. 57 zysman in katzenstein, op. cit., p. 267. 58 ibid., p. 269. 59 katzenstein. ibid .. p. 20. 60 andrew shonfield. modem capitalism (oxford: oxford university press. 1965),88, quoted in katzenstein. ed .. op. cit, p. !o1. 21388-159 roles and relationships of business and government when in the 1960s the british government sought to collaborate with business and labor to formulate something like an industrial policy, neither the institutions, the instruments, the personnel. nor the ideology were there to make it work. furthermore, the policy itself was flawed in that it assumed the competitiveness of british exports, persisting in defending the value of sterling in world markets. among the most important factors explaining britain's planning failures is the role of organized labor, the trades union council. the tuc has had a very different mission than have the union movements of germany, japan, and the united states. traditionally, it has seen itself as a leader of the working class pitted against the capitalist owning class, "the enemy within." not only has the tuc been loath to share decisions with business and government, important segments of it have perceived the destruction of business and government as a patriotic duty. in germany and japan, on the other hand, the interests of labor unions are tied inexorably to the competitiveness of firms and to the economy as a whole. in the united states, the role of unions in the 1980s was uncertain. the old adversarial role embodied in the idea of the collective contract was being challenged by a new role in corporate governance not unlike that of japan and germany. in terms of planning impediments for the united states government, the responsibility for linking domestic economic management with the international economy is scarcely even considered an appropriate role for government. but to the extent that such linking nevertheless occurs, it does so with little if any coordination among a disparate group of departments and agencies, including, for example, the departments of commerce, state, defense, treasury, and agriculture; the white house offices of the united states trade representative and management and budget, and the council of economic advisers; and a welter of congressional committees and subcommittees. fundamentally, the link is considered to evolve automatically from the interplay of market forces in a world of free trade and free enterprise. , that is to say, it is taken for granted. it is significant that during the three years ,that, the ,986tax biii.waspeing. ftarned;the innercircle of, govrnmnt. neyer ciisctlssed, its , effect':on naioalc_o'iripetitiy:ness:-ri4i::w: 61: . _' 'c - -'.' - •• ,,' ,,:_': ':.' \ - " c/',;',-:""'- "inttiin.'.nd tidgetary pressliresikwa.hintonior2ed\;ncreeclactivityat·,'tf,e ,stte .ievel. during the 1980s. states hard hit by forei, competition such s,michigan developeci strategies for' competitiveness, working with business and labor: , interest groups also \venita the' states seeking action on a viety of fronts, including boycotts of companies doing business in south africa; plant closing, and antilayoff restrictions, pay based on "comparable worth," and safety and health regulations. strategy versus structure. in government, as in the world of business, strategy often dictates structure. 62 but the reverse may also occur. the structure-embodied for example, by the young men of.japan's mof or by the traditional economists of the president's council of economic advisers– conditiqnsand,constrains strategy. ,furthermore, in both business and , government, different structures maysrve thesarne strategy, some more efficiently thanathers. the governments of both, the united sttes and japan promote exports, but they employ quite different structures and tools., ,finally, there is the questi0r:t of what happens when old structures meet new challenges. japan'semphasisqn employment security, respect for seniors, and consensualism through bottom-up decision-making may have, been fine for periods of rapid growth. but will it serve as well the needs of contracti(ln, conversion, and restructuring that the nation faced in the late 1980s?"there is no harmonious way to ,move 3,000 jobsoffshore, " wrote bernard wysocki, jr., the wail streetjournai's tokyo bureau chief. furthermore, pushing decision-making c(lntrol down to the level of assistant section chiefs may have given government offices esprit de corps and an atmosphere of collegiality, "but it also has produced ministries that are highly turf-conscious, inbred, and inflexible ... " when a 61 richard druman, undersecretary of the treasury, speech at hbs. 62 alfred d., chandler, strategy and structure: chapters in the history of american [ndustriajenterprise (cambridge: the mit press. 1962). 22roles and relationships of business and government 388-159 nation confronts tough choices about which there is no consensus-taxes, land prices and the like– does it not need strong, tough, quick leadership? in this regard, wysocki likens japan's prime minister to the king in a game of chess. "he is surely important, but his own power is limited. he can only move one space at a time. to succeed, he has to persuade other, more powerful and agile players to move on his behalf."63 iii. the roles and structures of business comprehension of the relations between government and business requires not only an awareness of how the roles and structures of governments vary throughout the world, but also an appreciation of similar variations in the roles and structures of business. for the purposes of this essay, we shall concentrate on the large, publicly held, companies that have increasingly allied themselves not only with other firms like themselves through joint ventures of one sort or another, but also with governments both at home and abroad. again, our ideological paradigms-individualism and communitarianism-will be helpful. but let us first denude the corporation of any ideology and see what it looks like. it is a collection of people and material brought together in order to complete a process: it gathers resources, designs. and produces goods or services, and distributes them to the communities that it serves. in order to do this, it must develop skills among its employees, provide motivation to them, and exert organizational control over them. it should do this as efficiently as possible, maximizing benefits and minimizing costs. now let us introduce ideology. externally, what goods does the corporation make? what resources does it use? what are the effects of its functions on the communities around it? who decides these external issues? internally, what are acceptable and effective methods for providing motivation and control? in the organizational hierarchy, who is admitted? who succeeds, and how? who decides these internal issues? finally, how are costs and benefits defined? what happens to the surplus of benefits that it is the corporation's purpose to accrue? again, who decides?6 4 the roles of business the answers to these questions depend upon the role that the corporation plays in society and the sources from which it derives its legitimacy. considering the various national communities we have been observing, there are four possible sources of legitimacy-four sources of authority for corporation managers (see figure 11): (1) the owners, that is, the shareholders who obtain authority via the idea of property rights, which in individualistic communities, is semi-sacred; (2) the banks or other debt holders, who have an interest in safeguarding their loans; (3) the managed, that is, the corporate membership; (4) the community, as represented by its government. corporate raiders, like t. boone pickens, argue forcefully that it is number 1 that counts. indeed, many american managers would agree with him in thought as well as deed that the fundamental purpose of the corporation is the satisfaction of shareholders. incentive systems, corporate allocation of resources, market strategies. and personnel policies are tied to this overriding purpose. it is indeed the source of authority that emerges naturally from the individualistic paradigm. debt holders have a secondary position. employees are to be hired and fired insofar as 63 "manager's journal." the wall streetjournaj (december 14, 1987), op/ed page. 64 see george c. lodge, the american disease (ny: alfred knopf, 1984), 283-4, for an elaboration of these questions. 23388-159 roles and relationships of business and government they are needed to maximize return to shareholders. and government is an adversary to be kept at arm's length, avoided entirely if possible. figure 11 sources of management authority sources 1. property rights-equity holders i 2. debt holders-banks i management authority 3. the managed 4. the community through government source: lodge, the american disease, 71. (see figure 5.) other american managers, however, especially those who have felt the fierce bite of asian competition, are not so sure. in fact, general motors entered into ajoint venture with toyota partly to learn a. different conception of the corporation, one i.which the authority of the managers derives from the mnaged.65 it turns out that employee motivation, productivity, and efficiency are greater when employees participate in decisions that affect their.work and when they have the degree of employment security required to make sensible a sacrifice today for gains tomorrow. and the u.s. semiconductor industry, on the ropes in its contest with japan, is moving toward industry cooperation in partnership with government in hopes of attracting several billion dollars of subsidies which are presumably in the national interest. even the business roundtable has had reservations about connecting corporations too closely to shareholders. in a statement issued in 1978, during the heyday of talk about "shareholder democracy," the roundtable said, "proposals to enlarge materially shareowner participation in corporate governance all run into ... stubborn practical difficulties, and are likely to be of interest only to a very small and unrepresentative group of corporate critics. "66 so in america, there is doubt and even conflict about corporate purpose. 67 in germany, however, corporate purpose springs from a well-ordered combination of all four sources. banks, who 65 see davis dyer, malcolm s. salter, and alan m. webber, changing alliances (boston: hbs press, 1987), 242-3, for a description of the toyota-gm plant at fremont. california. and its innovative human resource management practices. 66 quoted in the american disease, op. cit., p. 286. 67 there is nothing new about this conflict as the following quotations from the modern corporation and private property by adolf berle and gardiner means, published in 1932 reveals: 24 power over industrial property has been cut off from the ... legal right to enjoy its fruits .... the explosion of the atom of property destroys the basis of the old assumption that the quest for profits will spur the owner of industrial property to its effective use ... the very foundation on which the economic order of the past three centuries has rested.roles and relationships of business and government 388·159 have a dominant position on corporate boards of directors. exert their control both as holders of shares and of debt. employees participate in corporate decision-making through co-determination. unions. banks, and corporate executives are informed about and responsive to the national interest as defined in numerous governmental forums in which all four are well represented. similarly, in japan, corporate legitimacy has always derived from a clear combination of all sources. an executive of mitsui, japan's giant soga shosha-with sales of 120 billion in 1986, the largest non-u.s. company in the world-described mitsui's purpose as follows, emphasizing the order: (i) to contribute to japanese society, to serve the greater glory of japan; (2) to realize profit for the company so as to promote the welfare and happiness of its employees; and, (3) to foster and strengthen the spirit of mitsui for the future, as that spirit is set forth in the company logo, "ten, chi, jen" [heaven, earth, and human beingsj. the satisfaction of shareholders, he said, is but a means to these ends (see figure 12). the sources of authority are thus clearly numbers 3 and 4 from our previous list, as well as a spiritual something beyond 4, which requires a bit of history to understand. figure 12 ranking of corporate objectives: u.s. and japan return on investment share price increase market share improve product portfolio rationalization of production and distribution increase equity ratio ratio of new products improve company's image improve working conditions u.s, japan 8.1 3.8 2.4 1.7 1.5 1.3 0.7 0.2 0.1 4.1 (2) 0.1 4.8(1) 2.3 2.4 2.0 3.5 (3) 0.7 0.3 source: adapted from economic planning agency, japanese government, "economic survey of japan 1980/1981 n rrokyo: japan times, 1982): 196, as used in james c. abegglen and george stalk, jr., kaisha, the japanese corporation (new york: basic books, inc., publishers): 177. note: two hundred and ninety-one japanese companies and 227 u.s. companies ranked factors weighted 10, for first importance, to 1, for least importance. mitsui was founded in 1671 as a merchant house in feudal japan at a time when society was controlled by the local shogun and his government bureaucracy. the population was ranked in order: samurai (retainers of the feudal lord) came first, then peasants, followed by artisans and, finally, merchants. the highest value was placed on learning albeit of a sort restricted by confucian orthodoxy. mitsui managers of the day made no bones about their desire for profits, but it was in a spirit of ancestral obedience and loyalty in the knowledge that the stuff of this world was not theirs (or the rise of the modern corporation has brought a concentration of economic power which can compete on equal terms with the modern state-economic power versus political power. each strong in its own field . ... the future may see the economic organism, now typified by the corporation. not only an equal with the state, but possibly even superseding it as the dominant form of social organization. the net result of stripping the stockholder of virtually all of his power within the corporation is to throw him upon an agency lying outside the corporation itself-the public market . ... the fact appears to be that liquid property obtains a set of values . .. represented by market prices, which are not immediately dependent upon the underlying values of the properties themselves. 25388-159 roles and relationships of business and government anyone else's) personal property, but had to be handed over, increased, to future generations of mitsui men. furthermore, being of a lowly order in the scheme of things, the justification for their activities had to be sanctioned by government. when the meiji modernization came in 1868, mitsui's purpose was to serve the interests of government and to acquire knowledge toward that end. the industrialization of japan was in no sense marked by a flourishing of individualism. it was indeed carried out" for the sake of tradition itself, because, in the japanese context, tradition had divine meaning and was symbolized in the emperor." the modernization was necessary to protect japan from foreign predators and to preserve its "innate superiority to any other nation." the legitimacy and purpose of mitsui and the other great zaibatsus was thus closely tied to the purposes of government and government provided both protection and prestige. mitsui operated the osaka mint for the government, established banks, managed factories and mines. this conception of the finn was not only necessitated by the social and political context. it was also essential to the company's ability to attract top-notch young talent who sought prestigious careers.68 strains we can immediately sense some strain. as japanese, american. and european companies intensify their alliances-as they merge, invade one another's territories, and globalize, what happens to the old moorings? mitsui's internationalization brings strain to their relationship with the japanese government, strain with japanese employees, strain with japanese ways. similar strains affect general motors, the united automobile workers, and the governments of both michigan and the united states for which gm's globalization is a cost. the sources of authority for the corporation in communitarian countries, at least those such as japan, germany, sweden, and-to a lesser degree-france, have been clear: a well-organized combination of banks, employees, and government. in both the united kingdom and the united states, there has been considerable doubt and confusion, a gap between ideology and what seems necessary and practical. in both countries, managers are therefore uncertain, torn by conflict between and among the four sources. the future seems likely to spread and intensify the confusion as the well-understood principles enunciated by the mitsui executive and mr. pickens collide and change– of necessity. the structures of business structure tends to follow purpose. again, the united states and japan appear to be polar extremes with european countries ranged on the spectrum in between. starting with the internal structure of the factory and the firm and extending out to the general structure of industries and business in the nation, we see a pattern: the united states individualistic, japan communitarian; united states' participants-managers and managed, suppliers and supplied, buyers and sellers-tied by contract, japan's tied by consensus; united states relations among competitors competitive, japan's a mixture of rivalry and cooperation. for example, japan's lead in semiconductors can be attributed to the cooperation, as well as the competition, among its major computer companies. furthermore, this cooperation was directed and subsidized by mit!. such behavior would have been diametrically opposed to u.s. business philosophy at the time, and a clear violation of the antitrust laws. the u.s. semiconductor industry was composed of relatively 68]. hirschmier and t. yui, the development of japanese business, 1600-1980 (london: george allen and unwin, ltd .. 2nd edition), pp. ii, 19, 41, and 123. 26roles and relationships of business and government 388-159 small, entrepreneurial, fiercely competitive firms, whose driving ambition was to use their relatively thin capital resources to maximize returns to shareholders. only in 1987 on the brink of disaster did the american semiconductor companies move to change their structure. clearly, japanese business is structured in a radically different way from that of the united states. 69 this is true at all levels: the keiretsu, the groups of affiliated companies such as mitsubishi or mitsui; the industry associations: and the keidanren, which brings all business together for joint planning with government. germany, france, sweden, and even britain are also characterized by much stronger and more important industry organizations than those of the united states. these european associations work closely and cooperatively with government on hundreds of issues, ranging from occupational health and safety to tax laws and environmental regulation. there can be no doubt, however, that in recent years, some american industries are moving toward a different pattern-around such issues as toxic substances and pharmaceuticals, for example. the pressure of foreign competition is forcing cooperation among domestic competitors in the united states, and the antitrust laws have been loosened to allow some collaboration (the national cooperative research act of 1984). competitive pressure is also forcing the global alliances that we have mentioned before. these are profoundly changing the domestic national structures of industries; indeed, when the smoke clears, there may well be very different structures of business the world over. does this mean convergence toward some common pattern? if so, how much drag will different national traditions present? how will that friction be overcome? perhaps most interesting, can the structures of business and industries change without their roles and purposes also changing and without changes in their relationships to government?70 are we, in fact, dealing here not with discreet institutions, but with whole systems? iv. business-government relationships various kinds of relationships between government and business flow from the different roles and structures we have described. broadly speaking, these relationships can be characterized in terms of process, and in terms of substance. process at one end of the business-government relationships spectrum in matters regarding process, are the widely used and continuing forums of such countries as japan, germany, and sweden. organized through industry associations as well as through so-called peak organizations, these forums often include formal representation from other interest groups, such as labor unions, environmentalists, academics, and consumers. the purpose of these networks is to define community priorities and to agree on policies to fulfill them. 69 mccraw, op. cit" pp. 79-86: and michael y. yoshino and thomas b. ufson, the invisible link: japan's sogo shosha and the organization of trade (cambridge: mit press, 1986). see also, alfred d. chandler, jr" and herman daems. eds .. managerial hierarchies: comparative perspectives on the rise of the modern industn·al enterprise (cambridge: harvard university press, 1980). 70 see joseph l. bower. when markets quake (boston: hbs press. 1987) for an informative discussion of the desirability if not necessity of industry collaboration in the face of worldwide overcapacity such as that faced by chemicals, automobiles. and semiconductors. 27388-159 roles and relationships of business and government at the other end of this same spectrum are the more ad hoc, adversarial, litigious procedures, characteristic of the united states.1 1 we know, however, that the united states does not always behave according to its founders' most rigid guidelines, as the example of the national recovery administration given earlier, indicates. time and again in american history. business-railroads. oil, agriculture-and government have collaborated. loans and loan guarantees to america's housing industry totalled nearly 160 billion in 1980, while housing and real estate receive more tax subsidies than all other industries combined. the nation's 18,000 sugar growers receive about 2 billion a year, and the defense industry enjoys a more or less symbiotic relationship with government. in 1985, for example, the department of defense spent 35 billion for research and development on new technologies, which was about one-third of all such expenditures in the united states.1 2 indeed, the ability of those with political influence to secure governmental support prompted theodore lowi, professor of american institutions at cornell university, to characterize the american system as "socialism for the organized, capitalism for the unorganized. "73 and yet, generally, along with the collaboration has come denial of partnership, protestation of autonomy, and insistence upon noncontamination. because of the desire to maintain this appearance of business autonomy, there have not evolved in the united states the ongoing, formal. and respected mechanisms of cooperation that prevail in other countries. their creation would suggest an acceptance of business-government cooperation, which is ideologically forbidden. substance scores of issues concerning substance lie at the interface between government and business– taxation. public spending, environment, health, safety, tariffs, and many more. two general issues, related to substance, will be focused on here: (1) the competition among governments to attract foreign investment with corporate favors; and (2) the growing alliance between business and government to foster national competitiveness. the hunt for foreign investment research by louis t. wells, jr., and dennis encarnation has established that, competition among governments for foreign investment appears to be on the rise. whether the context pits ohio against tennessee, scotland against ireland, singapore against taiwan, the story remains the same: numerous governments, at all levels and on all continents are actively vying for the opportunity to serve as hosts for foreign firms. 74 the reasons are straightforward: countries need to earn foreign exchange with which to pay increasingly anxious lenders, they want access to world technology and markets in order to grow and 71 joseph l. badaracco. jr.. loading the dice: a five-country study of vinyl chloride regulation (boston: hbs press. 1985). 72 see richard h.k. vietor, energy policy in america since 1945: a study of business-government relations (cambridge university press, 1984) for an analysis of government-business relations in the energy industry; and david vogel, "government-industry relations in the united states: an overview," in wilks and wright, eds., op. cit .. p. 91. 73 theodore j. lowi, the end of liberalism: the second republic of the united states, 2nd edition (n.y.: w.w. norton & co.): 279. 74 dennis j. encarnation and louis t. wells, jr., "sovereignty en garde: negotiating with foreign investors," international organization. (winter 1985): i: 47. 28roles and relationships of business and government 388-159 improve their standard of living, and they want to press their own business managers into becoming more competitive. the rules of admission of course differ widely. albania and burma, for example, exclude virtually all foreign investment. 15 the rest seek it, offering varying terms and conditions, carrots and sticks, in a variety of different ways. certain of the conditions for investment relate to the idiosyncrasies of ownership philosophy. the mexican government, by virtue of its revolutionary norms, has steadfastly opposed foreign investment as a threat to its sovereignty. in recent years, however, this opposition has substantialiy softened, if not in law, in practice and especially, it appears, with regard to japanese investors. (it was not the japanese, after all, who stormed chapultapec.) in the 1970s, the indian government wanted to develop a domestic computer industry. it felt the need for help from foreign firms, but insisted on indian participation in ownership. ibm was unwilling to alter its policy of 100% ownership of subsidiaries, mindful of the precedent it would set elsewhere. there were a number of other multinationals to which the indian government could-and did-turn.1 6 "when mncs and host governments face each other at the bargaining table," writes benjamin gomes-casseres. "each brings a series of needs, resources, and options that to a great extent determine the outcome of negotiations." success, whether for the government or for the firm, depends upon the skill with which each organizes itself "to exploit its strengths and defend against its weaknesses. "11 high among the skills necessary for the firm is the ability to collaborate with other companies to develop technologies or to integrate manufacturing operations. united states antitrust laws, and the practices that they encourage, have caused u.s. firms to be less experienced in cooperative ventures than are their japanese and european rivals. 78 another necessary skill for firms involves coordination of foreign subsidiaries by the headquarters management. the importance of governmental relations in subsidiary management affects the extent to which each subsidiary is coordinated centrally versus managed locally. in the latter approach, each subsidiary is responsible for its own interface with government. ibm has moved in the direction of coordinated management because, as jacques maisonrouge, former ceo of ibm world trade said, "the control issue was critical, optimization of the whole system was not equal to optimization of each of the subparts. "19 amir mahini and louis welis cite the example of xerox: "the first steps toward coordination in governmental relations began in a region where a common market had threatened the independence of decisions in different countries. one of the issues that had influenced the change in approach (away from diffusion of focus) involved conflicting positions in different subsidiaries with respect to tariffs. "80 as european governments have cooperated to develop a regional strategy with regard to computers and telecommunications, firms likewise have had to coordinate their national governmental strategies within a regional context. partnerships for national competitiveness japan. government-business collaboration to achieve national competitiveness has reached its most sophisticated form in japan. the process has four components: 75 ibid., p. 55. 76 benjamin gomes-casseres, "ownership negotiations between mncs and host governments," (boston: hbs working paper #88·019, 1987), 8. 11 ibid .. p. 3. 78 benjamin gomes-casseres, "competing abroad: jointly or alone?" {boston: hbs working paper 88-018, 1987),4. 79 ibid., p. 24. 80 amir mahini and louis t. wells, jr., "government relations in the global firm," in porter, ed., competition in global industries, op. cit .. p. 307. 29388-159 roles and relationships of business and government 1. forums: in 1987 there were 213 japanese government-business councils. mit! sponsored 20, the ministry of finance 14, with others attached to other ministries. some were attached directly to the office of the prime minister, as was the case, for example, with the advisory group on economic structural adjustment for international harmony, chaired by haruo maekawa. in april 1987, the maekawa commission recommended a national goal of "steadily reducing the nation's current account imbalance to one consistent with international harmony." to achieve this goal, the report spoke of the "urgent need" to "seek to transform the japanese economic structure into one oriented toward international coordination" by making efforts to "enhance the quality of the nation's standard of living. " the membership of these councils included scholars, industrial leaders, union leaders, and government officials. they meet about 12 times a year, with each meeting lasting about two hours. although some councils are more or less permanent, most expire after two years. each council has many subcommittees composed of junior people who meet often and are responsible for drafting. the purpose of the council reports is, in the words of one participant, "to shape a context for action" by business and government, to define "a vague image," to "establish the basis for consensus."81 although the councils are useful. some observers perceive drawbacks. membership tends to be stagnant. "old-fashioned" thinkers tend to dominate. mit!,s council on energy policy, for example, has changed little over the last 20 years. 82 2. administrative guidance: "administrative guidance" means government action, usually by miti, which encourages companies to act so as to achieve an administrative aim. it is rarely, if ever, imposed by law. indeed, law in japan is notoriously weak. "it is like an heirloom samurai sword," writes kawashima' takeyoshi. "it is to be treasured, but not used." in more than 30 years of antitrust enforcement, for example, there have been only six prosecutions and three of these were begun in 1949. 83 mit!,s legal powers are unimportant. its influence derives from: its ability to obtain funds and to channel them for research and development in areas which are critical to national competitiveness; the respect it enjoys in both government and business which derives partly from its habit of careful consultation with industry leaders before making a decision– arm-twisting is most undesirable; and its skill at securing the cooperation of industry rivals for the achievement of joint projects. for example, to encourage the use of robots by small and medium-sized firms and to build a large domestic market to allow scale economies for its robot manufacturers, mit! in 1980 encouraged the establishment of the japan robot leasing company, ltd. oarol). it was a joint venture between 24 robot manufacturers and 10 insurance companies. the japan development bank 81 interview with jitsuro terashima of mitsui usa, in new york city, december 9, 1987. 82 ibid. 83 john o. haley, "sheathing the sword of justice in japan: an essay on law without sanctions," journal of japanese studies, summer 1982, pp. 265 and 269. 30roles and relationships of business and government provided jarol with low·interest loans to allow for easy leasing terms. by 1982 japan had 31,900 industrial robots in place; the united states had 7,232. 84 miti is also useful in limiting excessive competition. it accomplishes this both by mediating among japanese firms-stabilizing prices and minimizing price wars-and by protecting japanese firms against the pressures of foreign governments. on the other hand, its guidelines are sometimes unreliable and inconsistent. for example, before the toshiba machine company, a member of the mitsui group, was caught violating regulations of cocom (the coordinating committee for multilateral export controls) by selling eight computer-guided milling machines to the soviet union, miti guidelines had emphasized ways in which japanese companies could overcome cocom rules. 85 after the event, miti guidance changed completely, becoming much more stringent. 86 the toshiba matter was a cause celebre in the united states and even more in japan where tv viewers in july 1987 watched nine members of the u.s. congress smashing a small toshiba radio with sledgehammers during a press conference on capitol hill. the congressmen were expressing their anger over the fact that the toshiba equipment would allow the soviets to mass-produce a more silent propeller for their submarines and thus avoid detection by the united states. this was especially galling to those who felt that japan was not paying full fare for united states protection. one pentagon official estimated that it would cost some 30 billion for the united states to regain its technological lead.87 (although toshiba's chairman resigned after a meeting of the mitsui group chairmen, some japanese wondered why the congressmen had not smashed any norwegian products, sincea norwegian state-controlled enterprise, kongsberg vaapenfabrikk, was equally guilty of violating cocom regulations. furthermore, as japanese companies have become global in their reach, with many foreign partners and alliances, mit!'s guidelines often appear irrelevant or counterproductive. to quote jitsuu terashima of mitsui: "we are always fighting miti guidelines." 88 3. the government banks: the industrial bank of japan, the japanese development bank, and other banks have a limited infiuence on business today compared to the important role they played in the 1960s and early 1970s. nevertheless, while they are not used to sustain doomed industries, they are still a source of low-cost credit to help promote those vigorous industries that are important to japan's future. 4. management personnel: many big japanese companies have ex-vice ministers of mitior mof in their top management. for example, erne yamashita, executive vice president of mitsui co., had been a career vice minister of mit!. this is very 388·159 84 george c. lodge and richard e. walton. "the american corporation and its new relationships," 1987, unpublished, p. 16. 85 there is no law against espionage in japan. soviet officials caught doing it are simply put on a plane to moscow. c. johnson, "japanese-soviet relations in the early gorbachev era," asian survey. november 1987, p. 1159. 86 terashima, op. cit. 87 george r. packard, "the coming u.s.-japan crisis," foreign affairs (winter 1987/88): 248. 88 terashima interview. 31388-159 roles and relationships of business and government helpful in ensuring good relations and understanding between government and business. 89 united states the conference board reports that more than one-third of 185 ceos it surveyed spent 25% to 50% of their time" dealing with various government agencies (legislative and executive) to influence legislation and policy and to assure their own compliance with government regulation."90 this movement has been exacerbated by the pressures of international competition. quick action by the food and drug administration is critical to pharmaceutical companies seeking to place their innovations on the market. a respite from japanese competition was essential to allow harley– davidson to regain at least some portion of the u.s. motorcycle business. retaliatory action against the brazilian government's computer strategy which involved protecting its home market was sought by some u.s. manufacturers. andrew s. grove, president of intel, one of america's leading manufacturers of semiconductors, has decried the deterioration of the u.s. information processing industry in the face of japanese strategy, a strategy which includes initial home market protection, followed by a highly focused "laser-beam" attack to acquire market share at whatever the cost, followed by the proclamation of free market principles. to remedy the situation, he wrote that america needs "a new vision of competitive behavior." and then he continued, "even though our preference and value system lean toward the individual, we need to think in terms of national entrepreneurship."91 he went on to advocate a "manufacturing-development consortium" and "coordinated action" with government. the obstacles in the way of such an achievement are well exemplified in the study of the worldwide automobile industry made by davis dyer, malcolm s. salter, and alan m. webber. the automobile industry is the world's largest; it is a leading source of jobs and investment; and far from being a stodgy smokestack business, it is at the cutting edge of high technology, "creating not only the car of the future, but the factory of the future. "92 it is an' industry, like information processing, in which government policies are strategically critical. "in germany," says salter, "the government is financing major automotive r&d programs; in france, the government provides major funding for renault and a restructuring of the auto end parts industries; and in japan, the government enacted special depreciation schedules for auto companies and provides. . .r&d assistance and export incentives. "93 (see exhibit 1 for a summary of comparative government policies toward the industry.) there can be no doubting the importance of government policy to the industry in the united states: loan guarantees to save chrysler, energy policy in the 1970s that kept gas prices low, federal fuel economy, pollution and safety standards, the promise of "deregulation" by president reagan, voluntary restraint agreements to protect the industry from the japanese, federal trade commission permission to allow general motors to enter into ajoint venture with toyota, and a ballooning federal budget deficit that raised interest rates and, thus, the value of the dollar, cheapening imports, and hurting exports. 94 an observer from mars might conclude that the u.s. government and the industry must be in close touch if not cooperating, but nothing could be further from the truth. "instead, both government and management have continued to espouse the philosophy of the past, of separate 89 ibid. 90 gordon donaldson and jay lorsch. decision-making at the top, p. 13. 91 "forum," new york times, december 13, 1987. 92 davis dyer, malcolm s. slater, and alan m. webber, changing alliances (boston: hbs press, 1987, p. x). 93 malcolm s. salter, negotiating corporate strategy in poiitically salient industries, hbs case #1-384-141, p. 7. 94 dyer, salter and webber, op. cit., pp. 211 and 212. 32roles and relationships of business and government 388-159 responsibilities, separate authority, and separate interests, while settling into the practice of business as usual in handling day-to-day regulatory matters and ignoring long-term questions of strategic thinking. "95 and this behavior is not a function of a "rogue bureaucracy" or of a particular political party. it is very much a matter of the system. howard paster, a united autoworkers lobbyist. said, "the administration is willing to let the marketplace determine whether there is an auto industry and if so, what size and what level. "96 an omb official in charge of regulation supported paster's criticism, saying, "in the case of regulation, i almost never know how it will affect the different companies." furthermore, in spite of the talk of deregulation, the evidence is that virtually none took place. paster continues, "we have no ongoing auto policy in this country. there is no institutional continuity or capability in the government, no industry-driven consensus, no long-term thinking, and no congressional authority or capacity to look long range at autos. "97 and the industry doesn't want any. said james johnston, cm's vice president for industry– government relations, "cm is strongly in favor of the market. we believe we're better off if the government doesn't direct or impede where we're going, but sets a climate where the market can decide. "98 nevertheless, the ftc approval of the joint venture with toyota (new united motors manufacturing, inc.-nummi) dictated how many cars the venture could make, how the price should be set, how long the venture could last (12 years), and how the two partners could communicate. 99 so the government continued, as it always had, to playa critical role in the industry's development while at the same time both sides vigorously denied it. ideology and practice were far apart. furthermore, when government intervention was acknowledged, it had its critics. don campbell, assistant to senator donald riegle (d., mich.) boasted, "in the eyes of the auto companies, government is neither capable nor desirable as a partner for business." 100 robert lighthizer, a former deputy in the reagan administration's office of the u.s. trade representative (ustr) , complained, "there really is no united states trade strategy. we simply lurch from crisis to crisis." 101 trade restrictions were negotiated with the japanese with no quid pro quos, no agreement or understandings concerning investment. wages. management bonuses, work rules. training. or plant locations-either in the united states or abroad. 102 finally, when management gave itself large pay hikes, said one official, "the trust was busted." william krist, also a former assistant ustr, commented cryptically, "the debate in the united states is between chaos and industry policy, and those aren't the only options." 95 ibid., p. 212. 96 ibid" p. 213. 97 ibid" p. 217. 98 ibid" p. 216. 99 ibid., p. 221. 100 ibid" p. 223. 101 ibid" p. 224. 102 ibid" p. 225. 33388-159 roles and relationships of business and government in 1988, however, there were some signs of change. robert j. eaton, vice president in charge of general motors technical staffs, spoke of the cooperative research efforts of companies and governments in japan and europe in automotive electronics. "if we in the united states are to gain and preserve a technological edge in this area, the time to make the commitment is now .... building government and private sector consensus and cooperation ... is always difficult, but we know it can be done once we all acknowledge that it should be done. "103 also, at the state level new models were being created, not too different from those of japan: investment incentives, special allocations for training and education, linkages among firms and with research centers at universities. infrastructure development. all this to help the state compete against other states and nations. whatever the attitude of american corporate executives may be about the role of state and federal governments in the united states and about the most desirable relationships between business and those governments, there has been a dramatic increase in the time, money and effort which business is investing in managing those relationships. as power in washington has proliferated and dispersed, moving from the executive branch to several hundred congressional subcommittees, the decisions which washington makes can affect the lifeblood of companies. as a result, by 1987 there were 23,011 lobbyists registered with the secretary of the senate (a ratio of 43 to 1 for each member of the house and senate). this compares with only 365 in 1961. during the same time period the number of lawyers listed with the district of columbia bar association climbed from 12,564 to 46,000, and journalists accredited to congress or the white house from 1,522 to 5,250. some 1,300 corporations were listed as maintaining washington offices in 1986 compared to only 100 in 1968 and the number of trade associations headquarters had tripled to 3,500 with a work force of about 80,000. 104 at the same time business, labor and other interest groups have become more aggressively involved in the funding of political campaigns. hedrick smith, pulitzer prize-winning reporter for the new york times in his book the power game, recorded "the skyrocketing growth of corporate political action committees" (p acs) to raise money and contribute to candidates of their choice. in 1974, there were 89 corporate pacs. ten years later they numbered 1.682. overall pacs increased their donations from 8.5 million in 1974 to 132.2 million in 1986. 105 v. issues for managers managers of a corporation which has had a particular pattern of relationships with government, rooted in a certain set of assumptions about authority and purpose, may have a difficult time adapting to a different pattern. even though it may be plainly rational to do so, old mindsets may get in the way. take, for example, a hypothetical example of an american telecommunications company intent upon increasing its global market share. its managers for years have dealt with washington as a customer, a rate setter, a law enforcer: in general either as a contractor or a setter of constraints. but in either case as an adversary to be held at a distance in order to allow maneuvering room within which the corporation and its allies can organize to achieve its objectives. lawyers and political infighters are prominent in the washington office. their principal task is to keep government out of the company's way, insulating the decision-maldng apparatus in headquarters from interference. but 103 gm press release, may 3, 1988, p. 3. 104 hendrick smith, the power game: how washington works (new york: random house, 1988), pp. 29-31. 105 ibid .. p. 32. 34roles and relationships of business and government 388-159 the washington office is only marginally connected to that apparatus. headquarters sets the strategy which the government affairs people are supposed to protect from governmental attack. now let us say that this company is seeking to sell its services elsewhere in the world where government is a major player in determining the shape and purpose of the telecommunications market. it faces competitors who have long been intimately tied to their respective governments. sharing their purposes, conditioned to working with governmental bureaucracies. the american company may have superior products and services which the world wants and needs. but if it does not know how to establish appropriate new relationships with governments. it will fail. it may need the assistance of the united states government in conducting the political and diplomatic negotiations which are often inherent in telecommunications decisions. it will need also to understand the ways in which foreign governments act as partners and players in the telecommunications business. furthermore. it will need practice in understanding the bureaucratic power game which is at the heart of all government decision-making. without this understanding and practice it will find itself at a disadvantage against competitors who have always thought in terms of government as a partner and a player. it might even happen that its friends in foreign governments. respecting its superior products and mindful of its habits of mind. might seek to advise the american company about its shortcomings in. for example. choosing local allies or designing its market offerings. it would be natural for such advisers to approach the company through its washington office since they would suppose that it would be the appropriate place to speak of governmental affairs. but the washington office. while perhaps understanding and sympathetic. would be poorly positioned in the corporate hierarchy to influence decisions at headquarters. all of the foregoing raises a variety of questions for corporate managers: information and intelligence: what is the best way to collect and analyze global data for application to corporate decisions. and how is the product of such analysis best transmitted to corporate decision-makers? in this respect, how are old mindsets about government and business inspected and renovated so that there is a timely perception of reality? transition and transformation: how can firms originating in "individualistic" settings reorient themselves to manage government relations in "communitariao" ones? and vice versa. in the same vein, how can firms in "individualistic" countries prevent themselves from being exploited by those from" communitarian" countries? organization: what is the most effective way for firms within an industry to organize themselves for governmental relations? is it better to go it alone or to proceed jointly and cooperatively with others? nationalism versus internationalism: in the face of seemingly inevitable global alliances among major corporations. how do firms manage the costs to particular nations? are new and more vigorous transnational governmental bodies necessary to provide more reliable standards of adjustment for those adversely affected by global competition? 35388·159 -36· exhibit 1 roles and relationships of business and government: auto sector policies of major producing countries, 1985 france germany japan united states united kingdom ownership 100% of renault. 40% of vw; 5% of bmw. none. none. 99% ofbl. trade 10.3% of eec tariff; unofficial 10.3% of eec tariff. tariff on parts, but not cars; 3% tariff. ver program from 11% of eec tariff; oma with oma with japan (3% of market); alleged ntbs; monitors exports, 1981·1985. after lifting ver, japan (11% of market). alleged ntbs. japanese imports closely monitored. investment major funding for renault, economywide incentives; economywide incentives; special states offer large subsidies for major funding for bl; actively restructuring of auto and parts regional development program; depreciation schedules for autos; plant consideration. promotes investment in industries; actively promoting open door to foreign investors. monitors foreign investment. distressed regions (ford investment in distressed regions; engine plant). monitors foreign investment. competition encouraged collaboration in auto, cartel office regularly challenges miti encouraged collaboration in traditionally strong antitrust monopoly commissioned components, and machine tool price hikes, but allows extensive parts; successful in components oversight; ftc investigation. approved bl merger, chrysler sectors. cooperation. industry. u.k. takeover by peugeot. financial assistance small-scale r&d; regional and small r&d programs under way some r&d assistance. major loan guarantees to small-scale r&d; regional restructuring grants. in advanced automotive chrysler in 1979. grants. technology. regulation eec directives and local eec directions and local extensive mot standards; strict very extensive nhtsa eec directives and local safety/design regulations; lukewarm on eec standards; strict inspections; inspections. standards: slowdown in new regulations. harmonization. favors strict, harmonized eec standards. standards. emissions eec regulations in force since late eec regulations in force since standards as strict or stricter very extensive standards since eec regulations in force since late 1970s. 19705. resisting reforms. late 19705. lead-free gas than u.s. 1970; slowdown in mandatory by 1986. implementation. fuel economy voluntary agreement between voluntary agreement between voluntary guidelines (12% mandated cafe standards since voluntary agreement between industry and government industry and govemment (1979). industry and government (1979); reduction by 1985). 1975. (1979). methanol law. progressive auto tax; high vat; vat and progressive use tax on numerous auto taxes; moderate auto tax in state hands; very low vat; progressive use tax; low fiscal gas tax. high gas tax. cars; high gas tax. gas tax. gas tax. oma orderly marketing agreement. ntb nontariff barrier. ver voluntary export restraint. vat value-added tax. source: mark b. fuller, gnote on world auto industry in transiuon," case #9-385-332 (boston: harvard business school, 1985), as used in davis dyer, malcolm s. salter, and alan m. webber, changing alliances, (boston: harvard business school press, 1987),309-310.balanced scorecard report ii insight, experience & ideas for executing strategy article reprint no. b0709c why strategic agendas in government matter to business harvard ausin!!ss school publishing by robert s. kaplan \j - balanced scorecard collaborative / a palladium complllny